第一節(jié)-旅游規(guī)劃管理課件

一、旅游規(guī)劃管理機制與職能

（一）管理協(xié)同

旅游涉及的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)部門很多，規(guī)劃工作實行管理也必然會涉及多個管理部門?，F(xiàn)代旅游市場激烈競爭的現(xiàn)實和可觀的效益驅(qū)動，客觀上要求對旅游規(guī)劃的編制、審批、實施和調(diào)整修編實行管理，必須從部門管理機制走向聯(lián)合管理機制，由聯(lián)合管理機制走向協(xié)同管理機制。在我國，對旅游規(guī)劃實行管理的管理機制主要有四種：一、旅游規(guī)劃管理機制與職能（一）管理協(xié)同1

(1)是部門管理，即由政府外事辦公室或旅游局管理，下轄旅游公司，屬于條條型管理機制。我國現(xiàn)在仍有部分地區(qū)沿用此種帶有計劃經(jīng)濟痕跡的旅游管理模式。(2)是由分管行政長官牽頭的、較固定的旅游發(fā)展協(xié)調(diào)小組管理，屬于條塊結(jié)合型管理機制。我國部分較重視旅游的城市已采用此種管理模式，它能有效應(yīng)付重大旅游節(jié)慶或接待事件，但尚難以有效引導(dǎo)、調(diào)控日常的旅游發(fā)展及相應(yīng)的大量復(fù)雜、細致的管理監(jiān)督工作(1)是部門管理，即由政府外事辦公室或旅游局管理，下2

(3)是由政府成立旅游度假區(qū)或風(fēng)景名勝區(qū)管理局，全權(quán)負責(zé)規(guī)劃實施管理，屬于塊塊型管理機制。該機制的明顯優(yōu)點是高度統(tǒng)一和一體化管理;但實踐中也顯現(xiàn)出了重大的缺陷：如人員編制有限，缺乏條條聯(lián)系，專項管理技術(shù)力量嚴重不足（如林業(yè)、環(huán)保、設(shè)計、商檢等）；加上塊塊管理使經(jīng)營與行政管理不分，極易滋長管理機構(gòu)對資源過度開發(fā)利用的短期行為。(3)是由政府成立旅游度假區(qū)或風(fēng)景名勝區(qū)管理局，3

(4)是成立旅游管理委員會（旅委），將旅游、園林、文物、宣傳等直接相關(guān)部門，通過組織、預(yù)算等實質(zhì)性聯(lián)系起來，該體制屬于條塊連結(jié)型管理機制。旅游規(guī)劃的實施管理機制的妥善解決，應(yīng)從旅游系統(tǒng)、旅游規(guī)劃的本質(zhì)特征著眼。其機制理順的標志，是各相關(guān)管理部門的條塊聯(lián)系更加密切，直至各部門的技術(shù)能力、行政能力和執(zhí)法能力在旅游系統(tǒng)達成管理上的協(xié)同。小知識：建立規(guī)范的規(guī)劃組織形式與組織程序(4)是成立旅游管理委員會（旅委），將旅游、園林4（二）規(guī)劃整合

旅游規(guī)劃雖由旅游管理部門負責(zé)編制，但與同級計劃部門、國土規(guī)劃部門綜合平衡后，將納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國土規(guī)劃、城市規(guī)劃及政府年度財政計劃。該項機制的建立取決于以下兩個方面：

（二）規(guī)劃整合5

一方面，旅游規(guī)劃自身的類型結(jié)構(gòu)、內(nèi)容及相應(yīng)技術(shù)投入的自我規(guī)范，必須至少達到與上述規(guī)劃相整合的技術(shù)要求，才能在內(nèi)容、技術(shù)水平上具備納入的條件；同時，也是旅游規(guī)劃得以實施的內(nèi)在要求。因此，旅游系統(tǒng)在旅游規(guī)劃階段應(yīng)實現(xiàn)技術(shù)整合，而不是自我分家。另一方面，在旅游規(guī)劃編制的過程，必須要有各有關(guān)部門的參與，特別是保證負責(zé)編上述規(guī)劃或計劃的主管部門的介入和充分協(xié)作。小知識：社區(qū)居民參與旅游規(guī)劃

一方面，旅游規(guī)劃自身的類型結(jié)構(gòu)、內(nèi)容及相應(yīng)技術(shù)投6（三）技術(shù)推動建立旅游管理信息系統(tǒng)，進行旅游資源利用與旅游經(jīng)濟發(fā)展的高效統(tǒng)計與監(jiān)測。該系統(tǒng)以電子計算機軟件與設(shè)備為載體，以旅游資源普查、規(guī)劃、計劃、市場信息、市場分析、旅游發(fā)展統(tǒng)計、旅游企業(yè)經(jīng)營狀況為信息源，對旅游系統(tǒng)的信息進行及時地獲取、輸入、儲存、處理統(tǒng)計、評價和應(yīng)用。另外，聘請有關(guān)權(quán)威機構(gòu)和專家，定期和不定期的對旅游開發(fā)建設(shè)與經(jīng)營情況進行綜合評估與咨詢，有利于迅速提高旅游規(guī)劃實施管理機制的技術(shù)含量。（三）技術(shù)推動7

（四）政策引導(dǎo)

旅游政策，是政府以支持、放任或限制等意志，對旅游發(fā)展所實施的宏觀調(diào)控手段。政策機制，是旅游規(guī)劃實施的管理機制的重要組成部分。（四）政策引導(dǎo)8二、旅游規(guī)劃管理規(guī)章

（一）旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法

旅游規(guī)劃管理是對旅游規(guī)劃從編制、審批、實施到調(diào)整、修編全過程的管理。2000年10月26日國家旅游局出臺了《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》，要求全國遵照執(zhí)行，其要點如下：（1）制定應(yīng)辦法的目的是為促進我國旅游產(chǎn)業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展，加強旅游規(guī)劃管理，提高旅游規(guī)劃水平。（2）旅游發(fā)展規(guī)劃按照范圍劃分可分為三種：全國旅游發(fā)展規(guī)劃、跨省級區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃和地方旅游發(fā)展規(guī)劃。

二、旅游規(guī)劃管理規(guī)章（一）旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法9

（3）旅游發(fā)展規(guī)劃實行分級編制。即國家旅游局負責(zé)組織編制全國旅游發(fā)展規(guī)劃、跨省級區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃和國家確定的重點旅游線路、旅游區(qū)的發(fā)展規(guī)劃；地方旅游局負責(zé)組織編制本行政區(qū)域的旅游發(fā)展規(guī)劃。（4）編制旅游發(fā)展規(guī)劃的單位，應(yīng)根據(jù)旅游規(guī)劃設(shè)計單位資格管理的有關(guān)規(guī)定，取得資格認定證書。（3）旅游發(fā)展規(guī)劃實行分級編制。即國家旅游局負責(zé)組10

（5）編制旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當與國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等有關(guān)區(qū)域規(guī)劃相協(xié)調(diào)，應(yīng)當遵守國家基本建設(shè)計劃的有關(guān)規(guī)定。同時旅游發(fā)展規(guī)劃還應(yīng)與風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、文化宗教場所、文件保護單位等專業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。（6）旅游發(fā)展規(guī)劃編制的內(nèi)容、方法和程序，應(yīng)當遵守國家關(guān)于旅游規(guī)劃規(guī)范的要求。（7）旅游發(fā)展規(guī)劃成果應(yīng)包括規(guī)劃文本、規(guī)劃圖表和附件。規(guī)劃說明和基礎(chǔ)資料收入附件。（5）編制旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當與國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃11（8）旅游發(fā)展規(guī)劃實行分級審批。全國旅游發(fā)展規(guī)劃，由國家旅游局制定。跨省級區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃，由國家旅游局組織有關(guān)地方旅游局編制，征求有關(guān)地方人民政府意見后，由國家旅游局審批。地方旅游發(fā)展規(guī)劃在征求上一級旅游局意見后，由當?shù)芈糜尉謭螽數(shù)厝嗣裾鷱?fù)實施。國家確定的重點旅游城市的旅游發(fā)展規(guī)劃，在征求國家旅游局和本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）旅游局意見后，由當?shù)厝嗣裾鷱?fù)實施。國家確定的重點旅游線路、旅游區(qū)發(fā)展規(guī)劃，由國家旅游局征求地方旅游局意見后，批復(fù)實施。（8）旅游發(fā)展規(guī)劃實行分級審批。全國旅游發(fā)展規(guī)劃，由國家旅游12

（9）旅游發(fā)展規(guī)劃上報審批前應(yīng)進行經(jīng)濟、社會、環(huán)境可行性論證，由各級旅游行政主管部門組織專家評審，并征求有關(guān)部門意見。（10）各級旅游行政主管部門可以根據(jù)市場需求的變化對旅游規(guī)劃進行調(diào)整，報所在地人民政府和上一級旅游行政主管部門備案，但涉及旅游產(chǎn)業(yè)地位、發(fā)展方向、發(fā)展目標和產(chǎn)品格局的重大變更，須報原批復(fù)單位審批。國務(wù)院進一步加快旅游業(yè)發(fā)展的第7條（9）旅游發(fā)展規(guī)劃上報審批前應(yīng)進行經(jīng)濟、社會、環(huán)境可行13

（二）管理的旅游法規(guī)體系

旅游法規(guī)，是調(diào)整旅游活動領(lǐng)域中各種社會關(guān)系的法律規(guī)范之總稱，它包括旅游基本法，國家旅游部門的行政法規(guī)、條例和規(guī)章，地方旅游法規(guī)，和與旅游相關(guān)的各類法律法規(guī)。我國于1982年開始起草《旅游法》，歷經(jīng)十幾次修改調(diào)整，于1994年報送國務(wù)院待審。該法經(jīng)全國人大經(jīng)審批后，將成為我國旅游領(lǐng)域的"基本法"。此外，我國還相繼頒布了與旅游相關(guān)的法律規(guī)范。（二）管理的旅游法規(guī)體系14《汽車旅客運輸規(guī)則》（1988年，交通部）；《中華人民共和國環(huán)境保護法》（1979年，全國人大）；《中華人民共和國森林法》（1984年，全國人大）；《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》（1985年，林業(yè)部）；《中華人民共和國文物保護法》（1982年，全國人大）；《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》（1985年，國務(wù)院）；《歷史文化名城保護規(guī)劃編制要求》（1994年，建設(shè)部、文物局）；《中華人民共和國水法》（1988年，全國人大）；《城市規(guī)劃法》（1989年，全國人大）；《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》（1993年，國務(wù)院）；《汽車旅客運輸規(guī)則》（1988年，交通部）；15《旅游安全管理暫行辦法》（1990年，國家旅游局）；《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》（1995年，全國人大）；《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》（1993年，全國人大）；《營業(yè)性歌舞娛樂場所管理辦法》（1993年，文化部）；《旅行社管理條例》（1996年，國務(wù)院）；《旅游行業(yè)對客人服務(wù)的基本標準》（1991年，國家旅游局）；《導(dǎo)游員管理暫行規(guī)定》（1987年，國家旅游局）；《旅游投訴暫行規(guī)定》（1991年，國家旅游局）；《中華人民共和國稅收征收管理辦法》（1992年，全國人大）；《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》（2000年，國家旅游局）?！堵糜伟踩芾頃盒修k法》（1990年，國家旅游局）；16三、旅游規(guī)劃質(zhì)量管理

旅游規(guī)劃是知識密集型產(chǎn)品，為了確保旅游規(guī)劃的質(zhì)量，切實發(fā)揮規(guī)劃對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)作用，中華人民共和國國家旅游局于2002年11月18日下發(fā)了《關(guān)于加強和規(guī)范旅游規(guī)劃編制工作的意見》（旅發(fā)[2002]61號）具體內(nèi)容如下：三、旅游規(guī)劃質(zhì)量管理旅游規(guī)劃是知識密集型產(chǎn)品，為了確保旅游17（一）規(guī)劃編制專家選擇規(guī)范化，是確保規(guī)劃質(zhì)量的關(guān)鍵旅游規(guī)劃是知識型產(chǎn)品，原則上，省級旅游發(fā)展規(guī)劃、中國優(yōu)秀旅游城市和4A級以上（4A級）旅游區(qū)的旅游規(guī)劃，其編制單位應(yīng)當具有旅游規(guī)劃設(shè)計單位甲級或乙級資質(zhì)。原則上，同一旅游規(guī)劃專家組組長不宜同時承擔(dān)三個以上（含三個）旅游規(guī)劃編制項目（一）規(guī)劃編制專家選擇規(guī)范化，是確保規(guī)劃質(zhì)量的關(guān)鍵旅游規(guī)劃18（二）足夠的規(guī)劃編制時間，是確保規(guī)劃質(zhì)量的前提原則上，省級旅游發(fā)展規(guī)劃編制實際工作時間不應(yīng)少于8個月，地市級旅游發(fā)展規(guī)劃編制時間不應(yīng)少于5個月，縣級旅游規(guī)劃編制時間不應(yīng)少于2個月。其中，規(guī)劃編制專家組現(xiàn)場調(diào)查工作日，省級旅游規(guī)劃不少于100人·天，地市級旅游規(guī)劃不少于50人·天，縣級旅游規(guī)劃不少于30人·天（二）足夠的規(guī)劃編制時間，是確保規(guī)劃質(zhì)量的前提原則上，省級19（三）加強規(guī)劃編制的部門協(xié)調(diào)和質(zhì)量監(jiān)管，是確保規(guī)劃質(zhì)量的基礎(chǔ)

旅游規(guī)劃的編制要重點征求并充分吸收城建、交通、文化、文物、環(huán)保等相關(guān)部門的意見，全面征求不少于兩次。（三）加強規(guī)劃編制的部門協(xié)調(diào)和質(zhì)量監(jiān)管，是確保規(guī)劃質(zhì)量的基礎(chǔ)20（四）要認真組織好旅游規(guī)劃專家評審，充分吸取專家意見

專家評審是對旅游規(guī)劃的科學(xué)性、可行性和指導(dǎo)性的技術(shù)把關(guān)，要高度重視，認真組織實施。評審專家一般由規(guī)劃項目委托方向上級旅游行政管理部門申請后，由委托方書面邀請。省級旅游規(guī)劃評審專家不少于11人，地市級旅游規(guī)劃評審專家不少于9人，縣級旅游規(guī)劃評審專家不少于7人，其中1人為組長。（四）要認真組織好旅游規(guī)劃專家評審，充分吸取專家意見專家評21（五）要嚴格把好規(guī)劃審批關(guān)旅游規(guī)劃通過專家評審并作進一步補充修改后，本級旅游行政管理部門要全面審查規(guī)劃文本、附近和圖件，確認無誤后，按照《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》的規(guī)定進行報批。各級旅游部門要確保旅游規(guī)劃的科學(xué)性、指導(dǎo)性、前瞻性和可操作性。（五）要嚴格把好規(guī)劃審批關(guān)旅游規(guī)劃通過專家評審并作進一步補22第二節(jié)旅游開發(fā)規(guī)劃技術(shù)規(guī)范第二節(jié)旅游開發(fā)規(guī)劃技術(shù)規(guī)范23

旅游開發(fā)規(guī)劃技術(shù)規(guī)范指導(dǎo)科學(xué)理論物化為技術(shù)，是旅游規(guī)劃操作過程的理論依據(jù)，主要來源于三個方面：

(1)是科學(xué)理論的具體化：使理性認識外化于旅游發(fā)展的實際情況，并符合旅游規(guī)劃操作過程的客觀條件，從而取得社會、經(jīng)濟、技術(shù)環(huán)境的認同與支持，最終使理論指導(dǎo)實踐成為現(xiàn)實。旅游開發(fā)規(guī)劃技術(shù)規(guī)范指導(dǎo)科學(xué)理論物化為技術(shù)，是旅游規(guī)24

(2)是相關(guān)技術(shù)的應(yīng)用化：現(xiàn)代技術(shù)（特別是橫斷科學(xué)技術(shù)）經(jīng)過應(yīng)用研究或借用，使各專業(yè)取得的科技力量轉(zhuǎn)化為旅游規(guī)劃技術(shù)的組成部分，將極大地提高旅游規(guī)劃的技術(shù)水平。如統(tǒng)計與預(yù)測技術(shù)的應(yīng)用研究，使旅游規(guī)劃的采樣、分析、綜合、預(yù)測的效度、信度水平實現(xiàn)飛躍。

(2)是相關(guān)技術(shù)的應(yīng)用化：現(xiàn)代技術(shù)（特別是橫斷科學(xué)技25(3)是旅游規(guī)劃實踐的經(jīng)驗化：使大量難以實證和暫時難以規(guī)范化的實踐經(jīng)驗或教訓(xùn)，經(jīng)過歸納總結(jié)和邏輯加工，提煉成為經(jīng)驗性技術(shù)。如旅游地環(huán)境容量、旅游吸引力門檻等，通過研究將經(jīng)驗上升為技術(shù)，至少可以指導(dǎo)規(guī)劃者作出"合理"、"較合理"、"不盡合理"、"不合理"的技術(shù)判斷。(3)是旅游規(guī)劃實踐的經(jīng)驗化：使大量難以實證和暫時難26一、旅游規(guī)劃通則

為了適應(yīng)旅游規(guī)劃工作發(fā)展的需要，國家旅游局規(guī)劃發(fā)展與財務(wù)司清華大學(xué)人居環(huán)境研究中心資源保護與風(fēng)景旅游研究所共同起草《旅游規(guī)劃通則》。一、旅游規(guī)劃通則27二、旅游規(guī)劃相關(guān)規(guī)范

重要的旅游規(guī)劃相關(guān)規(guī)范還有：《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》、《森林公園總體設(shè)計規(guī)范》等。

根據(jù)國家計委《一九八九年工程建設(shè)標準定額制訂修訂計劃》的要求，由建設(shè)部建設(shè)司會同有關(guān)部門共同制訂了《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》，經(jīng)有關(guān)部門會審，批準為強制性國家標準，編號為GB50298-1999，自2000年1月1日起施行。規(guī)范由建設(shè)部負責(zé)管理。

二、旅游規(guī)劃相關(guān)規(guī)范重要的旅游規(guī)劃相關(guān)規(guī)范還有：《風(fēng)景28為了適應(yīng)新興森林旅游與森林公園建設(shè)的需要，原國家林業(yè)部委托林業(yè)部調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院編制了《森林公園總體設(shè)計規(guī)范》(Y/T5132-95),規(guī)范自1996年1月1日起施行。規(guī)范對適用范圍、制定依據(jù)、規(guī)劃設(shè)計的指導(dǎo)思想、基礎(chǔ)原則、公園總體布局、環(huán)境容量與游客規(guī)模、景點與游覽線路設(shè)計、植物景觀工程、保護工程、旅游服務(wù)設(shè)施工程、基礎(chǔ)設(shè)施工程等方面作了詳細的規(guī)定與說明。

為了適應(yīng)新興森林旅游與森林公園建設(shè)的需要，原國家林業(yè)29除了上述所說的《旅游規(guī)劃通則》、《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》、《