市場經(jīng)濟行政法效率

市場經(jīng)濟行政法效率

所謂行政法的效率職能是指行政法在對行政權(quán)的全面作用和調(diào)適過程中，促使行政權(quán)效率化、效能化、明顯社會效果化的職能。它是對行政法傳統(tǒng)的控權(quán)職能、程序職能等職能的必要補充。從發(fā)達國家的行政法制實踐看，20世紀(jì)中期后，不單單強調(diào)行政法的民主性、程序性，更重要的在于突出行政法的科學(xué)性和超前調(diào)控性。一方面是由行政的迅速發(fā)展所決定的，另一方面也是由國家管理中的權(quán)利義務(wù)的新取向所決定的。最根本的決定因素在于社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟模式以及經(jīng)濟參與主體的自由意志。眾所周知，本世紀(jì)五六十年代以后，世界一體化的經(jīng)濟市場逐漸形成，傳統(tǒng)的勞動價值理論被勞動和信息雙重價值論所取代。就是說，在當(dāng)代不僅勞動決定價值，而且信息也決定價值。使整個社會生活和經(jīng)濟生活有了顯著的信息色彩。為了適應(yīng)社會和經(jīng)濟生活的新變奏，行政管理不得不發(fā)生一場革命。50年代產(chǎn)生于美國的X理論和Y理論以及60年代在日本出現(xiàn)的Z理論就生動地體現(xiàn)了這場革命的實質(zhì)。顯然，對行政權(quán)進行約束和限制的行政系統(tǒng)的外殼已難以容納新的行政權(quán)和行政管理的內(nèi)核。其立法機關(guān)不得不對原來的行政法規(guī)進行修改和廢止，補充和制定新的行政法規(guī)。在一些單行性的行政法律文件中確立“行政自由裁量制度”、“代理制度”、“時效制度”、“簡易程序制度”、“緊急處理制度”等等。這些制度集中到一點就是促使行政權(quán)具有高度的、規(guī)范化的效率模式?？梢院敛豢鋸埖卣f，效率職能已成為各發(fā)達國家行政法的基本職能。

一、市場經(jīng)濟下行政法效率職能的科學(xué)內(nèi)含

行政法的效率職能不但是市場經(jīng)濟的必須要求，而且有相對完整的科學(xué)內(nèi)含。以市場經(jīng)濟下政府職能和行政管理的狀況而論，行政法的效率功能有如下強烈要求。

其一，效率功能要求行政系統(tǒng)確立新的目標(biāo)——價值目標(biāo)。任何行政系統(tǒng)或行政機構(gòu)都以一定的目標(biāo)為存在的前提。行政目標(biāo)甚至是行政體系和行政機構(gòu)的決定因素，它賦予了行政權(quán)獨有的特性，決定了行政活動的原則、行政機構(gòu)的組織體系等。同時，行政機構(gòu)處在一定的社會、經(jīng)濟、文化、政治、民族等環(huán)境中，無論機構(gòu)總體還是機構(gòu)中的個人都受這些環(huán)境的影響和制約，因而形成了相對獨立的價值體系。為了使這種目標(biāo)和價值體系適應(yīng)政府大系統(tǒng)，國家往往制定一系列的法律規(guī)范將其確定下來并形成定式。我國傳統(tǒng)的行政系統(tǒng)目標(biāo)價值體系既是由歷史延續(xù)下來的，又是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，更是行政法程式化、權(quán)威化、一統(tǒng)化功能的必然結(jié)果。市場經(jīng)濟下行政法的效率功能要求確立新的目標(biāo)——價值體系。其基本含義是：以政府責(zé)任法和公務(wù)員權(quán)利義務(wù)立法確立新型的行政系統(tǒng)與社會以及經(jīng)濟、文化諸事務(wù)的關(guān)系形態(tài)，使行政系統(tǒng)的目標(biāo)具有服務(wù)、統(tǒng)籌等屬性，使政府行政價值以市場為基本觀念。

其二，效率功能要求確立新的體制結(jié)構(gòu)。行政體制結(jié)構(gòu)是指行政系統(tǒng)的分層、分工和相互協(xié)作關(guān)系。包括權(quán)責(zé)關(guān)系、信息技術(shù)流通關(guān)系、工作流程關(guān)系和各級別之間的勾通關(guān)系等等?？茖W(xué)合理的體制結(jié)構(gòu)是機構(gòu)是否高效工作的關(guān)鍵。以前我國行政機制結(jié)構(gòu)弊端很多，正如全國人大和國務(wù)院多次指出的，機構(gòu)臃腫、人浮于事、相互扯皮、職責(zé)不明、權(quán)責(zé)不清、踢皮球等。這些弊端導(dǎo)致了兩個結(jié)果：一是機構(gòu)消耗過大，即總體行政開支和職員的個人消耗。據(jù)財政部公布，這兩項開支近年來呈上升趨勢。二是機構(gòu)不能高效工作，使得行政管理職能難于實現(xiàn)，甚至一些機構(gòu)的存在已成為一種社會負(fù)擔(dān)。目前這種行政體制結(jié)構(gòu)恰恰是行政法效率功能的對立物。那么，依效率功能新建立的行政體制結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)一則具有較少的規(guī)模，機構(gòu)數(shù)和職員數(shù)都應(yīng)少而精；二則機構(gòu)層級應(yīng)當(dāng)少，不能有較多的中間環(huán)節(jié)；三則行政機構(gòu)的工作過程和流程關(guān)系應(yīng)當(dāng)短而有序，等等。新的體制結(jié)構(gòu)的確立應(yīng)與行政組織法的完善同步。就是說，通過有關(guān)的行政組織法實現(xiàn)體制結(jié)構(gòu)上的效率化。

提要理論界關(guān)于行政法的職能的研究取得了很大成就。近年來涌現(xiàn)了一系列關(guān)于行政法職能的理論，各理論都有一定道理，然而，作為對現(xiàn)代行政權(quán)和現(xiàn)代行政管理活動起作用的行政法必須承擔(dān)的效率職能卻鮮有研究。行政法的效率職