金融風險的協(xié)同治理及法治實現(xiàn)

摘要：現(xiàn)代金融市場表現(xiàn)為多層次、多主體、多環(huán)節(jié)的資本疊加、行為疊加和技術疊加，各種訴求、規(guī)則和價值之間的互嵌、沖突和對抗普遍存在，蘊含的風險繁雜多樣，對金融風險的治理需要政府、社會和市場等機制的協(xié)同才能完成。從形成基礎上講，政府、社會和市場機制的治理能力及邊界，以及金融風險的系統(tǒng)性、復雜性和治理所需知識的多樣性，是金融風險協(xié)同治理的邏輯基礎和現(xiàn)實依據(jù)。從構成要素上講，法權要素、主觀要素、結構要素和知識要素是金融風險協(xié)同治理機制的核心要素，這些要素需要通過對治理主體間權利和權力的合理配置、治理主體間信任關系的法治促成、網(wǎng)絡聯(lián)接狀態(tài)的法治強化和知識共享的法治保障來落實。從實施過程來講，行政指導、行政契約、行政授權、行政委托和行政輔助行為是金融風險協(xié)同治理的主要行為類型，法律激勵、責任機制和過程約束是法治視角下金融風險協(xié)同治理行為展開的主要路徑。關鍵詞：金融風險；協(xié)同治理；法律機制目錄引言一、治理能力與現(xiàn)實驅動：金融風險協(xié)同治理機制的生成邏輯二、金融風險協(xié)同治理機制的要素構成及法律保障三、金融風險協(xié)同治理機制實施過程的法治展開結語引言在現(xiàn)代經(jīng)濟條件下，金融構成了經(jīng)濟活動的神經(jīng)系統(tǒng)，事關經(jīng)濟增長的方式和速度，決定著資源的合理調配和經(jīng)濟發(fā)展的內外均衡，是推動一國經(jīng)濟增長的關鍵力量。但回顧世界金融發(fā)展史，金融既可以是實體經(jīng)濟發(fā)展的助推器，也可能成為沖擊市場秩序、影響市場功能、損害經(jīng)濟發(fā)展的罪魁禍首。尤其是過去數(shù)十年，隨著金融創(chuàng)新步伐的加快和金融服務范圍的擴展，金融危機頻發(fā)，影響也愈發(fā)嚴重。面對金融世界不斷出現(xiàn)的問題、困境甚至災難，理論界對金融危機的生成行廣泛研討，金融風險治理成為經(jīng)濟學、管理學和法學等學科持續(xù)關注的研究重點。法學界普遍流行的觀點是，金融風險是金融市場失靈和政府失靈共同作用的結果：在市場主體自利屬性、有限理性和機會主義等因素的促動下，金融市場的周期性、外部性和信息不對稱等現(xiàn)象不斷地生成和集聚，如果沒有政府的及時干預，金融市場難免會走向無序，形成金融危機。因此，通過政府“有形之手”強化金融監(jiān)管，同時規(guī)范政府金融監(jiān)管行為，是法學視角下預防和克服金融風險的基本路徑。但這種理論論證常遭遇來自現(xiàn)實的尷尬——讓人度上有所緩解，金融領域中的治亂循環(huán)始終存在。理想與現(xiàn)實的差距迫切需要我們探索系統(tǒng)、長效的金融風險治理機制和對策，以破解傳統(tǒng)治理理念和方法無法為金融安全提供保障的困囿。金融風險治理是現(xiàn)代公共事務治理的重要構成。一般認為，“治理”是隨著公共管理中國家角色轉變而發(fā)展起來的一個范疇，其主張打破傳統(tǒng)管理模式依賴政府的理機制的主要類型。由于每一種治理機制有著不同的優(yōu)勢和不足，三種機制的相互嵌入和良性互動才能達成相得益彰的治理之效。本文認為，現(xiàn)代金融市場表現(xiàn)為多層次、多主體和多環(huán)節(jié)的資本疊加、行為疊加和技術疊加，各種訴求、規(guī)則和價值之間的對抗、沖突和互嵌普遍存在，所蘊含的風險不可避免，金融風險治理需要一套多元主體參與、協(xié)同互動的治理策略。制的生成邏輯一、治理能力與現(xiàn)實驅動：金融風險協(xié)同治理機作為一種理論范式和行動安排，金融風險協(xié)同治理機制以對不同機制治理能力及邊界的確認為前提。因此，對金融風險治理中的國家機制、社會機制和市場機制的作用及特點進行分析，在肯定其功能的基礎上分析各個機制可能存在的不足，從邏輯上分析協(xié)同治理的優(yōu)越性，是構建金融協(xié)同治理機制應該解決的基礎性問題。同時，由于金融風險治理機制應當與金融風險的形態(tài)和屬性相一致，以金融風險的特征為依據(jù)，探討金融風險協(xié)同治理獲得最優(yōu)績效的可能性，是金融風險協(xié)同治理的現(xiàn)實動因。(一)金融風險協(xié)同治理機制的生成邏輯推演：以政府、社會與市場的治理能力為依據(jù)1.政府機制在金融風為。政府具有規(guī)模效應，是擁有合法“暴力潛能”的組織。政府機制所具有的令行禁止特點和效率價值，在需要迅速達到政策效果的領域，具有其他治理機制無法比擬的優(yōu)越性。政府治理在市場準入和退出領域、需要出臺強制性標準的領域、外部性較強的領域、信息不對稱較強的領域繁雜的金融產品類型和交易方式，決定了政府機制在金融風險治理中的關鍵意義——當金融監(jiān)管成為一道國際性難題的時候，國家的單邊行動都難以應對和處理，其他任何機構、團體或組織就更是力不能及。同時，金融的專業(yè)性和持續(xù)的金融創(chuàng)新，使得其復雜程度會超出普通人的認知范圍，金融領域的信息不對稱極為突出，尤其需要政府施以力量來克服這種不對稱。當今，金融廣泛介入社會經(jīng)濟生活，金融風險常常與社會穩(wěn)定相關聯(lián)，金融風險屬于“社會影響較大的市場領域”，政府在克服金融市場失靈中應當扮演關鍵角色。但是，金融風險的政府治理并非沒有弊端，金融領域政府機制的運用涉及政府行為合法性的考量、政府與金融市場關系的調適、政府運用公共資源的正當性等問題。學術界關于政府理性有限、運行成本過高、效率低下、尋租現(xiàn)象等失靈情形的總結，在政府的金融風險治理行動中均可能存在。而且，政府機制依托科層制成就自身，科層制本身有積累和放大風險的隱憂。為管控和預防金融風險的政府行為，極可能成為風險源并制造出新的風險。這意味著面對金融風險，絕不能有政府治理機制能解決一切問題的浪漫期待，金融風險治理中政府機制的運用必須考慮自身的能力限度。2.市場機制原因之一，促成金融市場高效率的因素和導致金融風險發(fā)生的因素具有同一性。理論界基于這一認知，常常忽略市場機制在金融風險治理中的功能。但金融風險的發(fā)生有著深刻的合同緣由：正常的金融生活主要通過金融交易(合同)來完成，從合同法的角度看，金融危機就是違約及其責任的危機，系統(tǒng)性風險就是系統(tǒng)性的違約與責任風險，大規(guī)模違約及其違約責任是系統(tǒng)性風險在合同法中的對應物。合同風險的發(fā)生常常當事人的機會主義行為，以促進經(jīng)濟活動的最佳時機，并使之不必要采取成本昂貴的自我保護措施，亦即阻止當事人的機會主義行為，強化當事人的謹慎義務，是合同法在風險預防過程中的重要功能。借助于合同法的風險預防功能來維護金融市場秩序，應該成為金融風險治理和防范的重要機制之一。還有學者從公司治理的角度，對金融風險與公司治理之間的關聯(lián)進行了研究。研究表明，良好的金融機構治理對于保障一國金融安全和提高金融體系效率至關重要。對于非金融機構而言，金融風險的發(fā)生是公司治理失衡的結果——在資本洪流的沖擊下，公司日益背離了其存在的初衷，將重心轉移至如何更好地融資以及通過短期操作提升股價獲得利潤，公司經(jīng)營產生了“異化”，“異化”的公司又成為金融亂象的幕后推手，金融危機由此形成。因此，通過公司治理實現(xiàn)公司本質的回歸，才是化解金融風險最為根本的路徑。在強調市場資源配置功能和金融市場化改革不斷深入的當下，應該重視市場機制在金融風自我決策、自我選擇和自我責任等機制，金融機構和非金融機構的公司治理行為本質上都是貫徹意思自治的私法價值觀、使市場機制發(fā)揮作用的表現(xiàn)。因此，金融風險治理應當秉持這樣一種理念：市場機制固然不能成為金融風險治理的主要依托，但也要打破金融風險治理政府單一處置的思維模式，將市場機制作為金融風險治理制度的一個內在構成來運用。3.社會機制在金融風險治理中的效用及限度社會治理是現(xiàn)代社會多個領域廣泛運用的一種治理機制，其作用對象幾乎遍及所有的公共和私人事務。社會治理機制由社群組織來實施，行業(yè)協(xié)會被認為是社群組織最重要的構成。本文以金融行業(yè)協(xié)會為例，分析社會機制在金融風險治理中的效用。隨著金融市場的發(fā)展，金融行業(yè)協(xié)會在風險防范中的作用越來越受到重視，其具有的金融風險治理功能已獲得普遍認可?！爱敶l(fā)達國家金融監(jiān)管的一個重要發(fā)展趨勢是在保障國家金融監(jiān)管有效性的前提下，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等自律組織的作用?！毙袠I(yè)協(xié)會因熟知所在行業(yè)而具備更充分的知識，這對于克服金融風險治理中信息協(xié)調和知識共享，保證金融主體在技術、管理等方面的協(xié)作可能性，這無疑是一種重要的行為約束機制。另外，行業(yè)協(xié)會的聯(lián)合抵制功能可實現(xiàn)行業(yè)領域內的眾多主體對單一主體非法行為的集體制裁，而且這種制裁的效率和效果會因“聯(lián)合”而成倍放大，從而保證金融市場主體行動趨于規(guī)范和理性。這些功能都決定了金融風險治理中行業(yè)協(xié)會的重要地位，應認可其所具有的風險治理功能。當然，金融行業(yè)協(xié)會在金融風險治理中也有自身的功能邊界。行業(yè)協(xié)會參與金融治理的負效應既可能表現(xiàn)為利益驅動下行業(yè)協(xié)會的行為異化，如強勢金融主體將自身利益轉化為行業(yè)利益，也可能表現(xiàn)為行業(yè)協(xié)會運行僵化所造成的效率減損，以及監(jiān)管權力擴大的意愿以及自我沖動，這些都會成為制約行業(yè)協(xié)會在金融風險治理中正當性減損的緣由。除此之外，我國行業(yè)協(xié)會的行政化色彩也在一定程度上消解了其治理功能的發(fā)揮。因此，在金融風險治理實踐中，在強調金融行業(yè)協(xié)會功能的同時，對其可能存在的負效應給予足夠的警惕，這才是運用行業(yè)協(xié)會治理金融風險的科學態(tài)度?？傊?，面對金融風險，政府、社會和市場等治理機制均有其功能優(yōu)勢，同時也有就必須在治理機制組合方面加以調整，走向多元主體合作共治、協(xié)調互動的道路。三種治理機制的互補、嵌入和互動式適用，才是金融風險治理中必須秉持的理念和方法。(二)金融風險協(xié)同治理機制的現(xiàn)實風險協(xié)同治理機制現(xiàn)代金融風險常常是一種系統(tǒng)性風險，與現(xiàn)代金等金融業(yè)務相互交錯，金融業(yè)務跨時空、跨行業(yè)和跨領域經(jīng)營并貫穿于多層次市場體系，迅速發(fā)展的信息技術進一步強化了金融產品和金融行業(yè)相互關聯(lián)的廣度和深度，金融業(yè)務和金融產品的邊界日益模糊，金融行業(yè)在更寬廣的時空范圍內配置資源。當今時代，金融在一個更為廣泛的領域內形成了利益相關性，當代金融博弈規(guī)則會把每個參加游戲的人們都裹挾進來，結果很可能使完全不相干的普通公民也蒙受損失和個治理機制就可實現(xiàn)金融風險治理能力的完整性和充分性。但當多個金融機構和金融市場相聯(lián)結，金融的系統(tǒng)化程度日益提高的情形下，單一的風險治理機制便難以應對。每一個節(jié)點都有可能成為風險發(fā)生和傳染的通道，任何一個“個別化”的風險都會以一種破壞性力量對整個金融系統(tǒng)產生影響。，充分發(fā)揮政府機制、市場機制和社會機制的治理能力和功能優(yōu)勢，實現(xiàn)金融風險治理機制的同步耦合及結構融合。2.金融風險的復雜性與金融風險協(xié)同治理機制面對現(xiàn)代社會公共事務的復雜性，單一治理機制都表現(xiàn)出明顯的功能不成為復雜公共事務治理的必然選擇，治理本身就是一個復雜演進和相互調適的過程?，F(xiàn)代金融風險的復雜性特征表現(xiàn)尤為明顯，對其治理也應通過多種治理機制的互動和協(xié)同來完成。金融風險的復雜性首先表現(xiàn)為誘發(fā)金融風險發(fā)生原因的多樣性。金融產品本身的脆弱性和周期性，金融監(jiān)管中的制度漏洞和錯誤行動，金融交易中的非理性行動所形成行為偏差，都有可能成為引發(fā)金融風險發(fā)生的原因。其次，金融風險的復雜性還表現(xiàn)為金融風險類型的多樣性和存在領域的廣泛性，市場風險、信用風險、操作風險、流動性風險和法律風險都是金融風險的具體表現(xiàn)，而且每一種風險還可進一步細分為若干個亞類型。票據(jù)市場、信貸市場、外匯市場、股票市場、期貨市場、保險市場、信托市場、金融衍生品市場，都是金融風險形成和集聚的場所和領域。在金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，金融系統(tǒng)結構、行為和關系越來越復雜的世界里，要實現(xiàn)對金融風險的有效治理，就應當堅持政府治理、市場治理和社會治理相結合的治理策略，盡可能克服金融風險復雜性與治理機制碎片化之間的張力，實現(xiàn)金融風險治理資源配置的優(yōu)化和治理功能的提升。3.金融風險治理所需知識的多樣性與金融風險協(xié)同治理機制在金融運行過程中，各類金融主體必然會和外部環(huán)境發(fā)生多種形式的關聯(lián)，該外部環(huán)境覆蓋了社會、態(tài)平衡主要基于特定的協(xié)調機制，一旦系統(tǒng)的平衡狀態(tài)被打破，則意味著金融風險的產生。金融風險的發(fā)生絕非僅僅由經(jīng)濟領域的事件和行為所引發(fā)，治理金融風險也不能僅依靠經(jīng)濟領域的知識，而需要治理主體占有金融風險發(fā)生相關的政治、經(jīng)濟、文化、技術等領域的知識?！凹僭O我們掌握了有關可資使用的手段或資源的全部知識，那么剩下的問題也就只是一個純粹的邏輯問題了?！眴栴}是，現(xiàn)實中金融風險治理可利用的知識總是不完備的。要實現(xiàn)對金融風險的有效治理，不僅要熟悉單個類型金融風險的規(guī)律，還要熟悉相互交錯的金融風險的整體形態(tài)；不僅要了解單個金融風險治理機制的運行機理，還要具備綜合運用多種金融風險治理機制的能力。金融風險防范的科學問題、民主要求和價值判斷相互交錯，知識的不確定性和風險的不可知性相互交織。在這種狀態(tài)下，金融風險治理中風險的事實知識、價值知識和方法知識如何選取，治理決策中的科學依據(jù)和民主要求之間的張力如何緩解，都對金融風險治理識的數(shù)量和質量提出了極高的要求。協(xié)同治理機制以多元主體的參與為前提，為知識的理解和傳遞提供了便利，“參與可以改進規(guī)則的信息基礎從而提升決定的質量，并因而增加成功實施的可能性并且就規(guī)則在實踐中效果提供重要的反饋?！蓖ㄟ^協(xié)同治理機制促使占有不同知識主體的互動和整合，是保障金融風險治理占有足夠知識的關鍵方法，對于促成金融風險治理中的知識完備性有著不可替代的價值。二、金融風險協(xié)同治理機制的要素構成及法律保障金融風險協(xié)同治理機制需要有一套保障其建構的要素和技術，否則便只是一種自說自話的知識幻想，與提升金融風險治理績效毫無關聯(lián)。筆者認為，金融風險協(xié)同治理機制的構成要素，包括法權因素、組織因素、結構因素和知識要素，而法律制度則是保障上述要素成就的關鍵力量。(一)法權要素：金融風險協(xié)同治理中的權利(權力)配置金融風險治理的法權系統(tǒng)中，金融監(jiān)管權是最重要的法權類型。我國中央層面的金融監(jiān)管權由金融穩(wěn)定發(fā)展委員會、中國人民銀行、證監(jiān)會和銀保監(jiān)會行使，地方層面的金融監(jiān)管權由各級地方政府設置的金融監(jiān)管部門行使。近年來，隨著對地方政府金融風險處置責任的強調，地方金融監(jiān)管部門相繼成立，金融監(jiān)管的地方立法加速跟進，地方金融監(jiān)管權獲得了法律制度的正式確認。但是，金融監(jiān)管權的法律確認只是金融監(jiān)管權存在的根據(jù)，金融監(jiān)管權橫向和縱向結構的優(yōu)化才是金融監(jiān)管權配置的核心內容。就橫向配置而言，金融風險的系統(tǒng)性決定了金融監(jiān)管應是統(tǒng)籌全局、能形成監(jiān)管合力的整體性監(jiān)管。同時，金融風險的專業(yè)性、多樣性決定了金融監(jiān)管應該是分行業(yè)、分領域的專業(yè)性監(jiān)管。金融監(jiān)管權橫向配置制度設計的重點，是如何保障監(jiān)管組織在宏觀上協(xié)調一致，在微觀上專業(yè)精準。筆者曾以互聯(lián)網(wǎng)金融為例，對互聯(lián)網(wǎng)金融風險監(jiān)管權橫向配置進行分析，其與一般意義上的金融監(jiān)管權的橫向配置并無本質差別，本文不再贅述。金融監(jiān)管權的縱向配置本質上是中央與地方關系在金融監(jiān)管領域的映射，是國家基于制度環(huán)境約束對金融監(jiān)管權力以及利益如何在中央與地方之間轉移分配的問題。在我國，無論是中央和地方金融監(jiān)管權的劃分，還是地方金融監(jiān)管部門設置的法律依據(jù)及職能定位，均存在不足。因此，制度設計應以權力配置內容、配置方式和運行狀態(tài)的規(guī)范化為目標，將金融風險發(fā)生的領域、范圍和結構等因素作為劃分中央和地方監(jiān)管權的依據(jù)，避免權力縱向配置中的隨意和不確定，尤其要矯正地方金融監(jiān)管權監(jiān)管職責不明確、機制不健全、監(jiān)管力量不到位的問金融風險治理中的權利類型繁雜多樣，金融機構和非金融機構經(jīng)營自由權、行業(yè)協(xié)會自治權、市場主體財產權等權利，均是市場主體和社會主體參與金融風險治理的權利依據(jù)。具體而言，通過公司治理來防范金融風險，其所依托的權利類型是企業(yè)的經(jīng)營自由權，以及與此相關的股東表決權和商事締約權。實踐中，應通過公司治理結構的優(yōu)化和公司管理制度的科學設計，運用報酬激勵制度、剩余控制權制度、聲譽激勵制度，規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營行為，預防因公司的不當經(jīng)營行為而引發(fā)各類風險。通。財產安全是金融安全的核心，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營中財產的占有、支配、轉讓、益重視，金融消費者的知情權、自主選擇權、公平交易權、受教育權、信息安全權等，均是落實金融消費者財產權的法律依據(jù)。應通過提升金融交易參與者的金融素養(yǎng)和權利意識，落實金融交易雙方的謹慎義務，通過貫徹責任自負原則防范金融交易中的過度投機。通過社會機制所實現(xiàn)的金融風險治理，主要依賴于以金融社群組織的自治權，以及由此衍生的規(guī)范制定權、自律監(jiān)管權、懲罰權和糾紛解決權。實踐中應通過社群組織功能的制度設定，行業(yè)監(jiān)督權、懲罰權的明確，來強化金融社群險協(xié)同治理主體間的信任關系及制度促成(二)主觀要素：金融風信任是一方主體基于主觀認知對其他主體關于未來行為的期待，屬于主觀范疇。信任關系的主體不僅包括自然人，還包括組織。信任是對復雜問題的簡化機制，可以為金融風險協(xié)同治理主體提供穩(wěn)定的心理預期，促成對金融風險治理方疑，預防背叛和辜負。較高的信任可以保證治理共識形成和治理措施快速啟動，對于瞬息萬變的金融風險治理尤為重要。法律是信任形成的基礎，法律構成了行為主體作出信任預期的外在框架和約束條件，其所具有的激勵和懲戒機制可以降低行為的規(guī)則及執(zhí)行情況等要素，其形成過程大致可歸納為：制度受眾根據(jù)制度規(guī)則來權衡成本收益并判斷制度的好壞，根據(jù)規(guī)則的執(zhí)行概率來判斷規(guī)則是否得到有效執(zhí)行，并以此為依據(jù)決定自己的信任態(tài)度和信任行為。金融風險協(xié)同治理機制中信任關系的法律促成也應圍繞上述要素展開。制度環(huán)境可為行為主體提供一個穩(wěn)定的認知和判斷，保障參與主體無須從零開始嘗試和探索，人們通過遵循制度所提供的行為模式，就可以得到一個基本可欲的行為結果。法學視角下，信任的制度環(huán)境構造的目的，是如何通過法律對信任利益加以保護，法學界關于信賴利益的法律保護可為我們提供足夠的啟示。結合金融風險的治理要求，制度設計可依照信賴利益保護的方法和原理，重點對能維系和擴展金融風險治理主體信任秩序的利益加以吸納，通過信任利益承諾保護制度和信任利益損害賠償制度，將信任利益確認為制度性權利，給予金融風險治理主體穩(wěn)定的行為預期，從而滿足風險協(xié)同治理機制建構在主觀方面的要求。(三)結構要素：金融風險協(xié)同治理主體的網(wǎng)絡聯(lián)接及制度安排按照系統(tǒng)論的解釋，結構是系統(tǒng)要素的聯(lián)結方式，治理結構表現(xiàn)為治理過程中主體的角色和相互關系，主體關系是治理結構的核心內容。金融風險協(xié)同治理機制結構，本質上是政府、市場、社群等機制在金融風險治理中相互關系如何構造的問題。金融風險治理結構要與金融業(yè)本身的結構相契合，要充分考慮其接收和處理風險信息的能力。本文認為，網(wǎng)絡化的治理結構是最能適應金融風險特點及協(xié)同治理要求的結構形態(tài)，在金融產品和行業(yè)日益復雜的當下，任何一個金融行業(yè)和金融產品都有可點是其自身具備多個節(jié)點，對外部環(huán)境變化更加敏感，能夠更快地探測到外部環(huán)境的變化且具備及時調整自身狀態(tài)的能力。網(wǎng)絡型的治理結構可以將政府、市場和社會等多元主體納入整個治理網(wǎng)絡當中，政府、市場和社群因此在金融風險治理中具備了相應的角色依據(jù)。在網(wǎng)絡型結構中，政府、市場和社群既是金融風險治理的獨立能動主體，也可以根據(jù)金融風險治理的具體要求適應性地發(fā)展或改變其組合。各個治理主體因網(wǎng)絡型結構的涵攝而具備了協(xié)同，主體關系必須經(jīng)由法律的建制才能具備確定角色和相互關系的可能，沒有制度約束的主體結構難以形成規(guī)范潛能。從法律保障的角度來看，網(wǎng)絡結構的制度建構重點，是如何為多元治理機制的組合和搭配創(chuàng)設可能和條件的問題。實踐中，應建立金融風險治理議事協(xié)調機構和群決策機制，確立目的導向型的主體調適制度，以此來完成金融風險協(xié)同治理網(wǎng)絡結構的規(guī)范建構。面對風云多變的金融市場，機械的主體結構安排難免會導致權力(利)的僵化和金融風險治理的功能性不足，因此應根據(jù)金融風險發(fā)生的領域、合政府機制、市場機制和社會機制的治理能力和優(yōu)勢，對治理主體進行篩選和組合，不同治理的上移、下沉、外轉和剝離式的“集分結合”，是構造金融治理權的當然要求。具體的制度安排可將國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會確定為金融風險治理的議事協(xié)調機構，要求其按照協(xié)商民主的基本原理，通過實體制度和程序制度的設計，保證金融風險協(xié)同治理決策系統(tǒng)的開放性和包容性，賦予各協(xié)同主體具備參與、表達和協(xié)商的權利，為金融風險協(xié)同治理實施中主體的協(xié)調和互動提供可能。(四)知識要素：金融風險協(xié)同治理的知識共享及制度落實知識的充分程度是決定金融風險治理能否成功的關鍵，由于沒有任何單個主體能擁有治理金融風險所需的全部知識，單個治理主體所供給的知識永遠是不完善、不全面和局部的，甚至是帶有“偏見”的，知識的交換和共享成為必要，并構成了治理主體有效互動、合作的基礎。前文已論，多元治理主體的參與為知識的傳遞和共享提供了空間，但知識共享的最終完成依然需要相應的制度保障。金融風險治理知識共享的制度促成，應包括以下人民銀行及其分支機構信息搜集處理職能規(guī)范的缺位，不利于中國人民銀行實現(xiàn)更有效、更充分的信息搜集和處理。因此，賦予中國人民銀行及其分支機構的信息搜集和處理的權限，明確其在金融風險信息的采集、第二，金融風險信息披露和共享的制度安排。當前我國相關金融法律法規(guī)對信息披露制度已有較充分的規(guī)定，一套覆蓋金融業(yè)主要領域的信息披露規(guī)則基本形成。但我國金融業(yè)信息披露依然存在信息披露主體不周分布情況，結合信息占有主體在信息提供中的便利程度和技術條件，確定金融風險信息的供給和披露主體，并明確相應的時限和責任要求。同時，構建信息共享平臺，為不同主體共享金融風險信息提供制度支撐。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第6條規(guī)定：“國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應當和中國人民銀行、國務院其他金融監(jiān)督管理機構建立監(jiān)督管理信息共享機制”。但現(xiàn)有規(guī)定較為籠統(tǒng)，尤其是缺少金融監(jiān)管機關與其他治理主體信息共享的制度安排。制度完善應就政府主體、社群主體和市場主體信息共享的方式、程序、時限及責任等問題進行規(guī)定，為金融風險協(xié)同治理的實現(xiàn)提供充分的知識支撐。三、金融風險協(xié)同治理機制實施過程的法治展開作為一種值得追求的效應和目標，金融風險協(xié)同治理既是一個靜態(tài)的結構，更是一個動態(tài)的過程，其實現(xiàn)不僅是一個要素構建的問題，還是一個如何行動和運行的問題。前文已論，依據(jù)金融風險的具體情形和不同治理主體的功能優(yōu)勢，因時制宜、因地制宜地在政府機制、市場機制和社會機制之間進行選擇、搭配和組合，是金融風險協(xié)同治理的基本要求。這種選擇、搭配和組合最終會呈現(xiàn)為各種不同的行為類型。因此，對金融風險的協(xié)同治理行為進行類型化歸納，并對行為法治促成方案進行分析，是金融風險協(xié)同治理實施過程中需解決的關鍵問題。(一)金融風險協(xié)同治理中的行為類型第一，行政指導。行政指導是行政機關基于特定的行政目的，對行政相對人采取的引導、勸告和建議，以實現(xiàn)社會所期待效果的一種行為類型。行政指導對公共事務的實現(xiàn)，“喜好以行政主體與行政客體能相互接受之合作方式與非正式之方式進行有關，另一方面，行政指導具有使當事人理解與彈性對應實際情況之功能，使其在正式的行為(行政處分、行政立法與行政契約)之外，提供行政機關另一非正式之行為手段……漸已為各國普遍之現(xiàn)象。”盡管學術界關于行政指導的性質認定尚存爭議，但將其作為在金融風險協(xié)同治理中，行政指導是發(fā)揮非政府主體治理能力的重要工具，在維護金融安全過程中獲得了廣泛的使用。2006年由原銀監(jiān)會發(fā)布的《商業(yè)銀行合規(guī)風險管理指引》，從商業(yè)銀行公司治理、商業(yè)銀行的業(yè)務管理架構、商業(yè)銀行風險管理體系的構建等方面，對商業(yè)銀行的合規(guī)風險管理進行了指引性要求，這對于防范商業(yè)銀行領域內的風險形成，確保商業(yè)銀行的安全穩(wěn)健運行具有重要意義。作為金融風險治理中的一種行為類型，行政指導不僅為金融市場主體對自己的經(jīng)營行為進行及可能實施的懲戒提供了一個表達的途徑；其借力于市場主體的自我治理機制，具備從源頭上防范金融風險的功能，意味著其在金融風險協(xié)同治理機制中具有重要地位。第二，行政契約。行政契約是“合作國家”思潮下促進公私伙伴關系、實現(xiàn)行政任務的一種新工具。作為一種有用的法政策手段，行政契約被認為是促進合作式行政的重要手段。其不僅強化了行政和民眾之間的對話溝通機能，達到官民合作、建構共識和行政行為可接受性的目的，同時也借助民間團體或私人之專業(yè)力量完成了等地位的強調，行政契約作為一種獨立的行政行為在給付行政、公共設預防等領域獲得廣泛的適用。行政契約在金融風險協(xié)同治理中具有廣泛的適用空間。比如，金融基礎設施建融體系的彈性和抵抗危機的能力”，“減輕系統(tǒng)重要性金融機構倒閉所帶來的金融傳染，從而有助于更好地維護金融穩(wěn)定。”但金融基礎設施的建設并非必須由政府部門來承擔，“私人部門在政府指導和監(jiān)督下也可以做基礎設施，也可以通過PPP公共部門和私營部門合作的方式進行?！苯鹑陲L險協(xié)同治理中的行政契約，在本質上是政府向市場和社會放權，擴張市場主體和社會主體在金融風險治理行為空間的方式。在金融風險治理實踐中強化行政契約的運用，不僅符合協(xié)同治理的結構和要求，也能避免金融風險單一治理機制的力不從心，是金融風險協(xié)同治理機制運行中應該仰賴的行為類型。第三，行政授權和行政委托。盡管行政授權和行政委托在性質、范圍、條件、標準和后果等方面均有不同，在主體、職權、名義和法治等方面的要求也有區(qū)別，但兩者作為行政權移轉和再分配的一種方式，都是有權機關將所擁有的行政職權授予其他行政機關、行政機構和社會組織行使的一種行為類型。隨著現(xiàn)代社會對國家功能要求的日益多元化，行政授權和行政委托是防止行政機關機構臃腫、效率低下的重要工具之一，其不僅契合公共事務治理“更多依靠民間機構，更少依賴政府”的發(fā)展趨勢，也是政府和非政府組織間建立合作伙伴關系的重要方式。行政授權和行政委托是金融風險治理中實現(xiàn)多元主體協(xié)同和互動的重要行為類型。實踐中，金融監(jiān)管機關基于其他主體在信息、專業(yè)、技術等方面的優(yōu)勢，將本屬于監(jiān)管機關的職權轉移給其他主體來實施，是維護金融秩序、保障金融安全的慣常做法。比如，行政機關向行業(yè)協(xié)會的放權?！吨袊y行業(yè)協(xié)會章程》第7條規(guī)定，銀行業(yè)協(xié)會的職責之一是“受政府有關部門委托，組織制定行業(yè)標準、業(yè)務規(guī)范及銀行從業(yè)人員資格考試，推動實施并監(jiān)督會員執(zhí)行，提高行業(yè)服務水平?！薄吨袊C券業(yè)協(xié)會章程》第7條規(guī)定，證券業(yè)協(xié)會對證券業(yè)的執(zhí)業(yè)標準、業(yè)務規(guī)范、從業(yè)人員資格考試、執(zhí)業(yè)注冊、投資者注冊、專業(yè)人員的資質測試和勝任能力考試等事項負有管理職責。它們均是金融風險治理中行政委托和行政授權行為的典型表現(xiàn)，也是金融風險協(xié)同治理行動的重要實踐形式。第四，行政輔助行為。如果說行政指導、行政契約和行政授權是相對穩(wěn)定、持續(xù)且“型式化”的協(xié)同與公私合作行為，那么行政輔助行為則是在一定時間內就特定項目，借力于其他主體政輔助人雖具公私合作之名義，但并不享有公權之實，行政輔助人的介入并不影響公權力部門的責任承擔。行政輔助行為的運用可促進行政效率的提升，為公私主體的協(xié)同提供更多的選擇和契機，其是現(xiàn)代社會治理中緩解行政資源和行政任務間張力的重要手段。金融風險治理是一種包含諸多“技藝”的行為，常常需要借助或整合其他主體的力量才能誘發(fā)金融風險的諸多要素量化為具體的指標，并通過一定的方法加權形成綜合指數(shù)以構造相應模型，用以計算表達金融風險發(fā)生的可能性及大小，為風險的遏制和克服提供依據(jù)。其包含了大量“科學”意義上的知識，科技手段的專業(yè)知識實現(xiàn)對金融風險的準確預警已成為一種慣常行動。比如，2018年深圳“金融風險防控實戰(zhàn)預警系統(tǒng)”上線，該系統(tǒng)依托“AI+新警務”大數(shù)據(jù)，引入“騰訊金融風險態(tài)勢感知系統(tǒng)”數(shù)據(jù)，以人員背景、企業(yè)背景、違規(guī)行為等8大維度26項指標為參數(shù)，實時進行數(shù)據(jù)碰撞和融合分析，色預警，即是一種典型的行政輔助行為。行政輔助行為在金融風險的識域有充分的適用空間，為金融風險協(xié)同治理專家知識的注入提供了通道，在金融風險技術性特點日益突出的情況下，是金融風險協(xié)同治理中值得推行的行為類型。(二)金融風險協(xié)同治理行為實施的法治促成金融風險協(xié)同治理改變了傳統(tǒng)金融風險治理的邏輯框架和結構框架。這種改變不僅體現(xiàn)為治理行為方式的變革，還體現(xiàn)為行為實施過程的調整。金融風險協(xié)同治理不僅需要對行動類型的預設和安排，更需要構造相應的實施機制以保證其在現(xiàn)實、約束、問責等諸多因素都是金融風險協(xié)同治理行為合規(guī)展開的重要變量。而表現(xiàn)為一種行為的金融風險協(xié)同治理，又以激勵和約束機制的構建最為關鍵。1.金度的保障，制度的實施需要相應的動力機制。作為一種狀態(tài)，動力和激勵密切關聯(lián)，激勵是“在滿足個體某些需求的情況下，個體付出很大努力去實現(xiàn)組織目標的某種意愿。”行為激勵是法律的重要功能之一，“法律能激發(fā)個體合法行為的發(fā)生，使個體受到鼓勵去作出法律所要求和期望的行為，最終實現(xiàn)法律所設定的整個社會關系的模式系統(tǒng)的要求，取得預期的法律效果，造成理想的法律秩序。”對法律激勵進行結構性分析可知，法律激勵除了應確定明確的激勵對象以形成激勵的主體關系之外，一個更重要的要素是行為環(huán)境的塑造，“即行為主體所附屬的潛在法律關系的環(huán)境，這種環(huán)境包括激勵形成的導向和激勵所給予的具體量，兩者共同構成激勵的向度關系?！币源藶橐罁?jù)，金融風險協(xié)同治理行為的法律激勵，也應包括行為動機的法律促成和行為實施中激勵工具設置兩方前提，動機來源于需要和認知，決定著行為的方式和方向。在金融風險對單個主體行為給予抑制和指引之外，還需要通過對多元主體參與金融風險治理集體決策的保障來實現(xiàn)對金融風險協(xié)同治理方案的認同，保證協(xié)同治理中各個主體對自身職責的理解和接受。從制度安排的角度講，要充分利用金融風險協(xié)同治理的群決策機制，通過多元治理主體的廣泛參與，一方面使每個主體都認識到安全穩(wěn)定的金融體系對于一國整體經(jīng)濟和單個市場主體的重要意義，以及沒有約束的金融市場可能遭遇的各種風險和失??；另一方面也要使每個主體充分理解依據(jù)不同主體的治理能力和優(yōu)勢而作出的治理方案的合理性，在彼此認同的基礎上消除分歧，達成共識，保障金融風險協(xié)同治理行為動機的最終形成。第二，金融風險協(xié)同治理行為的激勵工具選擇。金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性和高效性關乎一國經(jīng)濟發(fā)展的狀態(tài)和質量，也影響著每一個市場主體的資本可獲得性、融資可能性、交易費用和資本的邊際回報，事關每一個金融市場主體的利益。在金融風險的協(xié)同治理中，如果說由作為社會公共利益代表的政府承擔治理金融風險是其職責所在，無須對其進行額外激勵，但要求市場主體、社群組織參與到對金融安全的創(chuàng)造和維護過程中，就必須施以相應的激勵機制。這是因為，對于社群主體和市場主體而言，金融風險的治理收益固然和自己有關，但終究是一種支出。按照經(jīng)濟學關于公共產品供給的解釋，公共產品的供給行為具有典型的正外部性，當行為的社會回報率高于自身回報率的時候，行為的實施就缺乏足夠的動力。制度設計可通過對市場主體、社群組織的財政補貼、基金支持、專項資金配套等制度安排，激發(fā)非政府主體參與金融風險治理的積極性，以此來釋放非政府主體的潛能，為金融風險協(xié)同治理行為實現(xiàn)提供必要的激勵和支撐。2.金融風險協(xié)同治理行為的法治約束責任制度是最重要的行為約束機制，立法者按