權(quán)力分立的種類與形式課件

權(quán)力分立的種類與形式壹、權(quán)力分立的種類貳、權(quán)力分立的形式壹、權(quán)力分立的種類一、三權(quán)分立二、五權(quán)分立三、第四權(quán)問題一、三權(quán)分立三權(quán)分立為政治學(xué)與憲法學(xué)對國家權(quán)力劃分的一種學(xué)說。希臘羅馬時代，亞里士多德（Aristotle，384-322B.C.）、普萊比士（Polybius，204-122B.C.）等學(xué)者亦已提出分權(quán)學(xué)說。亞氏認(rèn)為國家權(quán)力應(yīng)分為討論權(quán)、管理權(quán)與司法權(quán)，而分由不同機關(guān)行使。普氏認(rèn)為之羅馬之執(zhí)政官代表君主政體之優(yōu)點，元老院代表貴族政體之優(yōu)點，平民會議則具有民主政體之優(yōu)點，三者互相協(xié)助，並互相牽制，故能保持平衡而長治久安。一、三權(quán)分立現(xiàn)代之三權(quán)分立說則創(chuàng)自法國學(xué)者孟德斯鳩（Montesquieu，1689-1755A.C.）。孟氏三權(quán)分立說的主要目的在防止君主專制，保障人民自由。他認(rèn)為要保障人民自由，必須實行法治。但僅有客觀的法律，統(tǒng)治者仍可曲解法律，以濫用權(quán)力，故必須有妥善的政治制度，人民自由方得確實的保障。他主張把政府權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，由三種不同的機關(guān)分別獨立行使，而互相牽制，以保持其權(quán)力平衡。一、三權(quán)分立孟氏三權(quán)分立說雖直接受英國政制的啟示，並受英國學(xué)者洛克（Locke，1632-1704）分權(quán)學(xué)說的影響。事實上英國的三權(quán)分立並不明確，國會實掌有較大權(quán)力。洛克所主張的三權(quán)分立，係立法、行政、外交三權(quán)，亦與孟氏學(xué)說不同；且洛克僅主本分工原則，將政府權(quán)劃分為三，孟氏始進而倡導(dǎo)權(quán)力制衡之說。故洛克認(rèn)為三權(quán)之中，以立法權(quán)為最高，實反映英國之政情，而孟氏則認(rèn)為三權(quán)應(yīng)無高下之分，以期互相制衡。美國根據(jù)孟氏的主張，制定三權(quán)分立憲法。美國三權(quán)分立的批評美國的權(quán)力分立經(jīng)常被批評為效率低下；當(dāng)總統(tǒng)來自與控制國會的政黨不同的政黨時，兩者間的不合作可能會使得立法程序停頓。英國作家華特．貝基哈特(WalterBagehot)在其於1867年出版的書籍《英國憲法》(TheEnglishConstitution)裡批評了美國的這種制度。部份人提出美國應(yīng)實行議會制，即國會內(nèi)的最大黨或政黨聯(lián)盟同時控有行政與立法權(quán)，可以提高辦事效率。議會制的支持者包括了美國總統(tǒng)伍德羅·威爾遜。美國三權(quán)分立的批評貝基哈特將英國議會制與美國的制度作出比較時指出︰「英國憲法，一言以蔽之，是建基在單一最高權(quán)力的基礎(chǔ)上，並使其行之有效︰而美國憲法，則建基於分散最高權(quán)力的原則，並希望通由這種繁鎖的結(jié)構(gòu)來掩蓋其低下性?！姑绹龣?quán)分立的優(yōu)越性約翰．金敦（JohnKingdon）認(rèn)為，三權(quán)分立是美國相較優(yōu)越的決定性因素之一。其指出三權(quán)分立為美國獨特的政治結(jié)構(gòu)的發(fā)展作出了貢獻。其認(rèn)為美國國內(nèi)的大量利益集團均有參與權(quán)力制衡，因為其可以影響政策制定並製造更多潛在的組織活動。其亦認(rèn)為三權(quán)分立的複雜性是較少國民參與政治的原因。中共的權(quán)力監(jiān)督概念要堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發(fā)展。要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。二、五權(quán)分立五權(quán)分立是國父孫中山先生對國家權(quán)力分立所獨創(chuàng)的學(xué)說，也是五權(quán)憲法理論之中央政制原理。孫中山先生研究各國政制，認(rèn)為各國之行政、立法、司法三權(quán)分立制，仍不完備，最大缺點在只注重法而不注重人，而我國向重人治。中國自古君權(quán)統(tǒng)轄行政、立法、司法三權(quán)而形成專制，惟有獨立之考試權(quán)與監(jiān)察權(quán)以進賢而退不肖，故主張以外國之三權(quán)加入我國之兩權(quán)，建立五權(quán)分立。外國之三權(quán)分立偏重於權(quán)力之制衡，以限制政府權(quán)力，消極保障人民自由；我國政治則以仁為本，要積極為人民謀福利，故宜以五權(quán)分立建立萬能政府。五權(quán)分立與三權(quán)分立之區(qū)別一、三權(quán)分立以分權(quán)學(xué)說為理論基礎(chǔ)，僅注重國家權(quán)力的畫分；五權(quán)分立以權(quán)能區(qū)分為理論基礎(chǔ)，五權(quán)均屬治權(quán)，在人民政權(quán)管理之下分別行使。二、三權(quán)分立僅注重治法，分別制定法律，執(zhí)行法律與適用法律；五權(quán)分立則兼重治人，以立法、司法管法，考試、監(jiān)察管人，而以行政執(zhí)行政令。三、三權(quán)分立偏重互相制衡，以消極防止專制；五權(quán)分立則基於分工原理，分立之中，仍相聯(lián)屬，以積極為人民謀福利。五權(quán)相互間的關(guān)係一、是平衡而統(tǒng)一的，一面互相平衡，無高下之分；一面力量統(tǒng)一，合力為人民謀福利。二、是分立而相成的，一面各自獨立，各有權(quán)限；一面相需相成，互相濟助。固互相限制，以避免專橫，亦相輔為用，以發(fā)揮功能。三、三權(quán)相互關(guān)係僅有行政與立法、行政與司法、立法與司法三種，五權(quán)相互關(guān)係除此三種關(guān)係外，并有行政與考試、行政與監(jiān)察、立法與考試、立法與監(jiān)察、司法與考試、司法與監(jiān)察、考試與監(jiān)察七種關(guān)係。故每一權(quán)都受其他四權(quán)的四種限制，但也得到其他四權(quán)的四種濟助，益能發(fā)揮其功能。五權(quán)憲法之實施我國自民國十七年完成北伐、統(tǒng)一全國，實施訓(xùn)政以來，國民政府即採行五權(quán)分立，建立五院，分別行使行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五項治權(quán)，推行五權(quán)制度。民國三十五年制定憲法，更依五權(quán)分立明定中央政制，以五院為國家最高行玫、立法、司法、考試、監(jiān)察機關(guān)，分別獨立行使職權(quán)。故五權(quán)分立亦為我國現(xiàn)行中央政制之原理。權(quán)能區(qū)分之主張中山先生認(rèn)為：五權(quán)分立（即行政、立法、司法、考試、監(jiān)察）屬於政府，謂之治權(quán)；直接民權(quán)（選舉、罷免、創(chuàng)制、複決）屬於人民，謂之政權(quán)。用人民的四個政權(quán)，來管理政府的五個治權(quán)，才算是一個完全的民權(quán)政治機關(guān)。此謂之權(quán)能區(qū)分，為民權(quán)主義之要義。建國大綱之憲政規(guī)劃在憲政開始時期，當(dāng)完成設(shè)立五院，以試行五權(quán)之治。其序列如下：曰行攻院，曰立法院，曰司法院，曰考試院，日監(jiān)察院（一九條）；全國有過半數(shù)省分達(dá)至憲政開始時期，即全國之地方自治完全成立時期，則開國民大會，決定憲法而頒布之（二三條）；憲法頒布之後，中央統(tǒng)治權(quán)則歸於國民大會行使之，即國民大會對於中央官員有選舉權(quán)，有罷免權(quán)；對於中央法律有創(chuàng)制權(quán)，有複決權(quán)（二四條）；建國大綱之憲政規(guī)劃憲法頒布之日，即為憲政告成之時，而全國國民則依憲法行全國大選舉。國民政府則於選舉完畢之後，三個月解職，而授政於民選之政府，是為建國之大功告成（二五條）。惟於五院間之關(guān)係與職權(quán)，孫中山先生並無詳明之畫分，以致於草擬憲法時發(fā)生若干相當(dāng)之爭議。第四權(quán)問題第四權(quán)一般認(rèn)知係指在行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)之外的第四種政治權(quán)力。第四權(quán)所指的即是媒體、公眾視聽。事實上，歐美先進國家，不但沒有具體的憲法、法律、規(guī)令來解釋、設(shè)立第四權(quán)﹐也沒有所謂「第四權(quán)」這名詞。英文中有FourthEstate這名詞﹐但是其所指的其他三個Estate（階級）乃是「貴族、僧侶、平民」﹐與三權(quán)分立的觀念完全無涉。以美國來說，美國最高的行政權(quán)代表為總統(tǒng)，最高立法權(quán)為國會（包括參議院、眾議院），最高司法權(quán)為最高法院。三權(quán)分立、三權(quán)相互制衡，不過在第四權(quán)（媒體）出現(xiàn)後，制衡的力量又多了一個，可防止前三者的濫權(quán)與偏誤發(fā)生。貳、權(quán)力分立的形式一、水平的權(quán)力分立二、垂直的權(quán)力分立

一、水平的權(quán)力分立近代民主國家成立的類型，主要是為防止政府的專擅，而將政府的基本組織依權(quán)力分立原則以及相互制衡原則，而分成：（一）立法權(quán)（Legislation）；（二）行政權(quán)（Administration）；（三）司法權(quán)（Justice）。（一）立法權(quán)行使立法權(quán)的部門稱為立法機關(guān)，各國立法機關(guān)的主要功能有：

1.制憲與修憲；

2.制定法律；

3.選舉功能；

4.財政功能。1.制憲與修憲多數(shù)民主制度中，立法部門都有若干制定與修改憲法的權(quán)力。世界上的許多國家，其憲法原先是由立法部門草擬，而且每個立法機關(guān)都有權(quán)可對憲法作程度不一的正式修正。例如英國與紐西蘭，全國性的立法部門乃是唯一有權(quán)修改憲法的機關(guān)。

2.制定法律立法功能專指正式的「法律」，而不是一切的「法」。以我國來說，立法院三讀通過制定之法律其位階上就高於行政機關(guān)所自行制定的「法規(guī)」與「行政規(guī)則」。因此立法機關(guān)主要權(quán)力即在於對於法律案的提出、審議與議決。

3.選舉功能多數(shù)民主國家，其高級行政官員的任命過程當(dāng)中，立法部門扮演著重要的角色。內(nèi)閣制民主國家，其首相與內(nèi)閣官員乃是由國會間接選舉產(chǎn)生?？偨y(tǒng)制國家，以美國為例，如果總統(tǒng)候選人或是副總統(tǒng)候選人都無法得到選舉人團（ElectoralCollege）的過半數(shù)票，則眾議院將應(yīng)得票數(shù)最高的前二或三名總統(tǒng)候選人當(dāng)中投票選舉一人為總統(tǒng)，而副總統(tǒng)則由參議院選出。雖然自1842年以來就未曾有總統(tǒng)與副總統(tǒng)候選人透過此選舉方式產(chǎn)生，但是美國國會仍舊保留此項選舉權(quán)。

4.財政功能「為人民看緊荷包」（powerofthepurse）以及決定租稅與預(yù)算分配的性質(zhì)和數(shù)額，乃是每一個現(xiàn)代民主國家立法部門都擁有的基本權(quán)力。經(jīng)立法部門同意的預(yù)算，政府方能動支。不過，大多數(shù)立法部門只是審查與刪改預(yù)算計劃，並不草擬預(yù)算。我國立法院每年亦分兩個會期，一個會期就是審查法案，另一個會期則是中央政府總預(yù)算之審查。（二）行政權(quán)行使行政權(quán)的部稱為行政機關(guān)，行政部門旨在履行政府種種的任務(wù)。執(zhí)行行政工作一般區(qū)分為政務(wù)官與事務(wù)官，傳統(tǒng)的說法認(rèn)為政務(wù)官決定與監(jiān)督政策，而事務(wù)官執(zhí)行政策，只是今日行政事務(wù)繁瑣與專門技術(shù)複雜性，政策訂定不能僅靠政務(wù)官決定，高級事務(wù)官勢必提供政策建議。依據(jù)行政機關(guān)的性質(zhì)可分為政務(wù)機關(guān)和事務(wù)機關(guān)。1.政務(wù)機關(guān)

各國政務(wù)機關(guān)不一，現(xiàn)代政治變遷趨勢之一是行政權(quán)擴大，因此透過下述行政首長的各種角色與任務(wù)可劃分為：（1）國家元首：總統(tǒng)制國家即是總統(tǒng)，內(nèi)閣制國家則為總理；（2）政府行政機關(guān)最高領(lǐng)導(dǎo)人；（3）外交首長；（4）軍隊統(tǒng)帥；（5）經(jīng)濟部門首長等。政務(wù)官的任務(wù)（1）制訂或決定政策：民主國家的執(zhí)政者有有義務(wù)訂定各項政策，履行競選承諾，以符合選民期待；（2）監(jiān)督政策執(zhí)行：政策制定後由事務(wù)官執(zhí)行，政務(wù)官必須監(jiān)督政策的落實以及相關(guān)政策性宣導(dǎo)之解釋性工作；（3）公共關(guān)係：政府政策之執(zhí)行有賴立法部門與人民之支持，因此政務(wù)官必須將政府形象與政策執(zhí)行，有效地與外界溝通以利政策執(zhí)行。2.事務(wù)機關(guān)

事務(wù)官的任務(wù)可以分為兩大類，視職位不同，任務(wù)重心也不同：（1）協(xié)助政務(wù)官制定政策：此為高級事務(wù)官的任務(wù)，一般高級事務(wù)官在公務(wù)體系資歷較，且有足夠?qū)I(yè)性，對於政策之制訂較可以明確了解可行性與其缺失；（2）執(zhí)行政策：狹義上的行政執(zhí)行，針對政策性之工作具體落實與執(zhí)行之任務(wù)。

（三）司法權(quán)

行使司法權(quán)的部門稱為司法機關(guān)。立法機關(guān)是過去君主專制時代所沒有的，而處理犯罪、裁決民間權(quán)利糾紛的司法機關(guān)卻是很早就有的，只是過去司法人員的角色未必是獨立角色。現(xiàn)代國家則都有一個掌理民、刑事訴訟與處裡法律仲裁的獨立司法機關(guān)。司法機關(guān)主要功能可分為三項：即裁判、創(chuàng)造新法、司法審查（judicialreview）。

1.裁判

司法機關(guān)最主要的功能乃是定分止紛，透過法律規(guī)定與法律程序來解決。司法糾紛的原告與被告任一方或雙方都有可能是私人、企業(yè)、工會、壓力團體、公務(wù)員或是政府機關(guān)。任何案件在法律上的本質(zhì)是：原告控告被告在案情內(nèi)容上的爭議。紛爭的解決惟有透過司法裁判才能達(dá)到原告、被告與社會三方最大利益公約數(shù)。在我國司法糾紛按其涉及的事實與性質(zhì)，可分為民事、刑事與行政訴訟三種。2.創(chuàng)造新法

司法機關(guān)的主要任務(wù)是對訴訟案件依據(jù)現(xiàn)存的法律進行裁判，然而隨著時代變遷，法律的更新度緩不濟急，因此司法機關(guān)必須具備某種限度的創(chuàng)制新法的技術(shù)以應(yīng)付新的情勢。此外，現(xiàn)今社會具有高度複雜性，立法者僅能訂下一些「原則」性法規(guī)，在適用法規(guī)時，細(xì)節(jié)性的解釋必須由司法機關(guān)為之，此種解釋實質(zhì)上即構(gòu)成「新法」。2.創(chuàng)造新法當(dāng)然司法機關(guān)不能任意創(chuàng)制新法，在英美等習(xí)慣法制的國家，法院首重判例，如有必要創(chuàng)制新法，也須循判例推演之；若無判例可循，也必須自其他權(quán)威性來源中推演合理原則。然而在大陸法系國家，因為裁量重視法典，司法機關(guān)創(chuàng)制新法的功能極為有限。3.司法審查

司法審查意即違憲審查，其內(nèi)涵是法院針對立法與行政機關(guān)是否違憲而宣佈其作為失效的權(quán)力。根據(jù)美國法律學(xué)者亞伯拉罕（HenryJ.Abraham）指出，司法審查權(quán)的定義，至少應(yīng)陳述如下：「司法審查係任何法院擁有終局的權(quán)力（ultimatepower）來宣告：（1）任何法律；（2）任何基於法律的公務(wù)行為（officialaction）；（3）任何其他由公務(wù)員(publicofficial)所為，而被認(rèn)為與憲法有所牴觸的行為，皆因違憲而無法據(jù)以執(zhí)行（unenforceable）?！苟?、垂直的權(quán)力分立

權(quán)力的水平分立有助於遏止權(quán)力過於集中於個人或單一政府部門，然而卻無法遏止中央集權(quán)，造成地方自治團體或是居民權(quán)利的被漠視。為了填補傳統(tǒng)權(quán)力分立的缺陷，引申出「垂直的權(quán)力分立」的觀念，中央與地方之關(guān)係應(yīng)走出傳統(tǒng)之窠臼，而以民主原則與法治國為準(zhǔn)據(jù)，再建立彼此間的關(guān)係。一方面經(jīng)民主化的要求，使得人民有權(quán)參與與自己密切關(guān)係之地方事務(wù)，並有自我形成與決定之自治權(quán)利；另一方面地方自治團體與上級監(jiān)督機關(guān)或自治團體內(nèi)部，藉由監(jiān)督與制衡，形成權(quán)力的垂直分立。二、垂直的權(quán)力分立就中央與地方之關(guān)係，權(quán)力的垂直分立有三種形式：（一）中央集權(quán)制；（二）地方分權(quán)制；（三）均權(quán)制度。（一）中央集權(quán)制所有的權(quán)力皆為中央政府所有，地方政府為中央政府之派出機關(guān)。以法國為例，地方議會議員之決議尚須經(jīng)過上級機關(guān)的核準(zhǔn)，例如市的概算要經(jīng)過上級廳的核準(zhǔn)，省的算要經(jīng)過中央財政部的核準(zhǔn)。而行政單位亦在中央控制之下，例如省