財政扶貧資金審計監(jiān)管的“無影燈效應”改進研究

第第頁財政扶貧資金審計監(jiān)管的“無影燈效應”改進研究摘要：應用無影燈效應到扶貧資金審計監(jiān)管，能“照亮”扶貧資金運行的全過程和各方面，及時發(fā)現(xiàn)影響扶貧資金績效的“病灶”，進而實施“醫(yī)治”。因此，為提高扶貧資金審計監(jiān)管的有效性，應引進新成員以壯大審計監(jiān)管主體的力量，改進審計主體合法有效行使監(jiān)管權力的生態(tài)環(huán)境，實施扶貧績效審計的全監(jiān)管，進一步提高扶貧監(jiān)管的透明度。

關鍵詞：無影燈效應；財政扶貧資金；審計監(jiān)管

財政扶貧（以下簡稱“扶貧”）是一項利用國家公共資源幫助貧困人口脫貧致富的重大民生工程，具有“點多、面廣、線長”的特點{1}，直接關系到貧困人口的脫貧致富、貧困地區(qū)的發(fā)展，乃至民族團結(jié)和社會穩(wěn)定。財政扶貧資金是國家設立的用于扶貧開發(fā)工作的專項資金，是我國財政支出的重要組成部分，雖然其投入在逐年增加，但與需求相比還很有限，需要運用好審計這種維護利益相關者合法產(chǎn)權的外部監(jiān)督機制{2}和保障國家經(jīng)濟安全不可替代的“免疫系統(tǒng)”進行監(jiān)管，以提高扶貧的綜合績效，事實上，扶貧資金審計已經(jīng)發(fā)揮了非常重要的作用，但與黨和人民的要求相比仍然存在很多尚待改進的地方，如重事后審計、輕事前監(jiān)管，重財經(jīng)法紀審計、輕績效審計等；即使在事后審計和財經(jīng)法紀審計方面，也未必盡善盡美，存在“盲區(qū)”。扶貧資金運行過程中出現(xiàn)的立項不科學、資金到位率低、挪用與貪污{3}{4}等現(xiàn)象與扶貧資金審計監(jiān)管不到位有關，扶貧政策方面存在的“重扶貧開發(fā)、輕安全網(wǎng)建設，重扶貧工程建設、輕人力資本開發(fā)，重實物扶貧、輕文化精神扶貧，重新制度建設、輕現(xiàn)有制度整合”等問題也與扶貧資金審計監(jiān)管尚待改進{5}有關。對此，不少學者雖然進行過研究，但尚不深入，難免顧此失彼。本文運用無影燈效應原理，從審計監(jiān)管的主體、各主體間的合作平臺、監(jiān)管的強度和角度四方面對我國扶貧資金審計監(jiān)管存在的問題進行系統(tǒng)分析，進而提出相應的改進建議。

一、扶貧資金審計監(jiān)管中的無影燈效應原理應用框架分析

扶貧審計監(jiān)管就是要尋找扶貧資金運用中存在的影響績效提高的問題，并加以解決，使扶貧走上健康發(fā)展大道的過程。這一過程與無影燈輔助正在進行手術的醫(yī)生發(fā)現(xiàn)病人的病灶，從而順利完成手術的過程，有異曲同工之妙。為了做好手術，醫(yī)生需要把發(fā)光強度高的光源在很大的燈盤上圓形地排列起來，這樣在手術時，醫(yī)生就不會受到“影子”的干擾，此為“無影燈效應”（ShadowlessLampEffect）。其物理學原理在于：讓燈光從不同的角度照射下來，這樣就看不見每個點光源形成的影子。細而言之，在有其他因素干擾的情況下，要使觀察效果不受外界所有人和物的“影子”的影響，進而全面系統(tǒng)地觀察事物，就必須有足夠多的燈光，每個燈光都有足夠的照射強度、全面的照射角度，此外還需要有一個讓所有的燈光都能同時發(fā)揮作用的平臺{6}。

應用無影燈效應到扶貧資金審計監(jiān)管，其基本目標就是要通過扶貧資金審計，照亮扶貧資金運行的全過程和各方面，及時將影響扶貧資金績效的“病灶”找出來，并將其消除。為此：

1.審計主體要足夠多

按照無影燈效應的基本原理，若燈光數(shù)量過少，必然在某些方面留下陰影，從而影響尋找“病灶”的效果。具體到扶貧資金審計監(jiān)管，為及時、全面地找到影響扶貧資金績效的“病灶”，需要有足夠多的審計主體，形成一束足夠大、可以找到扶貧資金運行問題的“無影燈”，讓扶貧工作中的“病灶和病因”在其照射之下充分暴露出來。

2.審計權能要充分發(fā)揮

在無影燈效應中，如果照射強度太弱，即便有再多的燈光，也無法完全消除影子的干擾，醫(yī)生也就無法準確、高效地找到“病灶”。對扶貧審計監(jiān)管而言，為了準確、高效地發(fā)現(xiàn)影響扶貧資金績效的“病因”，進而及時進行處理，就需審計主體擁有充分的審計權能，使扶貧審計監(jiān)管這束“無影燈”更亮，更有效地消除扶貧資金運行中的各種“陰影”。但必須指出，審計主體是由一個個有思想的人組成的團隊，不像“燈”那樣容易控制，因而這里的審計權能，需要進一步細化為“獨立”和“有專業(yè)勝任能力”；其中，“有專業(yè)勝任能力”不僅指審計人員擁有足夠高的專業(yè)技術水平和綜合素質(zhì)，同時也具備充分的審計監(jiān)督權力，能夠很好地完成消除“陰影”的任務。

3.要形成立體式審計網(wǎng)絡

無影燈之所以能起到“無影”的效果，離不開所有燈光以合理的角度進行相互配合性照射，各個燈光的照射范圍相互交疊，正好在受光體上形成一個均勻的光亮區(qū)。應用到扶貧資金審計監(jiān)管，審計主體應選擇適當?shù)膶徲嫿槿虢嵌?，形成足以找到影響扶貧資金績效“病因”的審計監(jiān)管深度和廣度，也就是要形成有效的立體式的審計監(jiān)管網(wǎng)絡。

4.要提供審計主體合力作用的平臺

無影燈的燈架，為所有單個燈光通力合作提供了一個有效的平臺。如果沒有燈架的存在，即使燈光的數(shù)量再多、角度再廣、效能再強，也無法取得“無影”的效果。同樣，在扶貧資金審計監(jiān)管中，如果沒有一個讓所有審計主體進行信息溝通、相互支持的作用平臺，那么，最終只能是各主體各自為政，甚至相互耗散，無法統(tǒng)籌兼顧、全面深入開展扶貧資金審計監(jiān)管。

以上四個要素相互配合，為審計防治扶貧中的違法違規(guī)，實現(xiàn)扶貧資金的安全高效運作，提供了一個很有價值的監(jiān)管系統(tǒng)，有利于推動我國扶貧工作的健康進展{7}。

二、無影燈效應下的我國扶貧資金審計監(jiān)管問題剖析

審計是我國進行扶貧資金監(jiān)管的重要途徑，而現(xiàn)實存在的大量問題表明其監(jiān)管效果不佳，未能較好地防治扶貧資金運行中各類問題的產(chǎn)生和蔓延。在無影燈效應原理的框架下，就是扶貧資金審計“無影燈”未能發(fā)揮應有的作用，因而始終無法完全有效地發(fā)現(xiàn)并清除扶貧資金運行機制中的各種“病灶”。針對目前我國扶貧資金運行中的種種問題，無影燈效應原理可以為我們分析諸多難題背后隱含的來自審計監(jiān)管體系方面的因素提供一個合理的思路。

1.政府審計幾乎是唯一的監(jiān)管主體

我國扶貧攻堅工作主要是在國務院領導下，由省級以下地方政府扶貧辦和相關部門組織實施扶貧資金的籌集、分配、使用，基本上是一個政府主導的權力運作過程，需要有力的監(jiān)督{8}。扶貧資金審計正是監(jiān)督扶貧過程中公共權力運作的重要手段。根據(jù)無影燈效應原理，要實現(xiàn)扶貧資金的審計監(jiān)管目標，審計主體必須達到一定的數(shù)量，形成監(jiān)管規(guī)模。在我國目前的扶貧資金審計監(jiān)管體系中，政府審計機關和人員是最主要，甚至是唯一的監(jiān)管主體，會計師事務所只在受托于政府審計機關才少量地參與扶貧資金審計，貧困人口也被直接或者間接地排除在監(jiān)管主體之外，導致審計主體類型單一、力量薄弱；同時，扶貧資金審計時對被審計單位內(nèi)部審計機構(gòu)的工作成果利用程度不夠，降低了審計效率。以政府審計機關為唯一監(jiān)管主體的扶貧資金審計監(jiān)管在效率、效果方面都不理想。從無影燈效應的角度來說，正是因為扶貧資金審計“無影燈”中的“燈光”數(shù)量不夠，僅有少數(shù)“燈光”的照射無法起到消除“陰影”的效果，扶貧資金審計也就無法消除扶貧資金運行中存在的“暗影”。

通過全面開展全過程績效審計，使審計監(jiān)管貫穿扶貧資金運行的各個環(huán)節(jié)、覆蓋扶貧資金管理使用的真實性、合法性、效益性等各個方面，拓展扶貧資金審計的監(jiān)管深度和廣度，真正實現(xiàn)“扶貧資金流向哪里，審計監(jiān)督就跟蹤到哪里”，從而使扶貧資金審計監(jiān)管“無影燈”的“照射角度”得到優(yōu)化，不留死角和盲區(qū)。

4.進一步提高扶貧監(jiān)管的透明度

信息公開透明是政府公信力的生命線{18}，公開透明的扶貧信息是實現(xiàn)扶貧資金審計有效監(jiān)管的關鍵。要使監(jiān)管達到“無影”，就必須讓所有審計主體能實現(xiàn)有關扶貧的規(guī)劃、立項和扶貧資金的分配、撥付、使用和評價等方面信息的全面共享。審計機關和有關部門應積極推動扶貧資金分配、管理和使用的主體通過其門戶網(wǎng)站做好扶貧資金的信息公開工作，使扶貧資金在公開、透明的環(huán)境中運行。審計機關應該督促相關部門盡快完善貧困地區(qū)信息化建設，一方面使廣大扶貧對象能夠通過網(wǎng)絡準確、快捷地獲得有關扶貧信息；另一方面審計機關也可以在利用扶貧信息數(shù)據(jù)庫進行合規(guī)性和績效性分析的同時，讓貧困民眾便捷地、及時地提供扶貧資金運用過程中的違法違規(guī)問題，降低審計成本{19}；還可以及時地發(fā)布審計結(jié)果公告，使扶貧資金的分配、管理和使用，以及扶貧資金審計都在全社會的監(jiān)督下運行。但目前的審計結(jié)果公告制度還不完善，需要將《審計法》的相關規(guī)定調(diào)整為：“審計機關應當向政府有關部門通報或者向社會公布審計結(jié)果；其中涉及公共利益、社會影響重大或者人民群眾高度關注的審計項目，必須向社會公布審計結(jié)果”，將公布扶貧資金審計結(jié)果規(guī)定為審計機關必須履行的義務，同時還要進一步細化扶貧資金審計信息公開的程序、期限和程度等，壓縮審計機關在公告扶貧資金審計結(jié)果時的自由量裁權，將扶貧資金審計結(jié)果公開工作納入常規(guī)化、規(guī)范化、法制化的軌道，以作為扶貧資金審計信息公開的執(zhí)行機制。扶貧資金審計機關應切實執(zhí)行審計結(jié)果公告，使扶貧資金審計信息能及時被有關領導、部門和社會公眾所了解，同時使扶貧審計也置身于社會公眾的監(jiān)督下，進一步迫使扶貧資金審計機關保持獨立、客觀、公正和勤勉。

注釋：

{1}王善平、申志仁：《加強財政扶貧開發(fā)資金審計監(jiān)管研究》，《湘潭大學學報》（哲學社會科學版）2010年第4期。

{2}王善平：獨立審計權責結(jié)構(gòu)研究，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2006。

{3}袁萍：《當前財政扶貧資金管理面臨的問題及對策》，《農(nóng)村財政與財務》2008年第8期。

{4}劉思汝、劉桂良：《湖南省財政扶貧資金審計現(xiàn)狀及對策》，《甘肅農(nóng)業(yè)》2007年第10期。

{5}高強：《完善公共財政體系需要研究的幾個問題》，《上海財經(jīng)大學學報》（哲學社會科學版）2012年第5期。

{6}{13}秦榮生：《無影燈效應原理與我國政府審計監(jiān)督》，《審計研究》2010年第5期。

{7}劉圣中：《公共治理中的無影燈效應》，《經(jīng)濟體制比較》2010年第3期。

{8}莊晉財、程李梅：《孟加拉“鄉(xiāng)村銀行”扶貧模式及其啟示》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》1997年第7期。

{9}王躍堂、黃溶冰：《我國政府審計質(zhì)量控制體系研究》，《審計與經(jīng)濟研究》2008年第6期。

{10}潘春陽、何立新、袁從帥：《財政分權與官員腐敗――基于1999-2007年中國省級面板數(shù)據(jù)的實證研究》，《當代財經(jīng)》2011年第3期。

{11}陳治：《財政激勵、金融支農(nóng)與法制化――基于財政與農(nóng)村金融互動的視角》，《當代財經(jīng)》2010年第10期。

{12}{15}{19}王國紅、馬瑞：《地方政府公信力的流失與重塑――多元協(xié)同治理的視角》，《湖南師范大學社會科學學報》2013年第2期。

{14}宋常、