第五章 政策工具

第五章政策工具主要內(nèi)容政策工具研究的現(xiàn)狀政策工具的研究途徑政策工具的內(nèi)涵和分類政策工具研究的分類政策工具的選擇第一節(jié)政策工具概述一、政策工具研究的興起對(duì)政策工具的研究有這=著很長的歷史，可以說政策研究一開始就伴隨著對(duì)政策工具的研究。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)政策工具的重視源于政府對(duì)自身行動(dòng)及其影響的關(guān)注。工具研究并不必然地與單一學(xué)科保持著聯(lián)系，相反，它存在于社會(huì)科學(xué)的不同領(lǐng)域。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，工具途徑已經(jīng)流行了相當(dāng)長得時(shí)間，為了達(dá)到既定的經(jīng)濟(jì)利益，工資、價(jià)格以及社會(huì)福利政策在傳統(tǒng)上一直被當(dāng)作工具來使用。政治學(xué)領(lǐng)域，達(dá)爾和林德布洛姆在《政治、經(jīng)濟(jì)和福利》（1953）中已論及政策工具的基本原理。在法學(xué)領(lǐng)域同樣包含著工具研究途徑。公共行政學(xué)研究的發(fā)展也同樣為工具途徑的產(chǎn)生和發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。20世紀(jì)80年代以后，在政策科學(xué)及公共行政領(lǐng)域，出現(xiàn)了不少政策工具方面的論著。主要有：胡德的《政府工具》（1983、1986）。在90年代，最有影響的著作可能算是彼得斯和尼斯潘主編的《公共政策工具》（1998），最近幾年，政策工具研究開始盛行，在公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)了眾多的政策工具研究，主要在美國、荷蘭和德國進(jìn)行的。工具研究盛行的原因有：首先，它是理論與實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。其次，這是政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)需要。最后，工具研究途徑的倡導(dǎo)者長期以來政治和意識(shí)形態(tài)方面的支持。二、政策工具研究的內(nèi)涵和分類1.政策工具的內(nèi)涵有學(xué)者把政策工具定義為“影響政策過程以達(dá)到既定目的的任何事物”；或“一個(gè)行動(dòng)者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個(gè)或更多的目的的任何事物”；我們將政策工具定義為：人們?yōu)榻鉀Q某一社會(huì)問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式。2.政策工具的分類●荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣最早試圖對(duì)政策工具加以分類，他著重研究這樣的問題，即是否存在著一系列的執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策以獲得最優(yōu)化結(jié)果的工具?！衩绹螌W(xué)家羅威、達(dá)爾和林德布洛姆等人也做過類似的研究，但他們傾向于將這些工具歸入一個(gè)寬泛的分類框架中，如將工具分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類。薩爾蒙推進(jìn)了他們的討論，增加了開支性工具和非開支性工具兩種類型?！裰叻治黾业引垖⒄吖ぞ邉澐譃榉晒ぞ?、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具三類，每組工具都有其變種，可以限制和擴(kuò)展其影響行動(dòng)者行為的可能性。另一種更新近的三分法是將政策工具分為管制性工具、財(cái)政激勵(lì)工具和信息轉(zhuǎn)移工具。●胡德提出了一種系統(tǒng)化的分類框架。他認(rèn)為，所有政策工具都使用下列四種廣泛的“政府資源”之一，即政府通過使用其所擁有的信息、權(quán)威、財(cái)力和可利用的正式組織來處理公共問題?！衿渌麑W(xué)者我們將政策工具分為三大類，即市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段。市場(chǎng)化工具是指政府利用市場(chǎng)這一資源有效配置的機(jī)制，來達(dá)到提供公共物品和服務(wù)的目的的具體方式，民營化、用者付費(fèi)、管制與放松管制、合同外包、內(nèi)部市場(chǎng)等都可以用來幫助政府達(dá)到政策的目標(biāo)。工商管理技術(shù)是把企業(yè)的管理理念和方式借鑒到公共部門中來，吸取有效經(jīng)驗(yàn)達(dá)成政府的政策目標(biāo)，包括戰(zhàn)略管理技術(shù)、績效管理技術(shù)、顧客導(dǎo)向技術(shù)、目標(biāo)管理技術(shù)、全面的質(zhì)量管理技術(shù)、標(biāo)桿管理技術(shù)、企業(yè)流程再造技術(shù)。社會(huì)化手段是指政府更多地利用社會(huì)資源，在一種互動(dòng)基礎(chǔ)上來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，如社區(qū)治理、個(gè)人與家庭、志愿者組織、公私伙伴關(guān)系。三、政策工具研究的途徑國外政策工具的研究已經(jīng)形成了多種途徑，主要有以下四種途徑：1.工具主義。這種途徑認(rèn)為人們知道一種特殊的工具，了解其內(nèi)在的作用機(jī)制；這種工具的效果已被證明或具有十分的現(xiàn)實(shí)性；人們?cè)诖蟛糠挚深A(yù)測(cè)的環(huán)境中可以期待產(chǎn)生效果。2.過程主義。這種途徑的支持者并不存在著超出特殊具體問題之外的工具。他們認(rèn)為，各種工具之間有著重要的區(qū)別，沒有哪一種或者哪一類工具具有普遍的適用性。工具的恰當(dāng)與否是因具體情況而定的。因此，過程主義者所強(qiáng)調(diào)的是工具發(fā)展的重復(fù)性過程，而不是工具的特性。3.權(quán)變主義這種途徑所持的是傳統(tǒng)的社會(huì)計(jì)劃觀點(diǎn)，工具選擇的根據(jù)是：工具的績效特征是如何滿足某種特殊問題背景的需要的。因此，工具的研究既要注意弄清解決問題的特定要求，又要注意選出最適合這種要求的工具。4.建構(gòu)主義這種途徑比權(quán)變主義前進(jìn)了一步。它認(rèn)為，要了解特定工具被采用的脈絡(luò)背景的特殊性，就必須了解這些工具的主觀意義。第二節(jié)基本的政策工具一、市場(chǎng)化的工具1.民營化廣義而言，民營化可以界定為更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾的需求。民營化的實(shí)質(zhì)就是通過市場(chǎng)機(jī)制合理配置資源，使資源夠流向使用效率更高的部門。民營化并非為了彌補(bǔ)政府的預(yù)算缺口，而是要實(shí)現(xiàn)對(duì)公共部門資源的再分配。途徑和優(yōu)缺點(diǎn)。2.用者付費(fèi)用者付費(fèi)是指政府對(duì)某種物品、服務(wù)或行為確定“價(jià)格”，由行為者或使用者支付這種費(fèi)用，其主要目的是想通過付費(fèi)把價(jià)格機(jī)制引入公共服務(wù)中來。（控制污染領(lǐng)域，城市交通控制）。優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)。3.管制與放松管制根據(jù)里根的說法：管制是一種活動(dòng)過程，在這種活動(dòng)過程中，政府對(duì)個(gè)人和機(jī)構(gòu)提出要求或規(guī)定某些活動(dòng)，并經(jīng)歷一種持續(xù)的行政管理過程。管制是由政府做出的，它們必須為目標(biāo)團(tuán)體及個(gè)人所遵守、服從，不遵守或者不服從將受到懲罰。大部分管制通過行政法規(guī)來進(jìn)行，并由政府部門或特別的機(jī)構(gòu)來管理。放松管制就是在市場(chǎng)機(jī)制可以發(fā)揮作用的行業(yè)完全或部分取消對(duì)價(jià)格和市場(chǎng)進(jìn)入的管制，使企業(yè)在制定價(jià)格和選擇產(chǎn)品上有更多的自主權(quán)。4.合同外包合同外包也稱合同出租、競爭招標(biāo)，指的是政府確定某種公共服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)外承包給私營企業(yè)或非贏利機(jī)構(gòu)，中標(biāo)的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共服務(wù)，政府用財(cái)政撥款購買承包商的公共產(chǎn)品和服務(wù)。公共服務(wù)合同外包的一種特殊形式是：政府保留設(shè)施和財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，讓私人企業(yè)去經(jīng)營。供水系統(tǒng)、廢水處理場(chǎng)、資源回收工廠、垃圾填埋場(chǎng)、醫(yī)院和會(huì)議中心都可以采取這種形式，以求達(dá)到更高的效率。合同外包被視為既提高服務(wù)水平又縮小政府規(guī)模的途徑，是降低成本、節(jié)約開支的有效手段。5.分權(quán)與權(quán)力下放實(shí)行分權(quán)和權(quán)力下放的主要目的是要通過公共組織決策和執(zhí)行的分離來賦予執(zhí)行者更大的自主權(quán)，使被授予權(quán)力的下級(jí)組織成為獨(dú)立的單位，能夠自己控制自己的預(yù)算，自由地與其他組織進(jìn)行競爭。（英國的“下一步行動(dòng)方案和新西蘭的公司化改革”）。分權(quán)往往體現(xiàn)了決策與執(zhí)行的分離，它超越了層級(jí)節(jié)制的傳統(tǒng)集權(quán)模式，實(shí)行參與管理，分散部門權(quán)力，組織機(jī)構(gòu)扁平化，層級(jí)簡化，致力于公共人力資源的開發(fā)和培訓(xùn)，使之有能力開展創(chuàng)造性的工作。6.內(nèi)部市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)交易二、工商管理技術(shù)1.戰(zhàn)略管理技術(shù)戰(zhàn)略管理最初源于軍隊(duì)的“決策過程”，在這個(gè)過程中，主要包含著為了某一最后結(jié)果而作的大量準(zhǔn)備工作。戰(zhàn)略管理的核心是廣泛的參與。戰(zhàn)略分析、戰(zhàn)略選擇和戰(zhàn)略執(zhí)行三部分構(gòu)成戰(zhàn)略管理的核心框架。其中，戰(zhàn)略分析解決政策的定位問題，戰(zhàn)略選擇對(duì)可能的行動(dòng)進(jìn)行評(píng)估并形成選擇方案，戰(zhàn)略執(zhí)行將方案推向?qū)嵤?。公共部門的戰(zhàn)略管理是一個(gè)使組織和領(lǐng)導(dǎo)者都能通過資源分配和工作分工來達(dá)到組織目標(biāo)的過程。2.績效管理技術(shù)績效管理是為了達(dá)成組織目標(biāo)，通過持續(xù)開放的溝通過程，形成組織目標(biāo)所預(yù)期的利益和產(chǎn)出，并推動(dòng)團(tuán)隊(duì)和個(gè)人作出有利于目標(biāo)達(dá)成的行為?？冃Ч芾硎且粋€(gè)完整的過程，績效管理的過程通常被看做是一個(gè)循環(huán)。即績效計(jì)劃、績效實(shí)施與管理、績效評(píng)估、績效反饋面談。所謂政府績效管理，就是通常說的”政績考察”和“政績?cè)u(píng)估”，即看政績用干部的管理制度。3.顧客導(dǎo)向技術(shù)公共影部門建以顧要客滿助意為勤導(dǎo)向滔最初螺是從遠(yuǎn)企業(yè)破管理亡中借晉鑒過張來的壺，其掏基本侵取向是（1）以向顧客禽為中閥心，幫即從陽顧客淘的角市度出竭發(fā)開樣展活餅動(dòng)和肌提供誦服務(wù)樓（2）以追遍求顧意客滿沃意為攪基本譽(yù)精神胳；（3）以田社會(huì)漫和顧丈客的耳期待側(cè)為理庸想目材標(biāo)。腦這些基永本取蜜向被擴(kuò)發(fā)達(dá)叔國家讓引入蜜政府絲式公共邊部門將的管篩理中轉(zhuǎn)。4.目標(biāo)記管理閑技術(shù)政府刷中的防目標(biāo)園管理嗽就是縣通過古政府鳥預(yù)先詳設(shè)計(jì)魚的政賓府工柄作目當(dāng)標(biāo)，赤激勵(lì)總和引電導(dǎo)政府勿部門全和公側(cè)務(wù)人悠員的俯管理劑行為升，并付對(duì)這慌種行異為實(shí)忍施控礎(chǔ)制，燙最終吵實(shí)現(xiàn)善政府工斤作目照標(biāo)的臂管理康模式覺。通競過目共標(biāo)管糕理，種把發(fā)嶼展和讓改革達(dá)的總荒體目儉標(biāo)，糠轉(zhuǎn)化為就政府誦工作斤目標(biāo)塊，協(xié)女調(diào)發(fā)古展，克突出飼政府殃工作掛重點(diǎn)悶。目標(biāo)遺管理敞的優(yōu)辯缺點(diǎn)軋。5.全面侮的質(zhì)餓量管總理技根術(shù)20世紀(jì)50年代臉，美晨國通識(shí)用電轉(zhuǎn)氣公誤司的嘉費(fèi)根白堡姆句和質(zhì)避量管俘理專跌家朱支蘭提吸出了“董全面顛的質(zhì)梅量管友理（TQ臘M）”渠其基惰本含等義是凳（1）單例靠數(shù)暈理統(tǒng)控計(jì)方奧法來頁控制生懼產(chǎn)是格不夠害的，牽還要惑有組腰織管唇理工喉作；繭（2）產(chǎn)俘品質(zhì)嚼量是紀(jì)在質(zhì)宇量螺榴旋前進(jìn)中勉形成湖的，箏包括嫂市場(chǎng)凈調(diào)查并、設(shè)束計(jì)、氧生產(chǎn)工、檢摩驗(yàn)、圖銷售怠等等攝。（3）質(zhì)掉量部能御脫離耕成本優(yōu)。優(yōu)點(diǎn)施。6.標(biāo)桿仁管理迅技術(shù)標(biāo)桿針管理右技術(shù)案是一堡個(gè)甄敵別和化引進(jìn)復(fù)最佳管實(shí)踐黑，以做提高梯績效繁過程——包括乖那些使江用標(biāo)步桿管變理具臉有獨(dú)塌特性探和有族別于逆程序花改進(jìn)懶活動(dòng)蒙的主安要理欲念，黑使之畢盡可能漠包含配在我肚們探國求最亞佳實(shí)食踐將父碰到鞏的各贊種活筍動(dòng)和終目標(biāo)宋中。氣標(biāo)桿衛(wèi)是一叨種業(yè)績案標(biāo)準(zhǔn)距，這敘種標(biāo)狹準(zhǔn)可孤能是甜組織兩為了細(xì)達(dá)到師某個(gè)擁目標(biāo)牌或期丹望的足業(yè)績贈(zèng)水準(zhǔn)荷，或出課于其殃他各央種原耗因而磚訂立嘩的。優(yōu)點(diǎn)洗和不鴨足。7.企業(yè)廁流程左再造丹技術(shù)企業(yè)絨再造灰是20世紀(jì)80年代閣初在敗美國諸出現(xiàn)峰的。嚼其創(chuàng)午始人敏哈默牲和錢螞皮在《企業(yè)再牛造——經(jīng)營免革命病宣言》一書散中所叫下的行定義壺是：儉再造翠是對(duì)呢公司值的流讀程、組織幕結(jié)構(gòu)壯和文劣化等腳進(jìn)行匪徹底儉的、踏急劇考的重輛塑，古以達(dá)楚到績脅效的扒飛躍同。作為而一種膝政策淺工具泰，流積程再磨造技葡術(shù)可油以提窗高提沒供公屈共物別品和白服務(wù)漲的效旁率和質(zhì)否量；踢幫助孝組織鎖應(yīng)對(duì)止風(fēng)險(xiǎn)酒和變價(jià)化；息是一悔種鼓疤勵(lì)個(gè)河人創(chuàng)功造性饞的新?lián)u途徑大，使組搜織能腫夠在棋國際臉競爭脹和日黑新月卷異的經(jīng)變革確中生戒存。三、帶社會(huì)施化手啦段1.社區(qū)仔治理隨著供社會(huì)巨主義氣市場(chǎng)臥經(jīng)濟(jì)掠體制章的逐至步建各立和嘆完善胞，從模政府敬和企斃業(yè)分臟離出欄來的社咸會(huì)職稱能，卷大部套分需分要依多托城激市社喉區(qū)來烤承擔(dān)舍。（遇下崗及職工膨、城尸市老庭齡化和在貧困眼人口拍）都辜需要素完善段基層局社區(qū)兔建設(shè)特，向晃依托橫社區(qū)泄新的館管理番、保躁障、服務(wù)肺方式映轉(zhuǎn)變悼。在我酬國大吧力發(fā)貧展社粗區(qū)建淋設(shè)和盛社區(qū)姥服務(wù)煉的實(shí)除踐中需，社梯區(qū)治魯理是醉一種窮重要志的政策算工具糞，優(yōu)撕勢(shì)在奸于不續(xù)花或敗者少揮花政崗府的選錢；剩調(diào)動(dòng)論公民扯積極退參與券，受癥到廣泛數(shù)的支藍(lán)持和惡歡迎破。2.個(gè)人醒與家炎庭在任換何社茂會(huì)中犬，家誦庭和浸個(gè)人婦都提撓供了桑無數(shù)隱的物淋品和搏服務(wù)捏，政欠府也攪往往懂有意識(shí)豬地它慕們?cè)谝u達(dá)成壩政策害目標(biāo)遭上的季作用浴，尤慮其是竟在提衡倡“抄小政偉府，船大社洋會(huì)”野的當(dāng)今壁現(xiàn)實(shí)閃狀況閥中。作為庸一種遇政策渡工具襯，個(gè)莊人與罵家庭焦可以責(zé)做好紙政府堂無法毫做或魔做不降好的侍許多簽事情，雞減小向了政惑府的找負(fù)擔(dān)用。3.志愿迎者服追務(wù)作為挖一種么政策握工具晝，志變?cè)刚叩陆M織略的活副動(dòng)部這受國型家強(qiáng)礎(chǔ)制力粉和經(jīng)堅(jiān)濟(jì)利賢益分茂配的約攪束。辜在我夸國，蹲隨著正政府嫁職能覽的轉(zhuǎn)母變，配志愿染者和餐非營蔬利組掀織作豬為一奸種政策歷工具維的地看位和男作用殼也將愛日益島重要重。志笑愿者會(huì)服務(wù)繞的最地大特住點(diǎn)是門創(chuàng)新涉，即創(chuàng)豎造性棒地迅斑速確臟認(rèn)并臺(tái)滿足厚需求慮的能肥力。4.公司處伙伴奮關(guān)系我們金可以爬在三廚個(gè)層助面來訂了解繞公私旨伙伴挖關(guān)系磨：首滾先，敘廣義底上是柿指公隔共部哈門和私霸營部收門共謊同參扛與生擋產(chǎn)和兵提供虛產(chǎn)品民和服綱務(wù)。繞其次田，它傲是指腹一些楊復(fù)雜咽的、多方西參與佛的并它被民惱營化扣了得崗基礎(chǔ)控設(shè)施雹項(xiàng)目愚；最昂后，鉆它指內(nèi)企業(yè)己、社牲會(huì)組廁織或個(gè)蒸人和廈地方腸政府美為改歡善城皮市狀伯況而駱進(jìn)行捕的一證種正足式合驚作。5.公眾賽參與狀及聽謊證會(huì)政府燒決策辰民主留化要間求增拋強(qiáng)政褲府決盾策的聽透明露度，兔建立非公眾篇參與舌的制癥度，廚賦予公怎眾在垮國家尤政策禍上得互發(fā)言它權(quán)，賺公眾建依照賠法律慣賦予切的權(quán)細(xì)利，念通過幻玉各種甜形式反剝應(yīng)社萍會(huì)生巴活中經(jīng)的各淚種問渴題，舌提出蘿各方延面的船建議牲。公眾朵參與感是衡渴量現(xiàn)湯代社薯會(huì)民捷主化旨程度歉和水祝平的伴一項(xiàng)徐重要潮指標(biāo)蛛，它夏的具根體形式狗很多圈，包伍括直立接選歸舉和斥全民乞公決曬，還婆包括分公共漫決策教聽證瓣會(huì)。流其中文公共決跳策中培的聽械證制薪度是謊現(xiàn)代注民主精社會(huì)閘普遍娃推行香得用隸于保摘證各迷方利睛益主敵體平等妄參與螺公共點(diǎn)決策禁過程敲，最胳終實(shí)明現(xiàn)決賣策民胖主化稀、公頑開化個(gè)、科獅學(xué)化磁和公鑰正的一榴種制執(zhí)度安渡排。烏作為革一種哭政策壇工具菌，聽酸證會(huì)禿提高撫了決廈策的虛民主渡化和保科學(xué)化頌，擴(kuò)共大決曉策參家與，模增加售決策樂的透漢明度城和公漂開性