農業(yè)經濟學農業(yè)土地政策課件

1第8章農業(yè)土地政策1.2023/7/301第8章農業(yè)土地政策1.2023/7/25本章學習目標了解農業(yè)土地和農業(yè)土地政策的概念；掌握農業(yè)土地承包經營政策的變遷過程、政策效果和最近的變化；認識農業(yè)土地流轉政策的變遷歷史、流轉概況；掌握耕地保護的政策體系和效果。2.2023/7/30本章學習目標了解農業(yè)土地和農業(yè)土地政策的概念；2.2023/本章結構第一節(jié)農業(yè)土地與農業(yè)土地政策第二節(jié)農業(yè)土地承包經營政策第三節(jié)農業(yè)土地流轉政策第四節(jié)耕地保護政策第五節(jié)進一步導讀3.2023/7/30本章結構第一節(jié)農業(yè)土地與農業(yè)土地政策3.2023/7/2第一節(jié)農業(yè)土地與農業(yè)土地政策農業(yè)土地的概念和分類什么是農業(yè)土地？農用地是指直接用于農業(yè)生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面等（《土地管理法》）4.2023/7/30第一節(jié)農業(yè)土地與農業(yè)土地政策農業(yè)土地的概念和分類4.20什么是農業(yè)土地？

《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007）5.2023/7/30什么是農業(yè)土地？

《土地利用現狀分類》（GB/T21010什么是農業(yè)土地？

狹義的農業(yè)土地特指耕地。本章探討的農業(yè)土地政策主要針對狹義的農業(yè)土地，即耕地。6.2023/7/30什么是農業(yè)土地？

狹義的農業(yè)土地特指耕地。6.2023/7/農業(yè)土地政策及其分析農業(yè)土地政策是指農業(yè)土地政策主體（主要是政府）為了實現農業(yè)土地利用目標、完成農業(yè)土地管理任務而制定、實施的協調人與農地之間關系的一系列準則、計劃或規(guī)定。本章關注最重要的三種農業(yè)土地政策，分別是農業(yè)土地承包經營政策、耕地流轉政策和耕地保護政策。7.2023/7/30農業(yè)土地政策及其分析農業(yè)土地政策是指農業(yè)土地政策主體（主要是農業(yè)土地政策及其分析對農業(yè)土地政策的分析，可以根據實際需要，采用多學科的視角。分析政策過程，可分為政策制定（發(fā)現并確認問題、政策議程、制定方案、政策合法化等）、執(zhí)行、評估和調整等階段進行討論。對政策效果的評估，也可采用多種方法，如單案例研究法、比較案例研究，或者進行嚴格的計量檢驗，以探究政策的影響方向和程度。8.2023/7/30農業(yè)土地政策及其分析對農業(yè)土地政策的分析，可以根據實際需要，第二節(jié)農業(yè)土地承包經營政策改革開放以來，我國實行農業(yè)土地的承包經營政策。在堅持農村土地集體所有的前提下，按人口、勞動力或人勞結合，將集體土地所有權和使用權分離，把土地平均分包給農戶獨立經營。農戶作為農業(yè)生產的基本單位，擁有經營自主權，同時實行包干分配，“交夠國家的，留足集體的，剩下的全是自己的”。9.2023/7/30第二節(jié)農業(yè)土地承包經營政策改革開放以來，我國實行農業(yè)土地政策過程十一屆三中全會上通過的《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》和《農村人民公社工作條例（試行草案）》都明確規(guī)定了“不許包產到戶，不許分田單干”。短短幾年后，兩個“不許”就被徹底廢除了，并以此為序幕掀開了舉世矚目的農村改革。過程是怎么樣的？10.2023/7/30政策過程十一屆三中全會上通過的《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干政策過程開了個小口子1979年4月3日，中共中央批轉國家農委黨組《關于農村工作問題座談會紀要》：“除特殊情況經縣委批準者以外，都不許包產到戶”，“深山、偏僻地區(qū)的孤門獨戶，實行包產到戶，也應當許可”。1979年9月28日，十一屆四中全會《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》：“不許分田單干。除某些副業(yè)生產的特殊需要和邊遠山區(qū)、交通不便的單家獨戶外，也不要包產到戶”11.2023/7/30政策過程開了個小口子11.2023/7/25政策過程口子漸開1980年初，國家農委印發(fā)《全國農村人民公社經營管理會議紀要》：“至于極少數集體經濟長期辦得很不好、群眾生活很困難，自發(fā)包產到戶的，應當熱情幫助搞好生產，積極引導他們努力保持、并且逐漸增加統一經營的因素，不要硬性扭轉，與群眾對立，搞得既沒有社會主義積極性，也沒有個體積極性，生產反而下降。更不可搞批判斗爭”。12.2023/7/30政策過程口子漸開12.2023/7/25政策過程“包產到戶落了戶”1980年9月27日，中共中央印發(fā)《關于進一步加強和完善農業(yè)生產責任制的幾個問題》的通知：“對于包產到戶應當區(qū)別不同地區(qū)、不同社隊采取不同的方針”，“在那些邊遠山區(qū)和貧困落后的地區(qū)，……要求包產到戶的，應當支持群眾的要求，可以包產到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時間內保持穩(wěn)定?！呀泴嵭邪a到戶的，如果群眾不要求改變，就應允許繼續(xù)實行”。（75號文）“可以、也可以”13.2023/7/30政策過程“包產到戶落了戶”13.2023/7/25政策過程“給包產到戶上一個社會主義的戶口”1982年1月1日，中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》（1982年一號文件），指出“目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制。不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動”，并宣布責任制“長期不變”。14.2023/7/30政策過程“給包產到戶上一個社會主義的戶口”14.2023/7政策過程全國迅速推廣從1983年到1986年，中共中央又接連發(fā)出4個一號文件，一再肯定包產到戶政策長期不變。到1983年底，全國1.75億農戶實行了包干到戶，占農戶總數的94.5%。15.2023/7/30政策過程全國迅速推廣15.2023/7/25政策效果人均糧食產量以平均每年增長25.7斤的速度上升，結束了1956年集體化以后22年徘徊在600斤左右的狀況，在1984年接近800斤，奠定了解決溫飽、走向小康的重要基礎。糧食產量的快速增長是由農業(yè)土地政策的變革造成的嗎？16.2023/7/30政策效果人均糧食產量以平均每年增長25.7斤的速度上升，結束政策效果對中國農業(yè)在改革初期的超常規(guī)增長的分解家庭承包制度改革對農業(yè)增長的貢獻為42%農產品提價的貢獻為15%常規(guī)趨勢30%其他因素的貢獻13%從生產隊體制向家庭責任制的轉變，是1978-1984年農業(yè)產出增長的主要源泉。17.2023/7/30政策效果對中國農業(yè)在改革初期的超常規(guī)增長的分解17.2023后來的變化承包經營期初期一般是兩三年。從1984年起，我國逐步延長土地承包期，農地承包經營權期限歷經延長十五年、再延長三十年不變到長久不變。土地調整經歷了允許調整、限制大調整、禁止大調整并把小調整限定在有限范圍之內的過程。18.2023/7/30后來的變化承包經營期18.2023/7/25后來的變化農地自主經營從向農民下達指令性生產計劃轉變?yōu)樽鹬剞r民的生產經營自主權。農地確權頒證逐步強調確權頒證。2013年中央一號文件提出“全面開展農村土地確權登記頒證工作”，“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”。19.2023/7/30后來的變化農地自主經營19.2023/7/25第三節(jié)農業(yè)土地流轉政策分田到戶初期，土地流轉是被嚴格限制的。隨著社會經濟的發(fā)展，中共中央、國務院、農業(yè)部及相關部門長期關注土地流轉問題，通過修正《憲法》、修改《土地管理法》、制定《土地承包法》和《物權法》，以及出臺一系列的政策、法規(guī)等，對土地流轉進行規(guī)范，農戶流轉土地的權利得到了允許、肯定和支持。20.2023/7/30第三節(jié)農業(yè)土地流轉政策分田到戶初期，土地流轉是被嚴格限制政策過程最初嚴格禁止流轉82年一號文件：“社員承包的土地，不準買賣，不準出租，不準轉讓，不準荒廢，否則，集體有權收回；社員無力經營或轉營他業(yè)時應退還集體?！?2年《憲法》修改：“任何組織或個人不得侵占、買賣、出租或以其他形式非法轉讓土地?！?1.2023/7/30政策過程最初嚴格禁止流轉21.2023/7/25政策過程從84年一號文件起，國家開始鼓勵農地流轉，并逐步立法確立了農地流轉制度。84年一號文件：“鼓勵土地逐步向種田能手集中。……也可以經集體同意，由社員自找對象協商轉包”，但也規(guī)定“自留地、承包地均不準買賣，不準出租”。86年一號文件：隨著農民向非農產業(yè)轉移，鼓勵耕地向種田能手集中，發(fā)展適度規(guī)模的種植專業(yè)戶。88年憲法：土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓。88年土地管理法：國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。22.2023/7/30政策過程從84年一號文件起，國家開始鼓勵農地流轉，并逐步立法政策過程重要的法律、文件2001年12月30日，中共中央發(fā)出《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》。2002年8月29日《中華人民共和國土地承包法》專門設立“土地承包經營權的流轉”一節(jié)。2005年農業(yè)部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》。2007年《物權法》：土地承包經營權人依照農村土地承包法的規(guī)定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。十七屆三中全會、十八屆三中全會的相關內容。23.2023/7/30政策過程重要的法律、文件23.2023/7/25政策效果流轉數量逐步增長，流轉率已經超過20%流轉方式以轉包和出租方式居多流轉入農戶的居多，流入專業(yè)合作社的比重穩(wěn)步上升土地流轉合同簽訂率有所提高農民土地流轉服務組織發(fā)展較快土地流轉中存在非農化、非糧化現象土地流轉糾紛有所增加存在未充分考慮農民意愿、侵害農民合法權益的現象在土地流轉的基礎上，培育出多種形式的家庭農場24.2023/7/30政策效果流轉數量逐步增長，流轉率已經超過20%24.2023第四節(jié)耕地保護政策我國耕地的基本國情是“三少”人均耕地少優(yōu)質耕地少后備耕地資源少我國將保護耕地定為一項基本國策《土地管理法》規(guī)定“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”?！皩嵭凶顕栏竦母乇Ｗo制度”。25.2023/7/30第四節(jié)耕地保護政策我國耕地的基本國情是“三少”25.20政策內容土地用途管制《土地管理法》：嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。土地用途管制的主要措施是農用地轉用和土地征收審批，通過審批來控制農用地轉為建設用地。農用地轉為建設用地，我國實行兩級審批制度，也就是國務院和省級人民政府審批制度。26.2023/7/30政策內容土地用途管制26.2023/7/25政策內容基本農田保護基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發(fā)展對農產品的需求，依據土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。1994年7月，國務院發(fā)布《基本農田保護條例》主要內容劃定基本農田保護區(qū)嚴禁占用基本農田監(jiān)督執(zhí)行基本農田保護27.2023/7/30政策內容基本農田保護27.2023/7/25政策內容耕地占補平衡《土地管理法》：“國家實行占用耕地補償制度”非農業(yè)建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。從三個方面進行落實明確責任，落實耕地占補平衡的法定義務采取措施，把補充耕地落到實處檢查監(jiān)測，確保占補平衡措施的落實28.2023/7/30政策內容耕地占補平衡28.2023/7/25政策內容設定耕地保護目標94年國務院《關于貫徹實施〈中國21世紀議程〉的通知》：“保護耕地資源，控制建設占用耕地，2000年耕地保有量不少于1.22億公頃”的目標?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要（1996-2010）》：“耕地面積保持平衡，到2000年耕地總面積保持在12933萬公頃（19.40億畝）以上；到2010年耕地總面積保持在12801萬公頃（19.2億畝）以上”。十八億畝耕地紅線29.2023/7/30政策內容設定耕地保護目標29.2023/7/25政策內容收取稅費耕地占用稅新菜地開發(fā)建設基金耕地保護補償基金法律手段破壞耕地罪非法批地罪非法轉讓土地罪30.2023/7/30政策內容收取稅費30.2023/7/25政策效果總體上看，我國耕地總量下降較快，耕地保護面臨嚴峻的挑戰(zhàn)?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要（1996-2010年）》的目標：“到2000年耕地總面積保持在12933萬公頃（19.40億畝）以上；到2010年耕地總面積保持在12801萬公頃（19.20億畝）以上”。在現實中很快就被突破了——規(guī)劃的2010年紅線早在2000年就被突破了。31.2023/7/30政策效果總體上看，我國耕地總量下降較快，耕地保護面臨嚴峻的挑政策效果2007年國家提出耕地紅線以后，耕地大量減少的勢頭才有所遏制。據統計，2008年至2011年，全國建設占用耕地1560萬畝，同期補充耕地1630.5萬畝，因災損毀耕地145.9萬畝、生態(tài)退耕48.6萬畝、農業(yè)結構調整減少耕地2.4萬畝，耕地總體凈減少126.4萬畝。截至2011年底全國保有耕地18.2476億畝，基本農田面積穩(wěn)定在15.6億畝以上。32.2023/7/30政策效果2007年國家提出耕地紅線以后，耕地大量減少的勢頭才政策效果耕地保護中一個更為嚴重且比較容易被忽略的重要問題是耕地質量的下降。除了植被退化、水土流失等因素造成耕地質量下降之外，占優(yōu)補劣進一步加劇了耕地質量的下滑。新增耕地雖然能夠在數量上緩解耕地面積的減少程度，但這類新增耕地主要通過整理、復墾或開發(fā)未利用地等途徑得來，一般來說，質量較被征占的耕地質量低得多。被征占耕地常是城市郊區(qū)集中、連片的優(yōu)質高產良田，而新增耕地通常零散、細碎且質量普遍偏低。33.2023/7/30政策效果耕地保護中一個更為嚴重且比較容易被忽略的重要問題是耕第五節(jié)進一步導讀廣義的土地