公益訴訟與訴權(quán)擴張

公益訴訟與訴權(quán)擴張

無論從國外公益訴訟的發(fā)展歷程和趨勢，還是從我國現(xiàn)實情況看，公益訴訟的興起是社會和法治進步的重要標志之一。加強對公益訴訟的探討，既能對當前司法實踐中某些訴訟類型有更深刻和準確的認識和把握，又能適當?shù)赝卣够蛘哒雇V訟新領域。為此，特編發(fā)該文，以期引起廣大讀者對此問題的關(guān)注與思考。

公益訴訟的特殊性

公益訴訟（publicinterestlitigation）涉及民事訴訟和行政訴訟，基本上是指為公共利益或者并不專屬于原告自身的利益（多數(shù)人共有利益）而提起的訴訟。當然，其具體界定和理解可能有差異。

我國學界對公益訴訟的說法一直不統(tǒng)一。例如，有人認為公益訴訟實際上是行政訴訟的一種。有人認為公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟包括所有為維護公共利益的訴訟，既有國家機關(guān)代表國家以國家的名義提起的訴訟，也有私人、非法人團體、個人代表國家以自己名義提起的訴訟；狹義的公益訴訟是指國家機關(guān)代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。這些界定都著眼于不同角度，可以從不同的側(cè)面認識公益訴訟。不過，在通常情況下，公益訴訟的界定只是給我們一種概略的了解，不需要必須尋求一種精確的標準界定，除非有某些特殊需要。

當然，這里還是要指出，公益訴訟的立足點是“公益”（公共利益），不管其訴訟目的就是為維護公共利益，還是其訴訟結(jié)果客觀上主要是維護了公共利益（而不是其個人在其中的微不足道的利益）。

例如，在行政訴訟中，公益訴訟大體上有以下兩類：一類是為公共利益提起的訴訟，即原告自身并未受到特定的損害，被訴行為損害的是公眾利益或者公共利益，如規(guī)劃部門批準在某著名景點建設觀景臺的規(guī)劃，某游客認為觀景臺有礙觀瞻而起訴規(guī)劃許可行為。為表述上的簡便，這類公益訴訟可以簡稱為“公共利益類公益訴訟”。另一類是被訴行為給許多人或者不特定的人分別造成了特定的損害，部分受害人提起訴訟，而一旦勝訴，受益者并不限于起訴人。如我國目前在環(huán)境污染、消費者保護等領域的訴行政機關(guān)不履行法定職責的案件，多屬于這些類型。為表述上的簡便，這類公益訴訟可以稱為“分散利益類公益訴訟”。

公益訴訟是在突破傳統(tǒng)原告資格標準的基礎上產(chǎn)生的。原告資格是法院擺脫非真正的或者代他人提起的訴訟的重要方式。按照通常標準，只有受到被訴行要么授權(quán)國家提起訴訟可以成為“政府原告資格”解決方法（the‘governmentalstanding’solution）。當然，許多國家仍然是有保留的突破，如就第一種情況而言，只是允許個人在訴訟中維護其自己的利益，特別是恢復其自己的損害，而不是維護整個集團、社會和集體的利益；就第二種情況而言，仍然是以傳統(tǒng)的方式，通過授權(quán)總檢察長等代表國家行使訴權(quán)，維護集團、社會和集體的分散利益。

這些方法都是有局限性的。就“個人原告資格”方法而言，只允許受到個人損害的人就其自己的損害提起訴訟，在大多數(shù)情況下不能充分保護分散的權(quán)益。例如，在損害眾多消費者的情況下，各個消費者受到的損害通常微不足道，不足以刺激他們提起訴訟，而即使有人起訴，通常也不能阻止違法者繼續(xù)實施違法行為。就“政府原告資格”方法而言，也有很多局限性，如政府訴訟代表通常只是某些方面的專家，且通常在犯罪、家庭等傳統(tǒng)訴訟領域有公訴經(jīng)驗，對于新類型的分散權(quán)益往往不熟悉；政府訴訟代表的行為還會受政黨派別、責任心等因素的影響。

為克服這些局限性，許多國家又進行了新的探索。例如，有的大陸法系國家設立了專門負責某些領域的專門總檢察長（如瑞典的消費者專員，英國的公平交易局局長），授予其在某些現(xiàn)代生活和福利等領域的起訴權(quán)，或者授權(quán)一些專門的協(xié)會行使訴權(quán)，或者創(chuàng)立特殊的集團訴訟，以維護分散的公共利益或者會員利益。美國也出現(xiàn)了所謂的“私人總檢察長”的立法和司法觀念。

有些國家甚至在公益訴訟方面走向了極端。例如，近10多年來印度通過放寬原告資格標準，在公益訴訟領域有了很大的突破，其原告資格標準遠比已很寬松的美國標準更為寬松，甚至到了提起公益訴訟實際上幾乎已無原告資格標準障礙的程度。有學者指出：“印度司法機關(guān)看起來有在必要時隨時都可以改變游戲規(guī)則的偏好。訴訟不僅可以通過提出正式聲請的方式啟動，而且寫給法院或者法官的信件，都可能被視為聲請。有報道稱，有的法官將所收到的明信片視為聲請，甚至將報紙編輯轉(zhuǎn)來的讀者來信也視為令狀聲請。法官已因挑動和鼓勵公益訴訟而出名?！?/p>

印度最高法院在放寬原告資格標準的基礎上確立其獨特的公益訴訟，主要是基于如下考慮：加強保護窮人和弱者；能夠使個人或團體就政府管理無效或不誠信引起的公共問題提起訴訟；增強公眾對憲法裁決的參與。印度公益訴訟與普通訴訟的不同是：（1）法院允許采用非正式的起訴程序（啟動程序），如法院或法官接到來函即可啟動程序，且可以以調(diào)查程序替代對抗式訴訟程序；（2）放寬了原告資格規(guī)則；（3）法院形成了一些新的救濟方式。

正如巴根威特（Bhagwaiti）大法官在一個案件中所說：“我們希望強調(diào)指出，公益訴訟作為將正義送給貧苦大眾的法律援助途徑，完全不同于以具有爭議的雙方當事人對抗為特色，一方向?qū)Ψ教岢稣埱蠡蛘埱缶葷?，對方提出抗辯或反請求的傳統(tǒng)的普通訴訟。與普通訴訟不同，向法院提起公益訴訟不是為了實現(xiàn)向?qū)Ψ教岢龅膫€人權(quán)利，而是為了促進和維護公共利益，即使得貧窮、無知和其他不幸的大眾的憲法或法律權(quán)利不能受到漠視或侵害?！弊罡叻ㄔ赫J為，法院不能只為富人而設，還要為貧苦大眾服務，為他們清除敞開大門的費用障礙。

我國公益訴訟的實踐

（一）我國公益訴訟的現(xiàn)狀與實踐

我國原告資格理論基本上采取的是實體權(quán)利人標準，即原告資格專屬于享有實體權(quán)利的人，具有很強的個人主義色彩，其中民事訴訟原告資格更是如此。行政訴訟因為有監(jiān)督依法行政的功能，使得有些訴訟天然地具有公益色彩，如有些被訴行為被撤銷后會使許多人受益，其中包括未參加訴訟的人，但行政訴訟原告資格歸根結(jié)底仍然是基于受到特定的損害，所謂的利害關(guān)系標準就是如此。

根據(jù)現(xiàn)行原告資格標準，除非法律有特別規(guī)定，公共利益類公益訴訟并不符合我國現(xiàn)行原告資格標準，司法實踐中通常都不會受理這類訴訟。例如，商標法第三十條規(guī)定：“對初步審定的商標，自公告之日起三個月內(nèi)，任何人均可以提出異議?！卑凑赵撘?guī)定，任何人均可以作為異議人，從而可以成為異議之后商標局異議裁定或者商標評審委員會復審裁定的當事人（該法第三十二條、第三十三條、第三十四條），從而可以成為不服復審裁定提起訴訟時的原告，即行政程序中的異議人即便與被異議的商標沒有法律上的利害關(guān)系，也可以因為參加行政程序而具有起訴商標評審委員會復審裁定的原告資格。另外，在司法實踐中有些法院也進行了審理公益訴訟案件的嘗試。

（二）公益訴訟的評價與前景

如何評價公益訴訟？有的西方學者指出：“從有益的方面看，公益訴訟可以強化公民社會。在行政機關(guān)和立法機關(guān)之下僅有脆弱和微弱的公民社會結(jié)構(gòu)的國家，此類訴訟可以作為從政府獲取救濟的替代途徑。或者，它在發(fā)展公民社會的結(jié)構(gòu)中起拾遺補缺的作用。許多著作都認為，公益訴訟可以為弱者或者被壓迫者提供一種籌碼或聲音，以救濟不正義?！薄暗?，公益訴訟的社會成本可能是可觀的。盡管在涉及某些集團的某些案件中，如起訴卡特爾行為的消費者訴訟，公益訴訟可以發(fā)揮作用，但允許公眾進入的制度刺激可能會給司法資源造成社會性浪費。我們無法區(qū)分哪些訴訟是有益于社會和提高經(jīng)濟效率，哪些訴訟是浪費社會資源和不經(jīng)濟的?！?/p>

的確，公益訴訟是一把雙刃劍。一方面，它有利于保護公共利益、集體利益和社會利益，有利于保護弱者，有利于強化對依法行政的監(jiān)督。另一方面，公益訴訟可能使司法權(quán)過于具有能動性，而背離其權(quán)限范圍，或者易于導致濫訟，既浪費司法資源，又妨礙行政效率和效力（有效性）。因此，對于公益訴訟要適當?shù)胤砰_，但其范圍不可能過于廣泛。

筆者認為，對于公益訴訟可以從以下方面考慮：

第一，要有選擇地適當放開公益訴訟。我國法治水平還不是太高，監(jiān)督依法行政的任務還很繁重，整個社會的訴訟監(jiān)督意識還不是太強，在這種情況下，適當?shù)剡x擇一些領域，如有關(guān)當事人不太愿意提起訴訟、沒有能力提起訴訟或者難以有效監(jiān)督的行政領域，放寬原告資格要求，引進公益訴訟機制，使其成為一種分散化的監(jiān)督，以此培育法治意識，保護公共利益，保護弱者，促進依法行政。公益訴訟確實有其獨特的訴訟功能，適當?shù)財U展公益訴訟，可以造就更多的和分散的公共利益和依法行政的監(jiān)督者（“私人檢察官”），對于推進我國依法治國進程有一定的意義。

第二，公共利益類公益訴訟與分散利益類公益訴訟應區(qū)別對待。前者的范圍要控制嚴格些，就目前來說，現(xiàn)行原告資格標準尚不適宜此類訴訟，需要有法律的專門規(guī)定或者原告資格的司法解釋突破，靠個案的突破很容易招致合法性的質(zhì)疑；后者適用現(xiàn)行原告資格標準已無障礙。

第三，公益訴訟必須考慮可能性和可行性。公益訴訟的范圍應當逐步放開。當然，那些不適宜公益訴訟的領域，如特定范圍內(nèi)的當事人具有較強的訴訟刺激的領域，即使有足夠的司法權(quán)威，也不宜引進公益訴訟。

當然，我國目前仍然是行政主導型國家，行政權(quán)力處于強勢地位，特別是，行政機關(guān)普遍享有行政處罰權(quán)，這種制度使得大量的公共利益和分散利益能夠通過行政渠道獲得救濟，這就在很大程度上替代了由國家代表提起公益訴訟的情形。因為，在許多法治發(fā)達的國家，除具有準司法權(quán)的行政機關(guān)外，其他行政機關(guān)往往不具有實體處罰權(quán)，對于損害公共利益或者分散利益的違法行為，行政機關(guān)只能通過提起訴訟的方式，請求法院進行處罰或者發(fā)布禁令。我國恰恰不是以此為主渠道，而都是在行政行為作出之后給予司法救濟。

總之，無論從現(xiàn)有的法治環(huán)境還是行政訴訟的實際地位看，公益訴訟都只能是穩(wěn)步推進。否定公益訴訟的積極意義固然不符合社會和法治發(fā)展的趨勢和進程，而對公益訴訟的盲目樂觀也不切合實際。我們應當以積極而審慎的態(tài)度，穩(wěn)妥地推動公益訴訟的健康發(fā)展。

相關(guān)：

之一：20XX年9月18日，天津市四方律師事務所來云鵬律師因其注冊的新浪免費郵箱由50兆被縮減為5兆，將新浪告上法庭，成為就郵箱縮水一事代表公共利益狀告新浪的第一人。雖然兩審均以原告敗訴告終，但該案無論對絡經(jīng)營商、律師及社會各界均產(chǎn)生積極影響。

之二：20XX年11月，四川省首例環(huán)境污染公益訴訟案在閬中“塵埃落定”。閬中市人民法院依法判決該市群發(fā)骨粉廠停止對環(huán)境的侵害并在1個月內(nèi)改進設備直至排出的煙塵、噪聲、總懸浮顆粒物不超過法定濃度限值標準為止。較長時間以來，閬中市群發(fā)骨粉廠周圍居民因長期受該廠煙塵、噪聲污染侵害多次到環(huán)保部門投訴。20XX年初該市環(huán)保局在對該廠周圍區(qū)域的空氣質(zhì)量進行監(jiān)測后發(fā)現(xiàn)其懸浮顆粒物、噪聲等超標較嚴重。隨后該市檢察院向法院提起民事訴訟。法院審理后認為群發(fā)骨粉廠排放的污染物在一定程度上對周邊群眾的工作、生活構(gòu)成了侵害并依法作出了上述判決。

之三：20XX年3月2日，原告馬某從被告某通信有限公司門市部購買了某品牌高端翻蓋型手機一部，價格為人民幣7100