從公權(quán)與私權(quán)的博弈看政府強(qiáng)制拆遷

從公權(quán)與私權(quán)的博弈看政府強(qiáng)制拆遷

近年來，搬遷摩天大樓引起了中國城市居民的神經(jīng)緊張。從有關(guān)機(jī)構(gòu)和媒體的相關(guān)報道來看,城市居民的私權(quán)利受到了不同程度的損害,尤其是政府強(qiáng)制拆遷更是飽受非議和批判。在維權(quán)盛行到幾乎成為公眾下意識選擇的當(dāng)下社會,政府的強(qiáng)制拆遷行為被普遍認(rèn)為是拆遷矛盾的根源,不僅剝奪了居民的私人產(chǎn)權(quán),而且同時侵犯了私法領(lǐng)域內(nèi)的契約自由和公法領(lǐng)域內(nèi)的司法權(quán)力,從而主張應(yīng)當(dāng)取消政府的強(qiáng)制拆遷行為,由開發(fā)商和居民自己通過理性的妥協(xié)和博弈完成拆遷基本已經(jīng)成為時下民眾的一致欲求。筆者卻以為,這種欲求雖然直指當(dāng)前某些拆遷問題的要害但似乎有些片面,而在問題的解決上主張公權(quán)向私權(quán)的讓位則是一種矯枉過正的表現(xiàn),它容易使人們從一個極端走向另一個極端。事實上,政府強(qiáng)制拆遷應(yīng)當(dāng)遵循公權(quán)和私權(quán)的對立統(tǒng)一。一、公權(quán)介入拆遷的必要性雖然政府強(qiáng)制拆遷受到了無數(shù)置疑和否定,但對于究竟什么是政府強(qiáng)制拆遷,政府強(qiáng)制拆遷如何產(chǎn)生,政府有沒有強(qiáng)制拆遷的權(quán)力等等一系列基本問題,目前反對者的觀點和論證似乎都偏向于一種感性而非理性的思維,比如有人認(rèn)為強(qiáng)制拆遷的本質(zhì)就是政府單方面收回土地使用權(quán),拆遷發(fā)生在國有土地上所以為政府強(qiáng)制力量介入提供了一個理由。這些觀點主要是從傳統(tǒng)民法的“所有權(quán)(財產(chǎn)權(quán))絕對”原則和“契約自由”原則批判政府強(qiáng)制拆遷的不合法與不合理。從當(dāng)前一些城市的政府強(qiáng)制拆遷實踐來看,確實出現(xiàn)了很多忽視居民私人利益、違反行政行為程序的現(xiàn)象。但這只是強(qiáng)制拆遷的某些表現(xiàn)形式,而不是它的實質(zhì)內(nèi)容。即使強(qiáng)制拆遷的本質(zhì)就是政府單方面收回土地使用權(quán),但政府為什么要單方面收回土地使用權(quán)呢?也就是說,政府為什么要制定拆遷政策或進(jìn)行拆遷行為呢?換言之,這一公權(quán)行為的必要性是什么呢?對于這一點,許多反對者都忽視了。從一些尖銳的批評來看,似乎這一行為就是奪民之利甚至與民爭利的行為。但實質(zhì)上并非如此。拆遷本質(zhì)上是一種公權(quán)行為,追問一種公權(quán)行為的合理性實質(zhì)上就是在追問公權(quán)力在這一特定行為空間里的必要性。根據(jù)《土地管理法》第十七條,“各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求,組織編制土地利用總體規(guī)劃”。這一條規(guī)定實質(zhì)上就賦予了政府(公權(quán)主體)對于各自管轄區(qū)內(nèi)的土地(不可避免地包括了房屋)進(jìn)行總體規(guī)劃的權(quán)力。實際上,許多地方政府(如北京、上海、廣州、南京等等)都是從地方經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展出發(fā),對轄區(qū)內(nèi)的土地和房屋進(jìn)行總體規(guī)劃,并且取得了突出的成績。在這種宏觀調(diào)控的指導(dǎo)下,城市房屋拆遷只是其中的一種形式。因此,拆遷實質(zhì)上是政府宏觀調(diào)控行為的表現(xiàn)形式之一。只是由于這種總體性的開發(fā)建設(shè)很難由私權(quán)主體獨力、高效地完成,公權(quán)的介入才成為一種必要,而并不是僅僅因為土地的國有性質(zhì)。誠然,近年來一些地方政府為了自身的經(jīng)濟(jì)利益或政治成績,忽略地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需求和居民的實際利益需要以及環(huán)境保護(hù)的客觀規(guī)律,通過經(jīng)營城市,盲目進(jìn)行開發(fā)建設(shè),并且在房屋拆遷過程中一味求快求成,導(dǎo)致不合法、不合理的強(qiáng)制拆遷滿天飛,這種現(xiàn)象確實應(yīng)當(dāng)批判,應(yīng)當(dāng)制止,但這是另外一個層面上的問題,若僅僅停留于此,必然會導(dǎo)致對公權(quán)的盲目排斥。解決了拆遷問題的實質(zhì)和來源,才可以正確分析政府強(qiáng)制拆遷問題。根據(jù)2001年6月6日頒布、2001年11月1日起施行的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《拆遷條例》)第十六條和第十七條的規(guī)定:“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的,經(jīng)當(dāng)事人申請,由房屋拆遷管理部門裁決”;“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷”。由此可見,在政府拆遷行為啟動之后,并且當(dāng)政府對拆遷人與被拆遷人之間的糾紛作出了裁決,被拆遷人仍然不履行搬遷義務(wù),政府享有強(qiáng)制拆遷的權(quán)力。因為在這種情況下,私人主體之間的博弈與協(xié)商已經(jīng)難以完成法律和政策設(shè)定的義務(wù)和要求,公權(quán)的介入當(dāng)然是必要的。反對者在置疑政府公權(quán)力介入拆遷過程的必要性與合理性時,另外一個主要的觀點是認(rèn)為,政府通過收取一定費用的形式向居民轉(zhuǎn)讓了土地使用權(quán),這就形成了一個民事契約。很多人認(rèn)為,政府既然拿地?fù)Q了錢,就不能再以土地所有權(quán)人的身份強(qiáng)制性介入,換言之,政府擁有土地所有權(quán)并不構(gòu)成強(qiáng)制的理由,相反,政府不擁有土地使用權(quán)構(gòu)成了不能強(qiáng)制的理由。他們反復(fù)強(qiáng)調(diào),強(qiáng)制拆遷的本質(zhì)就是政府單方面收回土地使用權(quán),而實際上房屋拆遷的本質(zhì),應(yīng)當(dāng)是賣方處分自己土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的私人行為,或買方基于契約而產(chǎn)生的合同權(quán)利。這一邏輯論證存在兩大問題。首先,“政府拿地?fù)Q了錢”這一表述極為不準(zhǔn)確。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第十四、十五、十六條的規(guī)定,土地使用者通過支付土地使用權(quán)出讓金與市、縣人民政府土地管理部門簽訂書面合同。從這一合同的主體和內(nèi)容來看,它并不是“平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議”(《合同法》第2條)即民事合同,而是一個旨在確認(rèn)公民不動產(chǎn)所有權(quán)的行政確認(rèn)合同,所以就不能完全用民事合同的原則對其進(jìn)行分析,雖然民事合同中的一些原則(支付費用、按合同履約等等)仍然可以適用。對土地使用權(quán)合同的重新定位,對我們認(rèn)識強(qiáng)制拆遷的合法性意義重大。其次,根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條的規(guī)定,“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán),在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下,根據(jù)社會公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償”。很顯然,政府介入居民的土地使用權(quán)并不是僅僅因為“政府享有土地所有權(quán)”,政府出讓了土地使用權(quán)亦不等于宣告了政府絕對不能介入居民的土地使用權(quán)。由于土地使用權(quán)合同是一種行政合同,政府作為一種公權(quán)行使機(jī)關(guān),“在特殊情況下,為了社會公共利益的需要”,具有充分的、合法的理由介入居民的土地使用權(quán),這乃是公權(quán)具有的必要性使然。公權(quán)的必要當(dāng)然并不意味著對公權(quán)行為的放縱和放任,這就是公權(quán)的限度問題。對于那些非法侵犯私人財產(chǎn)權(quán)的公權(quán)行為,當(dāng)然必須批判和制止。政府強(qiáng)制拆遷應(yīng)當(dāng)具備怎樣的條件或前提?根據(jù)前文所述的一般法理以及《拆遷條例》等法律法規(guī)的規(guī)定,公權(quán)介入必須符合的條件,除了“社會公共利益”這一主觀動機(jī)外,還應(yīng)當(dāng)“依照法律程序”行使,同時履行相應(yīng)的“補(bǔ)償義務(wù)”。如《拆遷條例》第三條規(guī)定:“城市房屋拆遷必須符合城市規(guī)劃,有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善,保護(hù)文物古跡”;第四條規(guī)定:“拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定,對被拆遷人給予補(bǔ)償、安置”;第十六條規(guī)定:“拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的,訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行”。1999年2月14日最高人民法院行政審判庭關(guān)于拆遷強(qiáng)制執(zhí)行的有關(guān)問題的答復(fù)意見中也規(guī)定:“強(qiáng)制拆遷前,應(yīng)妥善解決被拆遷人的補(bǔ)償安置或者周轉(zhuǎn)用房問題;在房屋拆遷公告規(guī)定的或者條例(即《拆遷條例》———筆者注)第十四條第一款規(guī)定的裁決作出的拆遷期限內(nèi),被拆遷人無正當(dāng)理由拒絕拆遷的,縣級以上人民政府可以作出責(zé)令限期拆遷的決定,逾期不拆遷的,方可強(qiáng)制拆遷”。以上種種,一起為公權(quán)的介入設(shè)定了一個法律限度。超出這一法律限度的公權(quán)行為,就是違反行政確認(rèn)合同的違約行為,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但反過來,如果公權(quán)行為符合上述所有的要件,而行政確認(rèn)合同的相對方———居民卻不履行相應(yīng)的義務(wù),公權(quán)行為就具有了法律的強(qiáng)制力。這就是行政法上的行政強(qiáng)制執(zhí)行,于此意義而言,滿足上述所有法律要件的政府強(qiáng)制拆遷行為就具有合法性。不可否認(rèn),當(dāng)前的政府強(qiáng)制拆遷有很多都不符合這些條件,但我們并不能因此就忽略了政府強(qiáng)制拆遷本身的合法性?？偠灾?公權(quán)的必要導(dǎo)致了其強(qiáng)制力的發(fā)生,而法律設(shè)定的限度又要求它的實現(xiàn)必須符合特定的條件和程序。以上兩點應(yīng)當(dāng)綜合考慮,不可偏廢。二、所有權(quán)財產(chǎn)權(quán)絕對的私權(quán)保護(hù)何謂私權(quán)?公與私的分野在漫長的計劃經(jīng)濟(jì)時代無法存在,只是在改革開放以后,市場經(jīng)濟(jì)不僅在觀念上塑造了中國民眾心中的“私念”,更是通過私有財產(chǎn)的物質(zhì)創(chuàng)造為“私”的確立奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。反映在法律領(lǐng)域,雖然歷經(jīng)爭議,2004年3月14日,第十屆全國人大二次會議審議通過的第四次憲法修正案將“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”寫入憲法,標(biāo)志著“私權(quán)”在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑領(lǐng)域都獲得了堅實的根基。私權(quán)為何能夠獲得民眾和國家如此強(qiáng)烈的、共同的關(guān)注和認(rèn)可?一言以蔽之,私人利益是社會進(jìn)步的基石,社會是由個人組成的,個人是社會基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。私權(quán)的發(fā)達(dá),不僅是對私權(quán)本身的關(guān)懷,也能夠?qū)珯?quán)形成有效的制約。私權(quán)最大的功能即在于能夠充分、持續(xù)地調(diào)動民眾自身的積極性,實現(xiàn)民眾自身基于自由的創(chuàng)造,而私法,則將保護(hù)和促進(jìn)私權(quán)作為根本使命。隨著市場經(jīng)濟(jì)在城市的發(fā)展以及城市住房制度的改革,越來越多的居民擁有了自己的房產(chǎn)?；谥袊壳暗慕?jīng)濟(jì)現(xiàn)實,房屋在普通居民的私有財產(chǎn)中占據(jù)著主要地位。而房屋拆遷,正是對既有的房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)行調(diào)整和變動,從而不可避免地會產(chǎn)生公權(quán)與私權(quán)的碰撞。私權(quán)在房屋拆遷過程中處于一種怎樣的地位?可以發(fā)揮怎樣的作用?其中又存在哪些不足?這些問題也是在換位到私權(quán)這一角度后必須分析的問題。不可否認(rèn)的是,私權(quán)在城市房屋拆遷中的確處于一種弱勢群體的地位,拆遷過程中必須側(cè)重保護(hù)被拆遷戶的利益。但是,如果認(rèn)為這就構(gòu)成了禁止公權(quán)介入拆遷的理由,主張房屋拆遷的本質(zhì)僅僅是賣方處分自己土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的私人行為,或買方基于契約而產(chǎn)生的合同權(quán)利,從而兩方面都與政府無關(guān);并且依據(jù)傳統(tǒng)民法強(qiáng)調(diào)的所有權(quán)(財產(chǎn)權(quán))絕對原則,進(jìn)一步主張在公權(quán)和私權(quán)之間劃出嚴(yán)格的界限,主張只有當(dāng)這些政府行為的背后存在一個財產(chǎn)權(quán)先于國家權(quán)力的憲政原則,法律才可能在個人財產(chǎn)權(quán)和政府權(quán)力之間劃出具體的邊界,那么這種觀點還是混淆了城市房屋拆遷的實質(zhì)。以城市房屋拆遷為例,地方政府從地方經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展出發(fā),為了創(chuàng)造和促進(jìn)社會公共利益,對轄區(qū)內(nèi)的土地和房屋進(jìn)行總體規(guī)劃,這必然會導(dǎo)致現(xiàn)有居民房屋產(chǎn)權(quán)的變動,而只要這種變動行為只要符合法律規(guī)定的要件,就具有法律上的強(qiáng)制力,不管居民個人的主觀意志及偏好如何。顯然,由政府決議、組織或領(lǐng)導(dǎo)開發(fā)的房地產(chǎn)自然不可能與公權(quán)無涉,而即便是居民自己與開發(fā)商簽訂的完全民事意義上的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同,根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第三十七、三十八、四十等條的規(guī)定,亦必須符合法定的條件和程序。必須指出的是,私人所有權(quán)(財產(chǎn)權(quán))絕對這一傳統(tǒng)民法的“黃金原則”在社會化大生產(chǎn)的時代已經(jīng)越來越不適應(yīng)社會的需要,社會公共利益亦成為現(xiàn)代民法重要的價值取向,私法公法化已經(jīng)使“所有權(quán)相對”原則成為現(xiàn)代民事法律關(guān)系的新準(zhǔn)則。還有,《憲法》第十條明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地進(jìn)行征用”;并且在第十二、十三條明確規(guī)定對“社會主義的公共財產(chǎn)”和“公民的合法收入”同等保護(hù),不知如何推出“財產(chǎn)權(quán)先于國家權(quán)力”這一“憲政原則”?筆者絕不是否認(rèn)私權(quán)神圣對于民法的基礎(chǔ)價值,但問題在于,我們亦不能為了強(qiáng)調(diào)事物的某一方面而忽略了其他。根本原因在于,對城市房屋進(jìn)行總體上的規(guī)劃和開發(fā)屬于一種公共事業(yè),是分散的、以實現(xiàn)私益最大化為根本目標(biāo)的私權(quán)主體所不能獨力完成的,雖然一部分或大部分私權(quán)主體會因為房屋拆遷對自身效用的新滿足而自覺配合整體拆遷工程的進(jìn)行,從而提高拆遷的效率;但也必然會存在因自身效用得不到滿足甚至減少而排斥拆遷的私權(quán)主體,私權(quán)主體之間的自發(fā)調(diào)節(jié)很難完成城市房屋拆遷這樣的公共事業(yè)所必需的要求,此為私權(quán)局限之一。反對者的另一個主要的論點是認(rèn)為,由居民本人與開發(fā)商進(jìn)行平等的妥協(xié)和博弈(即私權(quán)的自發(fā)調(diào)節(jié))達(dá)成的契約不應(yīng)受到公權(quán)的干預(yù),這種契約自由較行政強(qiáng)制行為(即本文主張的公權(quán)的合理干預(yù))更加有利于提高拆遷的效率。其基本的邏輯論證是,強(qiáng)制力的最大效用是構(gòu)成一種“法律陰影”,一種法律所預(yù)設(shè)的潛在的懲罰結(jié)果,會對當(dāng)事人雙方構(gòu)成一種必須達(dá)成妥協(xié)的成本衡量的壓力;這種潛在的而非現(xiàn)實的強(qiáng)制,才會最有效地迫使雙方找到雙贏的解決之道;而通過這種強(qiáng)制力的成本、風(fēng)險和結(jié)果,能夠促使開發(fā)商和拆遷戶進(jìn)行理性的妥協(xié)。但是,這種分析忽視了一個前提,即博弈雙方順利達(dá)成妥協(xié)要求雙方的信息對稱,并且在信息交流上成本很低或為零。否則,博弈雙方很可能由于信息不對稱而導(dǎo)致欺詐,或者由于信息交流的成本太高致使妥協(xié)難以達(dá)成。在現(xiàn)實情況中,由于總是存在各種各樣的信息壁壘,博弈雙方的信息交流經(jīng)常處于一種不充分狀態(tài),特別是在陌生或相對陌生的雙方之間,經(jīng)常會由于出現(xiàn)零和博弈而無法達(dá)成妥協(xié),此為私權(quán)局限之二。以房屋拆遷中居民和開發(fā)商的博弈為例,盡管在一般情況下,拆遷難以避免是雙方都事先知道的事實信息,但在具體的補(bǔ)償價格和拆遷時間等問題上雙方的偏好肯定是經(jīng)常不一致的。如果沒有一種規(guī)則使雙方明確知曉自身和對方行為的底線,博弈就會持續(xù)。有時候即使存在規(guī)則,也會由于雙方的理解差異導(dǎo)致隔閡難除。這時很容易出現(xiàn)的情況是開發(fā)商通過利用資金和政策的優(yōu)勢壓低價格或縮短時間,但居民同樣會利用與周圍拆遷戶結(jié)成攻守同盟的形式提高價格或延緩時間,均衡博弈持續(xù)下去的結(jié)果很可能是由于新情勢的出現(xiàn)而導(dǎo)致一方做出不合理、不必要的利益犧牲。比如開發(fā)商由于開發(fā)周期被迫以非法高價獲得居民的房屋產(chǎn)權(quán),或者居民由于自身的經(jīng)濟(jì)原因而被迫低價轉(zhuǎn)讓房屋產(chǎn)權(quán)。顯而易見,任由雙方自行博弈,達(dá)成妥協(xié)的成本很高,而且即使達(dá)成妥協(xié),亦很難確保其合法性以及合理性。因此,應(yīng)當(dāng)存在一種外部的信息供給體,向博弈雙方公平地公開信息以減少成本、提高效率。就房屋拆遷這一事例而言,應(yīng)當(dāng)盡可能的提供有關(guān)的法律法規(guī)以及政策信息,清除雙方交流過程中的信息壁壘,并且通過嚴(yán)格的監(jiān)督程序確保博弈達(dá)成的妥協(xié)的合法性(進(jìn)而最大程度的保證其合理性)。事實上,契約自由這一傳統(tǒng)的民法原則亦早已褪去了絕對的色彩,誠實信用原則已經(jīng)成為現(xiàn)代民法的“帝王條款”。從另一個方面而言,當(dāng)前的城市房屋拆遷往往由政府總體規(guī)劃并出臺相關(guān)政策,而具體的產(chǎn)權(quán)交易和開發(fā)事務(wù)則往往通過招標(biāo)、競標(biāo)的形式交由市場主體———開發(fā)商進(jìn)行。這本身就體現(xiàn)了對私權(quán)的信任和契約自由的尊重,但必要的監(jiān)督亦體現(xiàn)了對私權(quán)局限的彌補(bǔ)?？偠灾?反對者對私權(quán)的過分褒揚(yáng)使其忽略了其中存在的固有缺陷,但事實證明,房屋拆遷并不是一個私權(quán)主體之間自由、任意的博弈便可以達(dá)成合法、合理的最大效用的場合。三、強(qiáng)制拆遷的公眾監(jiān)督通過理論上的破和立,不難發(fā)現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)的真正關(guān)系應(yīng)該是對立統(tǒng)一。一方面,公權(quán)是私權(quán)的公共代表,公權(quán)的促進(jìn)和維護(hù)實質(zhì)上就是對私權(quán)的促進(jìn)和維護(hù),而私權(quán)是公權(quán)的構(gòu)成基礎(chǔ)和具體的存在載體,二者統(tǒng)一于社會主義社會化大生產(chǎn)條件下的市場經(jīng)濟(jì);另一方面公權(quán)代表的公共利益有時又會與私權(quán)代表的私人利益發(fā)生沖突,從而要求在促進(jìn)和維護(hù)公共利益并給予充分、及時與合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯掠伤饺死孀龀鲞m當(dāng)犧牲。具體到政府強(qiáng)制拆遷而言,必須在實體和程序兩個方面共同滿足以下條件:首先,就實體問題而言,政府的拆遷決策必須確實是出于社會公共利益的需要。雖然社會公共利益一詞本身是一個難以言明的概念,但是落實到具體的法律法規(guī),還是可以用一些具體的數(shù)據(jù)和格式來衡量。有學(xué)者將房屋拆遷所具有的公共利益按層級不同區(qū)分為高層級公共利益、中層級公共利益和低層級公共利益。高層級公共利益是指“用國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)撥款進(jìn)行固定資產(chǎn)投資的項目用地拆遷具有的利益層級”;中層級公共利益是指“地方用國家預(yù)算內(nèi)各項機(jī)動財力安排的基本建設(shè)固定資產(chǎn)投資項目用地拆遷具有的利益層級”;低層級公共利益則是指“各地企事業(yè)單位用預(yù)算外資金、自籌資金和銀行貸款安排的基本建設(shè)項目拆遷用地具有的利益層級”。將這三種利益層級固定化、格式化,并且以成文的形式載入相應(yīng)的法律法規(guī)之中,為城市房屋拆遷的目的建設(shè)一個具備可操作性的參照。但最關(guān)鍵的并不是將這些利益層級字面化,最根本的措施應(yīng)當(dāng)是建立健全一種公眾監(jiān)督與可訴機(jī)制。包括:(1)評審委員會制度。由當(dāng)?shù)厝舜蠼M織,通過自薦、推薦、選拔等方式組成由官員、專家和民眾組成評審委員會,作為獨立于房屋拆遷管理機(jī)構(gòu)的部門,對政府提出的拆遷方案進(jìn)行評議和審查,評審委員會必須享有最后決定權(quán)。(2)事先公布制度。在通過評審委員會的審議之后,有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)事先將拆遷方案的全部內(nèi)容公之于眾。包括拆遷范圍、拆遷時間、拆遷主管單位、拆遷人的全部信息、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷糾紛解決辦法和舉報方式等等,同時必須提供拆遷咨詢熱線,向公眾提供全方位的拆遷服務(wù),特別是有關(guān)強(qiáng)制拆遷的實施范圍、實施條件和實施主體等等。(3)糾紛訴訟制度。對于將沒有通過評審委員會評審的拆遷方案強(qiáng)行付諸實施的政府部門,必須建立一種訴訟機(jī)制,使得審判機(jī)關(guān)能夠?qū)χ龀鲎罱K裁決。由于政府部門做出的拆遷決策對于特定的拆遷戶往往具有行政強(qiáng)制效力,這一決策行為一般可以通過行政訴訟解決。其次,在程序方面,政府強(qiáng)制拆遷必須滿足法定的嚴(yán)格程序:(1)拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償協(xié)議,經(jīng)當(dāng)事人申請,由房屋拆遷管理部門裁決。(2)房屋拆遷管理部門做出了執(zhí)行拆遷的裁決,在規(guī)定的期限內(nèi)被拆遷人沒有起訴或者經(jīng)過上訴以后仍被判敗訴,亦沒有其他正當(dāng)理由仍不主動搬遷。根據(jù)2001年頒布的《拆遷條例》第十六條和第十七條的規(guī)定,房屋拆遷管理部門做出執(zhí)行拆遷的裁決之后,拆遷人依照該條例規(guī)定已經(jīng)對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置住房、周轉(zhuǎn)用房的,即使被拆遷人對裁決不服提起訴訟,訴訟期間并不停止執(zhí)行。但是,由于在現(xiàn)實的拆遷過程中房屋拆遷管理部門有時候與拆遷人之間存在復(fù)雜的利益關(guān)聯(lián),以及城市房屋拆遷本身存在的政治性,很難從道德上保證裁決的正當(dāng)性與合理性。而且,拆遷人是否對被拆遷人給予了合理的貨幣補(bǔ)償或者安置用房,往往就是雙方不能達(dá)成協(xié)議的關(guān)鍵所在。因此,應(yīng)當(dāng)由法院對拆遷補(bǔ)償糾紛作出最后的裁定,在此期間不應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行。同時,為了兼顧公平與效率,法院對此類案件的審理應(yīng)當(dāng)適用簡易程序。由是觀之,《拆遷條例》的相關(guān)規(guī)定有待完善。(3)對于將要對之施行強(qiáng)制拆遷的被拆遷人,必須按照條例規(guī)定先行解決補(bǔ)償問題,同時向其說明情況,做好說服工作,告知相關(guān)的法律救濟(jì)途徑。(4)政府強(qiáng)制拆遷必須由法律規(guī)定的行政部門具體執(zhí)行,禁止拆遷人私自實施,在強(qiáng)制拆遷過程中,應(yīng)當(dāng)遵循損失最小化、矛盾最淡化的原則。公權(quán)與私權(quán)由于各自的特性使然,在實際運行過程中必然存在這樣那樣的矛盾,法治和憲政的要義之一即在于使二者的沖突控制在法律允許的額度之內(nèi),同時,運用各種制度建設(shè)的手段和策略,使這二者在這一額度內(nèi)實現(xiàn)最大程度的協(xié)調(diào)與互動。因此,在政府強(qiáng)制拆遷過程中,最重要的不