當(dāng)代行政管理體制的基礎(chǔ)透析

第第頁當(dāng)代行政管理體制的基礎(chǔ)透析本文作者：葉子榮鄭浩生工作單位：西南交通大學(xué)

縣”的涵義，還需從其繁體字“縣”(xuán)開始。在《辭源》的記載中，“縣”的本字有諸多含義，其中最主要的是:“掛”，詩周頌有瞽:“應(yīng)田縣鼓”;“維繫”，管子禁藏:“法者天下之儀也……百姓之所縣命也”;地方行政區(qū)劃之一，古稱邦畿千里之地為縣?！?〕據(jù)《說文解字》，“縣”與“懸”為同一個字，“縣，系也。從系持縣。臣鉉等曰:此本是縣掛之縣，借為州縣之縣。今俗加心，別作懸，義無所取。”〔2〕即“縣”是“懸掛、聯(lián)系”之意，實指的是孤懸在外并受國君直接控制的地方。中國行政區(qū)劃的雛形始于黃帝時代，其時已開始“畫野分州”，每一萬平方里為一州;堯時分天下為十二州，至夏禹時期，天下分為九州。據(jù)《尚書》中的《夏書•禹貢》記載，分為冀州、兗州、青州、徐州、揚(yáng)州、荊州、梁州、雍州、豫州，此為中國別稱“九州”之來源。商、周時期主要實行“分土封侯”、“封邦建國”的分封制度，商王、周天子將王畿以外的土地和人民分封給諸侯、卿大夫，作為他們的采邑，各受封領(lǐng)主在自己的封地內(nèi)享有絕對的權(quán)力，僅僅對商王或周天子以象征性的貢納和服役，王與諸侯各自為政。因此，在商、周王朝的疆域內(nèi)，并沒有真正的地方行政區(qū)劃。西周時，有兩次大分封:第一次是武王伐紂以后，封功臣謀士;第二次是周公東征勝利后，重新分封。這兩次大分封把各諸侯國的位置大致確定下來，也為以后郡縣制行政區(qū)奠定了基本格局。至于“縣制”究竟起源始于何時，目前尚未定論。依據(jù)可查閱的資料，春秋時期，“縣”最初主要設(shè)置在各諸侯國的邊疆之地，當(dāng)時的秦、晉、魏等諸侯大國兼并了周圍的其它小國，并將新兼并的領(lǐng)土、被滅亡的小國或大邑設(shè)置為縣。最早對縣制進(jìn)行研究的是明末清初的顧炎武，他在大量列舉先秦兩漢典籍的基礎(chǔ)上，認(rèn)為“則當(dāng)春秋之世，滅人之國者，固已為縣矣”?！?〕這為后續(xù)學(xué)者開啟了研究我國“縣制”的大門。趙翼主張秦國起源說，據(jù)《史記》記載，“秦武公十年(前688年)伐邽、冀戎，初縣之?！薄?〕洪亮吉據(jù)《左傳》記載的哀公十七年“彭仲爽，申俘也，文王以為令尹，實縣申、息”，認(rèn)為此為楚文王時期(約公元前689－前677年之間)滅申、息諸國后，并將“縣”創(chuàng)設(shè)在二地的史實，主張楚國起源說?！?〕民國時期的顧頡剛據(jù)《左傳》莊公十八年“初，楚武王克權(quán)，使斗緡尹之。以叛，圍而殺之。遷權(quán)于那處，使閻敖尹之”，認(rèn)為楚武王在位時(前740年－前690年)就已經(jīng)滅權(quán)并設(shè)置‘尹’官的史實?！?〕這里的“尹”就是指那些受楚武王指派，到新占領(lǐng)區(qū)進(jìn)行事務(wù)管理的地方行政長官，也稱之為“縣尹”?！掇o?！窔w納諸家之說認(rèn)為:“縣始于春秋時期，最初設(shè)置在邊地，秦、晉、楚等大國往往把新兼并得的土地置縣。到春秋后期，各國才把縣制逐漸推行到內(nèi)地，而在新得到的邊遠(yuǎn)地區(qū)置郡”?！?〕根據(jù)上述史料和我們已掌握的資料，至少可以得到以下四點認(rèn)識:1．“縣”是諸侯掠土，列國爭霸的產(chǎn)物，最初設(shè)縣是古代國王作為一項控制新征服地區(qū)的權(quán)宜之計———暫時孤懸在王畿之外，并“系之”———受國君控管。2．“縣”作為一級行政單位的雛形，始于我國春秋時期的楚、秦等國。由于此時的“縣”仍保留著原來的氏族組織結(jié)構(gòu)，因此，從嚴(yán)格意義上講還不能算是一級行政單位。3．“縣”真正實現(xiàn)制度化是公元前221年秦統(tǒng)一六國建立秦王朝后，廢除世襲的封建政治體制，建立“郡縣制”，構(gòu)筑了中央到地方層層控制的封建集權(quán)統(tǒng)治體系，開始有了較為正規(guī)的地方行政區(qū)域劃分制度。在“郡縣制”中，全國分為36郡，郡下設(shè)縣，縣設(shè)令(小縣設(shè)長)、尉、丞，分管一縣行政、軍事和司法;縣以下還有鄉(xiāng)、亭、里等派出機(jī)構(gòu)和基層自治機(jī)構(gòu)?！?〕4．原本懸系之“縣”由奴隸社會分封制世襲采邑轉(zhuǎn)變，最終成為隸屬于朝廷的地方行政機(jī)構(gòu)。統(tǒng)治者通過任命、委派、考績、罷免等方式實行對“縣”直接管轄。從此，“縣”在國家治理結(jié)構(gòu)制度的秩序?qū)用嫔系玫搅舜_立，縣制作為最完整的基層地方行政設(shè)置便一直延續(xù)至今。此外，需要說明的是，縣、郡之間原本并無隸屬關(guān)系?！翱h”作為我國地方行權(quán)稱謂早于“郡”，“郡”是春秋中晚期才有的。在春秋中期，“縣”一般在人口較多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū);而“郡”則主要設(shè)立在新開拓的地廣人稀、蠻荒之地。到了春秋后期，縣制被推廣到內(nèi)地，而在邊疆之地設(shè)郡，盡管郡的面積比縣大，因其地廣人稀，經(jīng)濟(jì)開發(fā)程度不如縣，地位不如縣重要，行政長官職位也低。據(jù)《左傳》哀公十七年:“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡，士田十萬，庶人工商遂?！边@段文字記載了公元前493年晉國趙簡子在“鐵之戰(zhàn)”前宣布的賞格:輔助君王戰(zhàn)勝敵人的功臣中，官位為上大夫的封賞一縣，下大夫封賞一郡，此時“縣”大于“郡”。直到戰(zhàn)國中后期，各國疆域逐漸成型，邊境地區(qū)也逐漸繁榮起來，由于“郡”的軍事力量和重要性超過了縣，加之隨著國土的拓展和生產(chǎn)力水平逐步提高，人口逐漸增多，才開始在“郡”內(nèi)設(shè)若干“縣”，從而逐漸建立起了“郡”統(tǒng)“縣”的地方行政轄區(qū)格局。其后，在內(nèi)地設(shè)置郡時，沿用邊郡之成規(guī)。

〔9〕事實上，我國各朝代的疆域大小不同，縣級政區(qū)數(shù)目也有較大變動。但是，縣作為我國長期沿用的基層行政單位，出于行政管理的需要，在區(qū)域面積和管轄人口方面則具有一定的標(biāo)準(zhǔn)。考察我國縣級政權(quán)的行權(quán)范圍，有助于我們深入了解“縣制”在我國行政史上的特殊地位。在行政區(qū)域方面，由于處地不同，平原的縣與山區(qū)的縣、靠近王畿的縣與偏遠(yuǎn)的縣相差較大。民間一直流傳有古代“百里為縣”之說，而史籍并無詳細(xì)記載，只有銀雀山竹簡《庫法》云:漢時“大縣百里，中縣七十里，小縣五十里”?！按罂h百里”約為10000平方里，“小縣五十里”約為2500平方里?？梢?，盡管古代的縣在區(qū)域面積上并無相對一致的規(guī)定，但是，不超過一定面積，如“百里”，不低于一定面積，如“五十里”，則可視為縣在行權(quán)區(qū)域方面的規(guī)定。需要特別指出的是，在縣作為古老的基層行政機(jī)構(gòu)數(shù)千年沿襲的同時，縣的管轄區(qū)域也保持了相對的穩(wěn)定性，不僅一些歷史悠久的縣幾乎保持了原有的管轄范圍，新增的縣也劃定了與原有縣大體相當(dāng)?shù)膮^(qū)域管轄面積。2000年，在我國960萬平方公里上，縣級行政區(qū)域單位2861個，〔10〕各個縣級行政區(qū)域的幅員面積仍然大小不一，平均面積為3355．74平方公里，四川省每個縣級行政區(qū)域的平均面積為661．03平方公里。如果可以將現(xiàn)在的一平方公里等于古代的四平方里的話，“大縣百里”則為2500平方公里，“小縣五十里”則為625平方公里，民間傳說和僅有的記載與今天的縣規(guī)模相去不遠(yuǎn)。在管轄人口與戶口數(shù)量方面，秦代按人口數(shù)量將縣分為兩等，10000戶以上為大縣，置縣令;10000戶以下為小縣，置縣長。兩漢基本沿襲秦制，據(jù)《漢書•百官公卿表》和《續(xù)漢書•百官志》記載，“萬戶以上為令，縣置令長，不滿為長”。經(jīng)過漢末大亂與三國紛爭之后，西晉戶口銳減，平均每縣僅約2000戶，以300戶至3000戶以上為標(biāo)準(zhǔn)將縣分為六等。東晉北周時，以不滿500戶至7000以上為標(biāo)準(zhǔn)將縣分為五等。隋初，州、郡、縣三級都分為九等，但無史籍可考。唐初武德年間5000戶以上為上等，2000戶以上為中等，1000戶以下為下等。天寶開元之時，唐臻于極盛，人口、戶口驟增，遂以6000戶以上為上縣，3000戶以上為中縣，不滿2000戶為下縣。宋代根據(jù)戶口數(shù)量將縣分為6等:即4000戶以上為望，3000戶以上為緊，2000戶以上為上，1000戶以上為中，不滿1000戶為中下，500戶以下為下。元代以戶口多少為標(biāo)準(zhǔn)將縣分為上、中、下三等，長江以北6000戶以上為上縣，2000戶以上為中縣，不及2000戶者為下縣;江淮以南以30000戶以上為上縣，20000戶以上為中縣，10000戶以下為下縣。明代以后，以繳納錢糧的數(shù)額來分等，據(jù)《明史•職官志》載:糧100000石以下為上縣，60000石以下為中縣，30000石以下為下縣?！?1〕可見，在縣的管轄區(qū)域一定的前提下，人口與戶口數(shù)量的劃定是根據(jù)管理、尤其是稅賦管理的需要而定的。若因戰(zhàn)亂、瘟疫、自然災(zāi)害等致使一些縣人口數(shù)驟降，大縣則采取移民方式補(bǔ)充，小縣則采取合并方式調(diào)整。在縣的名稱和數(shù)目方面，從秦到清的兩千年里，盡管我國疆域已大大擴(kuò)展，縣級政區(qū)的數(shù)目也增加了50%(見表一)，這部分增長主要是由于外部疆域的擴(kuò)大和境內(nèi)統(tǒng)治空白的消失，這兩方面的原因并不影響原來縣級政區(qū)的幅員范圍?！?4〕延續(xù)數(shù)百年至千年的縣卻比比皆是，有二千多年歷史的縣不在少數(shù)，而其中一些縣從秦朝至今從未改名，甚至連治所也沒有遷移過?！?2〕據(jù)不完全統(tǒng)計，我國現(xiàn)今的縣名，仍有59個與秦代使用的名稱完全相同?！?3〕中國從秦到清，歷代縣級政區(qū)數(shù)目隨國家疆域的變動而變化，正是其管理幅度相對穩(wěn)定的最好印證。究其主要原因，恐怕與基層政府行權(quán)半徑和管理的有效性是分不開的。在以農(nóng)立國的國家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況決定了國家的安定繁榮與否，統(tǒng)治者在行政區(qū)劃時首先要考慮的是維持政區(qū)正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)程序，而縣級政府作為面對農(nóng)民最直接的基層政府，承擔(dān)著勸農(nóng)桑、課捐賦、解民怨、懲奸逆等行政管理職責(zé)，因此，根據(jù)傳承的行權(quán)半徑和管理方式，保持縣這一基層行政區(qū)劃的基本穩(wěn)定，是封建統(tǒng)治者方便行權(quán)，鞏固統(tǒng)治的最佳選擇。

(一)我國縣級行政機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)地位的歷史考查自秦朝建立“郡縣制”以來，我國地方行政體制基本上沿著“二級制”、“三級制”的循環(huán)不斷發(fā)展，基本可以分為三類:郡縣制、州(府)縣制和省縣制?！?5〕(見表二)1．自我國封建制度建立以來至今，尤其是在秦始皇統(tǒng)一中國之后的兩千多年里，無論實行“二級制”還是“三級制”，縣一直是國家政權(quán)的基礎(chǔ)層次，從未發(fā)生任何變化。其它級次的地方政權(quán)則處于變動與不定之中，曾經(jīng)出現(xiàn)過的“郡”、“府”、“道”、“路”乃至“州”等地方行政級次先后被淘汰，而“縣”作為我國行政機(jī)構(gòu)最完整的基層地方政權(quán)，在國家行政管理的制度安排中，卻從未廢止或中斷，一直沿襲至今，其名稱也保持了數(shù)千年不變的穩(wěn)定性。時至今日，國之地名不同至縣，人之籍貫至縣，凸顯了縣在國家治理中的重要性。2．大凡中央集權(quán)鞏固的朝代，無論疆域擴(kuò)展與收縮，大都實行“三級制”，即在中央政府之下設(shè)置省—府(道、州)—縣，或州—郡(國)—縣，道(路)—州(郡)—縣。在這三級中往往是中間一級為虛級，即只起監(jiān)察或中介的作用，而不是一級完整的政府，并不具備一級政府的全部功能。其原因比較簡單，多增加一個層級，不僅增加了一級政府所必須的管理成本，而且不利于政令的上通下達(dá)，特別是容易削弱中央政府對基層政府的監(jiān)控，危及政權(quán)的穩(wěn)固和國家的統(tǒng)一。但另一方面，由于國家的疆域?qū)嵲谔?，在沒有便捷交通工具、信息傳遞不方便的條件下，若簡單地實行兩級制，轄境太廣，很難及時處理必要的政務(wù)。(二)我國縣級行政機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)地位的現(xiàn)實辨析1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建立與虛化。1978年實施改革開放，為調(diào)動各方面的積極性，我國行政管理體制進(jìn)行了調(diào)整和變更。首先是1982年廢除“政社合一”的制度，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并努力將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府打造成共和國的基層政權(quán)。本以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以在農(nóng)民脫貧致富奔小康的發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮最直接的帶領(lǐng)作用，最有效地為農(nóng)村居民提供公共產(chǎn)品。但是，經(jīng)過約20年的運行，鄉(xiāng)級政權(quán)逐漸被“鄉(xiāng)財縣管”等方式所虛化。究其原因，大致有四:一是鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)在行政管理和社會治理上與村民自治沖突，在經(jīng)濟(jì)管理上往往與農(nóng)民的市場經(jīng)濟(jì)主體地位發(fā)生矛盾，其處境十分尷尬。二是鄉(xiāng)政府在實際操作中的越俎代庖致使機(jī)構(gòu)日益膨脹，運行成本高昂，成為直接壓在農(nóng)民頭上的沉重負(fù)擔(dān)，在2001年的農(nóng)村稅費改革中不得不大大精簡，以致其功能弱化。三是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所制約，以及分稅制改革后財權(quán)上收的影響，占比重最大的貧困鄉(xiāng)政府難以為繼，為維持政權(quán)的簡單運行，不得不采取“鄉(xiāng)財縣管”方式。本來鄉(xiāng)作為政府的機(jī)構(gòu)就不完備，此舉使鄉(xiāng)政府脫離了“一級政權(quán)、一級財政”基本規(guī)則而走向虛化。四是信息化社會縮短了政府管理半徑，“新公共管理運動”要求政府提高行政效率，于是，“扁平化”管理模式成為現(xiàn)代政府管理的必然選擇，政府機(jī)構(gòu)精簡和壓縮行政層次的改革呼之欲出，鄉(xiāng)政權(quán)的虛化甚至取消在所難免。在現(xiàn)階段的城市化和小城鎮(zhèn)建設(shè)中，“鎮(zhèn)”的地位和作用凸顯，可以預(yù)見的是:經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的鎮(zhèn)可能成長為“市”與縣并列，沒有發(fā)展前景的鎮(zhèn)則回到“鄉(xiāng)”的行列。2．“市管縣”的終止與“省直管縣”的推出。新中國建立至改革開放之初，我國地方政區(qū)一直實行省(自治區(qū)、直轄市)、縣兩級制(曾經(jīng)設(shè)置過行政大區(qū)，但很快被撤銷)，介于兩級之間的地區(qū)行署是虛級———行署是省政府的派出機(jī)構(gòu)，專員是省長的代表，縣以下的區(qū)是縣政府的派出機(jī)構(gòu)，更是偏重于經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)。時至今日，現(xiàn)行《憲法》第三十條也明確規(guī)定:“全國分為省、自治區(qū)、直轄市;省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”?？梢?，我國地方政區(qū)只有省(自治區(qū)、直轄市)、縣兩級，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是縣下的“虛級”。在改革開放之初，長期被壓抑的能量得以迅速釋放，全國上下對于實現(xiàn)“四個現(xiàn)代化”充滿了前所未有的期待和沖動，基于城市化是現(xiàn)代化的重要方面，充分發(fā)揮中心城市的作用是加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的戰(zhàn)略步驟，1982年(1982)51號文件發(fā)出了改革地區(qū)體制、實行市管縣體制的指示，在全國掀起市管縣體制改革浪潮，希望通過“市管縣”實現(xiàn)“市帶縣”，加快城市化進(jìn)程。在短短十多年里，凡具備條件的地方都實行了市管縣改革。于是，在省、縣之間又多了一級實體政府—地級市。行政層級的增加，不僅加大了行政的成本，降低了行政的效率，束縛了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政創(chuàng)新能力的提高，也不利于政府職能的適時轉(zhuǎn)變，甚至衍生出眾多的體制腐敗。特別是在激烈的區(qū)域競爭中，屬于縣的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和資源被上級“市”拿走，加之在分稅制改革后，出現(xiàn)了財權(quán)上收，事權(quán)下移現(xiàn)象，縣鄉(xiāng)財政困難日益加劇，縣級政權(quán)漸現(xiàn)“虛脫”癥狀。同時，由于市縣關(guān)系長期沒有理順，以及地級市往往不具備中心城市的實力和功能，不能真正發(fā)揮組織和推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的作用，其結(jié)果是嚴(yán)重制約了縣域經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。鑒于“市管縣”的弊端，在1992年浙江省對13個經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市成功地實施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的基礎(chǔ)上，“十一五”規(guī)劃提出，“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。于是，2002年開始實施“省直管縣”改革試點。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，縣級政府作為與民眾、企業(yè)最接近的一級政府，是地方公共產(chǎn)品的直接提供者和地方資源的具體配置者?！笆≈惫芸h”的改革符合市場經(jīng)濟(jì)下的政府轉(zhuǎn)型要求。近年來交通、通訊、計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等保障手段的快速發(fā)展，以及電子政務(wù)的廣泛推廣，成為“省直管縣”的扁平化管理的技術(shù)支持。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長累積了雄厚的財力成功經(jīng)驗，以及中央適時推出“新農(nóng)村建設(shè)”、“基本公共服務(wù)均等化”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”等一系列新舉措并配以專項財力保障，激發(fā)縣域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，為“省直管縣”的改革奠定了良好的基礎(chǔ)。20多個省市的試點證明，“省直管縣”改革減少了行政環(huán)節(jié)，行政成本降低了，行政效率提高了，提升了縣域經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建立與虛化，“市管縣”弱化縣級行政管理權(quán)限的失敗，“省直管縣”回歸縣的基層行政機(jī)構(gòu)地位。實踐證明，“縣”作為國家治理基層行政機(jī)構(gòu)的制度安排，不僅是我國數(shù)千年人類社會活動的結(jié)晶，而且是現(xiàn)實國家治理中的最佳選擇，縣級行政機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)性地位牢不可破。

鑒于上述對縣級行政機(jī)構(gòu)的考察，結(jié)合我國“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省直管縣”改革的實踐，進(jìn)一步做強(qiáng)“縣”是我國當(dāng)前和今后一段時間行政管理體制改革的重點。對此，筆者有以下三點思考:1．簡化行政區(qū)劃層級，做實我國縣級政權(quán)的基礎(chǔ)地位。自“新公共管理運動”興起至今，“有限政府”、“服務(wù)型政府”已經(jīng)超越了理念層面，成為當(dāng)今社會的普遍要求。在我國穩(wěn)步推進(jìn)的行政管理體制改革中，實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型是其最重要的內(nèi)容。在數(shù)千年的文明史中，縣級政區(qū)一直是我國最穩(wěn)定的基層行政單位，因而是廣大公民最能感知行政單位，政府轉(zhuǎn)型的進(jìn)程和成效，最能在縣級政府體現(xiàn)和反映?？梢?，縣級政府能否實現(xiàn)有效治理是關(guān)鍵。因此，必須做實縣級政權(quán)，凸顯縣級政權(quán)的基礎(chǔ)性地位。在具體操作中，按照行政管理組織“扁平化”原則再造政府體系，行政區(qū)劃首先應(yīng)當(dāng)回歸《憲法》精神，由現(xiàn)在的省、市、縣“實三級”制回到“虛三級制”，通過“省直管縣”體制的成功打造，最后使市、縣同級，實現(xiàn)“實二級”制。2．以縣級為基本單位，建立我國公共產(chǎn)品供給機(jī)制。根據(jù)公共產(chǎn)品有效供給理論，