公共政策課件第二章政策系統(tǒng)

第二章政策系統(tǒng)

學習難點：公共政策主體的特點重點掌握：公共政策主體的類型

掌握：認識并能分辨公共政策的環(huán)境；政策子系統(tǒng)的劃分一般了解：公共政策主體、客體和環(huán)境的關系。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成一、政策主體（一）概念：政策主體（政策活動者）可以一般界定為直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個人、團體或組織。（二）分類1、官方的政策活動者是指政治體制內的、行使公共權力的政策過程的參與者，一般包括國家機構、執(zhí)政黨、政治家和官員。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成（1）立法機關立法機關是政策主體的一個最重要的構成因素，它的主要任務是立法，即履行制定法律和政策這一政治系統(tǒng)中的主要職責。西方：指國會、議會、代表會議一類的國家權力機構。通常能夠獨立地行使立法權，但不能因此認為立法機關具有真正完全獨立的決策功能。我國：指全國及地方各級的人民代表大會及其常務委員。它是我國的政策制定及立法的主要機關，也是政策執(zhí)行和監(jiān)控的制約機構。就全國人民代表大會來說，它享有最高立法權、最高任免權、最高決策權，最高監(jiān)督權。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成（2）行政機關行政機關是政策主體的一個重要組成部分。隨著行政權力的擴張，行政機關在政策過程中的地位和作用越來越突出。西方：特別是美國，無論是政策的制定，還是政策的執(zhí)行，政府的效能從根本上說取決于行政領導尤其是總統(tǒng)。我國：國務院即中央人民政府，是最高權力機關的執(zhí)行機關，是最高國家行政執(zhí)行機關，而地方各級人民政府是地方各級權力機關的執(zhí)行機關。國務院享有行政立法權、提案權、監(jiān)督權、人事權以及全國人大及其常委會所授予的其他方面的職權。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成（3）司法機關司法機關是政策主體的構成因素之一。美國：司法機關(法院)能通過司法審查權和法令解釋權對公共政策的性質和內容產生很大影響；通過判例對經濟政策和社會政策產生影響。法院不僅參與政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不僅規(guī)定政府不能做什么，而且規(guī)定政府應該采取何種行動以符合憲法和法律的要求。我國：司法機關也在政策過程中起到某些類似的功能，它也是我國政策主體的一個有機組成部分。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成（4）執(zhí)政黨執(zhí)政黨是政策主體中的一種核心力量。公共政策在很大程度上可以視為執(zhí)政黨的政策。

西方：一般都采用兩黨制或多黨制。政黨首先與權力而不是與政策相聯(lián)系。即政黨的主張轉變?yōu)閲一蛘墓舱呤强窟x舉來實現(xiàn)的，只有在大選中獲勝、取得政權的政黨才能把它的綱領、主張轉變?yōu)楣舱摺Ｎ覈褐袊伯a黨領導下的多黨合作制。中國共產黨是全國人民的領導核心，它在政策的制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控中起著主導作用。它代表著廣大人民群眾的根本利益和普遍意志。各民主黨派是參政黨，而不是在野黨。與這一政黨制度相適應，我國實行政治協(xié)商的政治制度。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成2、非官方的政策活動者非官方的政策活動者是指政治體制外的、不直接行使公共權力的政策過程的參與者，主要包括利益團體、公民（選民）、大眾傳媒以及民間思想庫等。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成（1）利益團體利益團體：是基于某種共同價值、共同利益、共同態(tài)度或者是某種職業(yè)和行業(yè)而形成的正式、非正式團體和群體等社會組織。其目的在于建立、維持、增進共同利益和共同態(tài)度所蘊含的行為模式；其職責是履行利益聚合功能，以保障或增進其成員的利益作為最高目標。利益團體是非官方政策主體的最重要的構成因素之一，它在公共決策過程中起著重要作用。公共決策在某種角度上可以看作利益團體之間的互動、爭斗和妥協(xié)的過程。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成西方：利益團體影響公共決策的途徑或方式是多種多樣的，如游說、宣傳、捐款、抗議等等。利益團體通過制造輿論，進行民主調查，或向政府提供有關的信息來影響政府的決策。

我國：隨著市場經濟體制的建立和完善以及利益多元化格局的出現(xiàn)，各種利益團體也將進一步形成或發(fā)展，成為一種重要的社會力量，并將對政府的公共決策產生日益重要的影響。如何充分發(fā)揮利益團體的積極作用，盡量限制其消極作用，將是我國公共決策過程中面臨和必須加以認真處理的新問題。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成（2）公民（選民）公民或選民是政策主體的一個重要的組成部分，或者說是一種最廣泛的非官方政策主體。公民不僅是政策主體的構成因素，而且也是政策發(fā)生作用的對象即政策客體。

第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成在現(xiàn)代民主國家中，公民決定或影響政府公共決策的主要途徑有：（1）以國家主人或主權者的身份，對某些重大政策問題直接行使主權，采取直接投票的方式來加以決定；（2）用間接或代議的方式，選出自己的代表者制定或修改并執(zhí)行公共政策；（3）使用各種威脅性方式（如請愿、示威游行、罷工、罷課等）去反對某些政策，迫使政府將問題提上議事日程；（4）通過參加利益集團，借助團體的力量去影響政策，或通過制造輿論或游說的方式去影響政策；（5）對政府通過并實施的政策采取合作或不合作的態(tài)度，以此影響政策結果等。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成西方：公共選擇理論家們從經濟人假設出發(fā)，認為政治領域中的選民和經濟領域中的消費者的動機是一樣的，即出于利已主義的最大化原則，他們在政治領域中的投票行為取決于投票獲得的收益和投票所支出的費用之此。選民所期待的收益取決于他們對自己所希望的政策得到實施的期望值，即只有自己所支持的候選人當選時才能使所希望的政策得到實施。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成我國：社會主義民主政治制度下，人民群眾是國家的主人，他們在政策過程中起著重大作用。黨和政府通過各種渠道尤其是通過“從群眾中來，到群眾中去”的路線，讓人民群眾參與公共事務的管理以及公共決策活動，參與政策的制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控。黨和國家的各項政策實質上反映了廣大人民群眾的根本利益，是他們的意志和要求的集中體現(xiàn)。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成（3）大眾傳播媒介大眾傳媒系指在傳播路線上用機器做居間以傳達信息的報紙、書籍、雜志、電影、廣播、電視、因特網等諸形式。大眾傳播媒介是政策主體的一個組成部分，對政府的公共決策有著重要的影響，有時甚至是決定性的影響。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成主要作用是傳播信息、引導輿論、交流思想、傳播知識，是政府、政黨和其他利益團體的宣傳工具。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成（4）思想庫思想庫：是現(xiàn)代政策研究組織的別稱，是由各種專家、學者組成的跨學科的綜合性政策研究和政策咨詢組織，其主要的工作是進行綜合性政策理論研究、政策規(guī)劃、政策設計、政策分析、政策評估等，幫助政府部門和機構進行決策，以提高公共政策質量。思想庫是政策主體的一個十分獨特而又非常重要的構成因素，被認為是現(xiàn)代決策鏈條中不可缺少的一環(huán)。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成類型1.官方思想庫。這類思想庫通常隸屬于不同國家或地區(qū)的政府及其職能部門，帶有明確的官方色彩，反映了政府一定的態(tài)度、立場和感興趣的問題。它們直接研究政策問題，為決策提供咨詢。2.半官方思想庫。西方國家為了讓專家們能在民間的環(huán)境中工作，使其智慧為政府部門服務，通過各種途徑和方式，建立了許多半官方思想庫。一是政府通過投資和資助重點研究領域和方向，把它們納入為政府服務的軌道。二是政府通過和思想庫簽訂合同，建立相互依存的關系。三是與政府部門對口掛鉤的思想庫。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成3.民間思想庫。是由民間發(fā)起，得到基金會和企業(yè)資助，為國家機構及其長官服務的政策研究機構，如：美國現(xiàn)代問題研究所、美國企業(yè)公共政策研究所、外交政策研究所等。4.跨國思想庫。這是由世界各國科學家、經濟學家、企業(yè)家、政策科學家組成的、以研究人類全球問題為主的思想庫。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成功能其最主要的職能就是為統(tǒng)治者服務，一方面是直接填補掌權者的職責與實際能力之間的差距，另一方面是間接起到政府職能作用，為政府機構的有效運行服務。提供政策建議，充當咨詢參政機構。提供學術思想、充當認識機構。提供政策結果信息，充當評估機構。向政府輸送官員和專家，充當人才交流、儲備機構。制造輿論、傳播觀點，充當宣傳機構。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成二、政策客體概念：政策客體指的是政策所發(fā)生作用的對象，包括政策所要處理的政策問題（事）和所要發(fā)生作用的社會成員（人）兩個方面。（一）政策問題從事的角度看，公共政策所要處理的是政策問題。政策問題可以定義為某種條件或環(huán)境，這種條件和環(huán)境引起社會上某一部分人的需要或不滿足，并為此尋求援助或補償。政策問題的劃分與政策的分類是一致，用于處理特定領域問題的措施或辦法就構成該領域的政策，如用來處理政治、經濟、社會和文化領域的問題的措施或辦法就分別是政治政策、經濟政策、社會政策和文化政策。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成（二）目標團體從人的角度看，政策所發(fā)生作用的對象是社會成員，這些受規(guī)范、制約的社會成員稱為目標團體。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成政策有大有小，它們發(fā)生作用的范圍不同。因而所要影響或調節(jié)、控制的社會成員及其行為的范圍不同。政策所要調整或規(guī)范的是人的行為以及人與人之間的關系尤其是利益關系。黨和國家的政策要指導人們處理好全社會成員的利益與各種利益團體利益之間的關系政策客體的識別具有不可忽視的重要意義。了解政策所發(fā)生作用的社會生活領域問題的性質和特點，了解政策涉及的社會成員(目標群體)的需要、利益和心態(tài)，有助于制定出適應具體情況，能被人民群眾所普遍接受或能被多數人所理解的政策，有助于政策的順利執(zhí)行，充分發(fā)揮政策的作用，取得預期的政策結果。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成三、政策環(huán)境（一）概念：所謂政策環(huán)境就是指影響政策產生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。（二）分類：分為自然環(huán)境和社會環(huán)境兩大部分。自然環(huán)境主要是指一國的地理位置,面積大小、氣候條件、山川河流、礦藏資源等，自然環(huán)境是人類賴以生存的場所和創(chuàng)造文明的自然前提,對一國的內外政策具有影響或制約作用。社會環(huán)境主要包括政治狀況、經濟社會狀況、文化狀況、教育狀況、法律狀況、人口狀況、科技狀況等等,它對公共政策起著更為直接而重要的影響。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成1．社會經濟狀況社會經濟狀況或發(fā)展水平是一國或地區(qū)的公共決策的最重要的依據。（1）社會經濟狀況是一國或地區(qū)的政府政策制定的基本出發(fā)點；（2）經濟實力是政策制定和實施的基本物質條件；（3）社會物質經濟利益的分配調節(jié)，是一定歷史時期政策體系，特別是大量經濟社會政策得以確定的主要根據。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成2．制度或體制條件所謂體制，是國家機關、企事業(yè)單位的機構設置、隸屬關系、和權責劃分等方面的體系和制度的總稱。體制或制度為公共政策提供外部組織環(huán)境。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成政策過程的狀況如何，在很大程度上受制于現(xiàn)實體制。因此，政策的制定或實施，都與體制息息相關。體制類型多種多樣：政治體制、法律體制、經濟體制、文化體制、教育體制、科技體制等，尤其以政治體制、法律體制和經濟體制最為重要。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成體制或制度條件對公共政策系統(tǒng)及其過程的影響主要表現(xiàn)在如下幾個方面：（1）體制在政策制定過程中起著十分重要的作用；（2）體制制約著政策的選擇，體制上容納的可能性決定了政策選擇的結果；（3）體制的習慣勢力的大小和所占優(yōu)勢的程度，影響著人們對各種社會利益和社會問題的認識和表達以及這些利益和問題得到正確解決的機會；（4）體制制約著政策的執(zhí)行。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成3．政治文化政治文化是人類政治生活中的主觀意識范疇,是人們對有關政治方面的信仰、理論、感情、情緒、評價和態(tài)度等歷史和現(xiàn)實的總和。政治文化主要包括三個層次：政治意識、政治價值觀和政治理想等。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成(1)政治意識。政治意識有兩種形態(tài)，一種是內在的心理形態(tài)，一種是外在的文化形態(tài)。首先，政治心理是一種潛在的社會力量，它通過一定社會實踐主體起作用。其次，文化形態(tài)的政治意識對政策過程直接發(fā)生影響的是政治理論和政治意識形態(tài)。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成(2)政治價值觀。政治價值觀是政治意識形態(tài)的核心內容，是政治主體對客觀存在的政治價值關系和政治價值創(chuàng)造活動等的反映。政治價值觀一經形成，就以相對定型的觀念模式存在，規(guī)范和約束政治主體的政治行為，規(guī)定政策實踐的指向。政治價值觀對政策的具體影響主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是影響政策目標的確定和方案的制訂；二是影響對政策方案的評價；三是影響方案的選擇。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成(3)政治理想。政治理想是政治主體對政治體系、政治活動和政治發(fā)展所寄予的希望和對未來的設計。政治理想在政治社會化的作用下轉化為政治信仰，成為政治社會的定向因素和精神支柱，從而規(guī)定了政策的動機、基本目標、基本方向和指導原則。第一節(jié)政策系統(tǒng)的構成4．國際環(huán)境在當代，國際環(huán)境成為各國公共決策的一個重要變數，離開國際環(huán)境，無視國際經濟、政治、科技文化的發(fā)展趨勢的公共政策，要取得預期結果是不可想象的。當代世界的全球化、市場化和信息化的趨勢對一國或地區(qū)的公共政策產生了極為深刻的影響。第二節(jié)政策系統(tǒng)的運行一、政策主體、客體與環(huán)境的相互關系１．政策主體與客體的關系當某一政策系統(tǒng)建立起來時，政策主體和政策客體就成為該系統(tǒng)兩個相互依存，不可分離的組成部分。政策主體與政策客體相互依存，每一方的存在都以另一方的存在作為前提；同時，政策主體與客體之間是相互影響、相互作用的。第二節(jié)政策系統(tǒng)的運行這意味著，任何政策目標的實現(xiàn)，都取決于政策主體與政策客體之間的協(xié)調；尤其是政策主體要不斷提高政策水平，掌握現(xiàn)代政策理論與技術，并且深入實際，了解客體的真實情況，以有利于政策的科學制定和良性運行。第二節(jié)政策系統(tǒng)的運行２．政策主體與政策環(huán)境的關系政策主體首先要實事求是地認識環(huán)境、把握環(huán)境，并了解它的各種優(yōu)勢和弊端，并據此預測某項政策實施的可行性和政策運行過程中可能遇到的各種問題。第二節(jié)政策系統(tǒng)的運行３．政策客體與政策環(huán)境的關系政策客體與政策環(huán)境二者是高度融合在一起并相互轉化的。第二節(jié)政策系統(tǒng)的運行二、政策子系統(tǒng)的劃分１．信息子系統(tǒng)信息子系統(tǒng)由掌握信息技術的專門人才所組成，從事信息的收集、整理、貯存和傳遞等活動，為公共決策提供信息資料。信息子系統(tǒng)在公共決策活動中的主要作用是：（１）信息的收集。（２）信息的加工處理。（３）信息的傳遞第二節(jié)政策系統(tǒng)的運行２．咨詢子系統(tǒng)咨詢子系統(tǒng)又稱參謀子系統(tǒng)或智囊子系統(tǒng)，它是由前述的現(xiàn)代政策研究組織以及各種專家、學者所組成的子系統(tǒng)咨詢子系統(tǒng)在政策制定活動中的主要作用是：（１）政策問題分析。（２）政策未來預測。（３）方案設計及論證。（４）其他政策相關問題的咨詢。（５）參與政策評估并反饋信息。

第二節(jié)政策系統(tǒng)的運行３．決斷子系統(tǒng)決斷子系統(tǒng)也稱中樞子系統(tǒng)，它由擁有決策權力的高層領導者所組成。決斷子系統(tǒng)在公共決策過程中的主要作用是：（１）提出有關的政策課題。（２）考慮政策目標的確立。（３）組織政策方案的設計。（４）負責政策的最終決定。第二節(jié)政策系統(tǒng)的運行４．執(zhí)行子系統(tǒng)執(zhí)行子系統(tǒng)是由政策執(zhí)行組織及其人員特別是政府行政機關和行政人員所構成的。它是政策系統(tǒng)的有機組成部分，其主要職責是將政策方案（理想）轉變?yōu)檎咝ЧìF(xiàn)實）。執(zhí)行子系統(tǒng)在公共決策活動中的作用是:（１）為政策方案或項目的執(zhí)行做好準備。（２）從事指揮、溝通、協(xié)調等方面的活動。（３）分析和總結執(zhí)行情況。

第二節(jié)政策系統(tǒng)的運行５．監(jiān)控子系統(tǒng)監(jiān)控子系統(tǒng)是整個政策系統(tǒng)的一個有機組成部分，它是體制內和體制外的有關部門、單位和個人所組成的一個子系統(tǒng)，相對獨立于信息、咨詢、決斷、執(zhí)行等子系統(tǒng),其地位較為特殊。它的作用貫穿于整個公共決策過程尤其是政策執(zhí)