論自然資源國家所有權(quán)和自然資源國家管理機(jī)構(gòu)的適用

論自然資源國家所有權(quán)和自然資源國家管理機(jī)構(gòu)的適用

近年來，烏木事件、氣象資源法和狗頭金事件等自然資源所有權(quán)糾紛引起了科學(xué)家對自然資源所有權(quán)性質(zhì)的爭議。在探討的過程中,學(xué)者提出了一些有啟發(fā)意義的觀點,為我們深入研究自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)問題提供了豐富的理論資料。毋庸諱言,自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)問題仍然需要深入研究。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從法律體系和法律實踐需要的角度審視自然資源國家所有權(quán)性質(zhì),區(qū)分自然資源國家所有權(quán)和自然資源國家管理權(quán),不能將自然資源國家所有權(quán)的內(nèi)容界定為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。一、自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)(一)自然資源國家所有權(quán)的物權(quán)法意義有學(xué)者認(rèn)為,不應(yīng)當(dāng)采用憲法上的所有權(quán)與民法上的所有權(quán)這種區(qū)分理論來處理我國的自然資源的國家所有權(quán)問題。因為這種理論處理,不僅沒有什么實際的效果,反而容易把屬于民法學(xué)范疇的所有權(quán)概念復(fù)雜化,導(dǎo)致望文生義和理解上的混亂?；谶@樣的認(rèn)識,學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從物權(quán)法的層面來理解我國現(xiàn)行的自然資源的國家所有權(quán)制度。為此,我們主要是需要借鑒大陸法系國家的相關(guān)制度。具體可以將我國的自然資源國家所有權(quán)制度框架概括如下:首先,自然資源國家所有權(quán)是民法上的一種權(quán)利類型。學(xué)者提出的自然資源國家所有權(quán)客體不特定的問題,可以通過更加明確具體的界定加以解決。其次,我國物權(quán)法上的自然資源國家所有權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)不包括像水資源這樣的受行政法規(guī)則調(diào)整的“公物”,而僅包括適用民法上的所有權(quán)規(guī)范的狹義的國有物。再次,可以將國有物區(qū)分為不得處分的國有物和可以處分的國有物。未來我國應(yīng)當(dāng)完善法律,限制對國有物的處分。為了保護(hù)我國環(huán)境和生態(tài),應(yīng)當(dāng)把不屬于公物的自然資源的絕大部分歸入不得處分的國有物范疇之中。“總的來說,我國的自然資源國家所有權(quán)制度是一個民法層面上的制度,在物權(quán)法中對其作規(guī)定不存在任何體系上的問題”(二)自然資源的公共權(quán)利理論這種觀點認(rèn)為自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)不是私權(quán),而是一種公權(quán)(三)自然資源國家所有權(quán)結(jié)構(gòu)這種觀點認(rèn)為,憲法上規(guī)定的自然資源國家所有權(quán)并不是單純的公權(quán),而是一個混合性的所有權(quán),存在三層結(jié)構(gòu)(四)憲法上的所有權(quán)和民法所有權(quán)這種觀點認(rèn)為,自然資源國家所有權(quán)存在憲法所有權(quán)和民法所有權(quán)兩個位階的權(quán)利。憲法所有權(quán)和民法所有權(quán)不屬于同一效力位階,兩者之間沒有沖突,而是相輔相成二、自然資源法關(guān)于國家所有權(quán)性質(zhì)的爭議(一)采用單一部門法思維進(jìn)行研究自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)的創(chuàng)新在研究法律問題時,可以有兩種不同的思維,一種是部門法思維,另一種是法律體系思維。所謂部門法思維,就是從單一的部門法角度來研究某一個問題,即從憲法、民法、經(jīng)濟(jì)法或者行政法等某一部門法的角度在研究某個問題。而法律體系思維則是從所有部門法的角度來研究某一個問題。學(xué)者在研究自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)這個問題時,可以采用這樣兩種思維。自然資源國家所有權(quán)私權(quán)說或者自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說就是采用單一的部門法思維研究自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)的產(chǎn)物。自然資源國家所有權(quán)私權(quán)說是從民法角度來研究自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)。當(dāng)我們從民法角度來看自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)時,我們當(dāng)然可以得出自然資源國家所有權(quán)屬于私權(quán)的結(jié)論。因為,根據(jù)民法理論,國家作為一個法人,擁有私法主體資格,可以和其他法人及自然人一樣成為所有權(quán)的主體相比較于自然資源國家所有權(quán)私權(quán)說和自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說,自然資源國家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說和自然資源國家所有權(quán)雙階構(gòu)造說的視野要開闊一些,能夠超越單一部門法思維來審視自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì),認(rèn)識到自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)具有復(fù)雜性,不是單一的公權(quán)或者私權(quán)。雖然如此,自然資源國家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說和自然資源國家所有權(quán)雙階構(gòu)造說依然存在可以商榷的地方。這兩種學(xué)說與自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說一樣,將國家在自然資源管理方面的職能納入了國家在自然資源上的所有者職能,沒有認(rèn)識到存在著與自然資源國家所有權(quán)不一樣的自然資源國家管理權(quán)。(二)自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)和作用美國的大法官霍姆斯曾經(jīng)有過一句名言:“法律的生命不在于邏輯,而在于經(jīng)驗。”霍姆斯說:“法律的生命不在于邏輯,而在于經(jīng)驗。對時代需要的感知,流行的道德和政治理論,對公共政策的直覺,不管你承認(rèn)與否,甚至法官和他的同胞所共有的偏見對人們決定是否遵守規(guī)則所起的作用都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于三段論。法律包含了一個民族許多世紀(jì)的發(fā)展歷史。它不能被當(dāng)作由公理和推論組成的數(shù)學(xué)書。”自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說否認(rèn)民法上的自然資源國家所有權(quán)的存在,是固守傳統(tǒng)民法物權(quán)理論的結(jié)果。傳統(tǒng)民法物權(quán)理論建立在私人所有權(quán)基礎(chǔ)上,要解決的是財產(chǎn)在私人之間分配和交易問題,而國家之所以要建立自然資源國家所有權(quán)制度,是因為實踐中存在保護(hù)稀缺資源的需要。國家要防止稀缺資源被過度、低效開發(fā)利用和浪費,影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。用傳統(tǒng)的民法物權(quán)理論來審視自然資源國家所有權(quán)制度,當(dāng)然可以發(fā)現(xiàn)兩者存在許多不一致或矛盾的地方。雖然自然資源國家所有權(quán)制度與傳統(tǒng)民法物權(quán)理論存在許多差異,但是從民法的角度來看,自然資源國家所有權(quán)制度要解決的還是一個定紛止?fàn)幍拿穹▎栴}。在自然資源稀缺的背景下,將自然資源的所有權(quán)歸屬于國家,有利于國家從公共利益的角度來開發(fā)利用稀缺資源,避免私人無序開發(fā)利用。自然資源國家所有權(quán)私權(quán)說否認(rèn)憲法上的自然資源國家所有權(quán)的存在,是片面運用民法物權(quán)理論的結(jié)果。雖然自然資源國家所有權(quán)私權(quán)說正確認(rèn)識到了國家作為私法主體在自然資源上的所有權(quán),但是不肯從實踐出發(fā),考察自然資源國家所有權(quán)在實踐中是如何創(chuàng)建和實現(xiàn)的。自然資源國家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說的觀點與實踐不符。雖然這一觀點認(rèn)識到了憲法上的自然資源國家所有權(quán)的特殊性,即國家擁有自然資源所有權(quán)是為了人民(包括未來的人民)的公共利益,國家對人民負(fù)有信托義務(wù)。但是這一觀點與實踐存在兩點不符。一是憲法上的自然資源國家所有權(quán)具有私權(quán)權(quán)能與《憲法》上的條文內(nèi)容不符?！稇椃ā飞系臈l文只是大致劃定了自然資源國家所有和集體組織所有之間的范圍,不能起到確定自然資源國家所有權(quán)具體范圍的效果。二是憲法上的自然資源國家所有權(quán)具有立法、行政和司法方面的權(quán)能與實踐不符。國家的立法、行政和司法權(quán)是公權(quán)力,適用對象是所有的自然資源,包括國家所有和集體組織所有的自然資源。自然資源國家所有權(quán)雙階構(gòu)造說雖然視野要更開闊一些,能夠從憲法、民法和行政法的角度來審視自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì),而且也認(rèn)識到國家具有所有者和管理者雙重身份,更符合實踐。但是沒有認(rèn)識到自然資源國家所有權(quán)與自然資源國家管理權(quán)之間的區(qū)別,而將自然資源國家管理權(quán)納入憲法上的自然資源國家所有權(quán)范疇,將其視為憲法上的自然資源國家所有權(quán)的義務(wù)。三、自然資源國家管理權(quán)適用對象不同如果我們從法律體系和實踐需要的視角來審視自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì),可以發(fā)現(xiàn),眾多的法律部門都會調(diào)整國家所有的自然資源,不僅存在自然資源國家所有權(quán),還存在自然資源國家管理權(quán)。自然資源國家所有權(quán)和自然資源國家管理權(quán)存在一個顯著的區(qū)別:兩者的適用對象不同。自然資源國家所有權(quán)的適用對象只有國家擁有所有權(quán)的自然資源,而自然資源國家管理權(quán)的適用對象既包括國有自然資源,也包括集體所有的自然資源。自然資源國家所有權(quán)不僅存在憲法上的自然資源國家所有權(quán),還存在民法上的自然資源國家所有權(quán)和行政法上的自然資源國家所有權(quán)。同樣,自然資源國家管理權(quán)不僅存在憲法上的自然資源國家管理權(quán),也存在經(jīng)濟(jì)法上的自然資源管理權(quán)和行政法上的自然資源國家管理權(quán)。憲法上的自然資源國家所有權(quán)功能在于調(diào)整國家和集體在自然資源之間的分配關(guān)系,劃定國家可以擁有的自然資源的大致范圍。民法上的自然資源國家所有權(quán)功能在于詳細(xì)地規(guī)定國家擁有所有權(quán)的自然資源的范圍。行政法上的自然資源國家所有權(quán)功能在于解決誰來代表國家履行所有者職能以及如何履行所有者職能。而憲法上的自然資源國家管理權(quán)功能在于要求國家運用權(quán)力保證自然資源的合理利用,自然資源國家管理權(quán)的適用對象是所有的自然資源。經(jīng)濟(jì)法上的自然資源國家管理權(quán)功能在于為了保證各類自然資源的合理利用而規(guī)定各類利用主體在利用資源過程中必須履行的義務(wù)。行政法上的自然資源國家管理權(quán)功能在于授權(quán)特定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)督促義務(wù)主體落實資源利用過程中應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)(一)國家是一個擁有人格的法人國家是否擁有人格,是一個有爭議的問題。有些學(xué)者認(rèn)為國家沒有人格,另有一些學(xué)者則認(rèn)為國家有人格。主張國家沒有人格的學(xué)說中,馬克思主義、狄驥和凱爾森的觀點影響非常大。馬克思主義認(rèn)為國家沒有人格。馬克思指出:“國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物;國家是承認(rèn):這個社會陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面,這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級,不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量,這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突,把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi);這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量,就是國家?！钡殷K認(rèn)為主張國家是一個擁有人格的法人的觀點是脫離客觀現(xiàn)實的形而上學(xué)的先驗構(gòu)想。原因在于,國家作為一個社會集體并沒有自己獨立的意識和意志,并不存在區(qū)別于眾多個人意識和意志的意識和意志。我們通過觀察能夠?qū)嵶C的意志只有個人意志,“我們所看到的是那些被授予了權(quán)力的個人———國家元首、議員以及政府官員;除了那些被授予了權(quán)力———無論是通過什么方式———的個人所具有的意志以外,不存在關(guān)于其他意志的問題”凱爾森否認(rèn)國家擁有人格的理由和狄驥基本相同。凱爾森認(rèn)為國家并非一種有統(tǒng)一意思的實在的共同體,將國家理解為有統(tǒng)一意思的實在的共同體,“具有鮮明的意識形態(tài)目的”另有學(xué)者則主張國家擁有人格。主張國家擁有人格的觀點分成兩大派。一派是受羅馬法傳統(tǒng)影響的觀點,這派的觀點認(rèn)為國家只有虛擬的人格,國家的人格是擬制的。另一派則是受日耳曼法傳統(tǒng)影響的觀點,這派的觀點認(rèn)為國家擁有實在的人格,國家是真正的人。羅馬人認(rèn)為,國家作為一個整體,從來沒有以獨特人格的形式出現(xiàn)過,而是在前期體現(xiàn)為全體羅馬市民的總和,后期體現(xiàn)為羅馬的皇帝。后來,羅馬人將皇室的國庫人格化為擁有法律權(quán)利和義務(wù)的主體。這時,根據(jù)羅馬人的觀點,國家是一個擁有人格的人,但是有兩個限制:一是國家只有通過虛構(gòu)才能成為一個人;二是只在涉及共同體整體的財產(chǎn)關(guān)系的情形下國家才能擁有法律人格而深受日耳曼法影響的學(xué)者則認(rèn)為國家是擁有法律人格的真正的人。1835年,卡爾·格舍爾(KarlGoschel)最早為“國家是法律人、真正的人而且是最高統(tǒng)治者”這一命題進(jìn)行辯護(hù)。格舍爾強(qiáng)調(diào),國家具有法律人格是因為國家具有意志,能夠使國家作為一個整體成為權(quán)利和義務(wù)的承擔(dān)者本文反對國家人格否認(rèn)說和國家人格擬制說,贊同國家擁有實在的人格這種觀點。主要理由是:1.主流觀點關(guān)于國家的界定法學(xué)家在分析國家的構(gòu)成要素時,存在著爭議。主流的觀點認(rèn)為國家由居民、領(lǐng)土、政府和主權(quán)四個要素組成。另有學(xué)者則提出了不同的看法。國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為,國家由人民、土地和主權(quán)三個部分組成2.個人意志是一種相對人反對國家擁有人格的狄驥認(rèn)為,從實證的角度看,只有統(tǒng)治者的個人意志,而不存在大眾意志。狄驥認(rèn)為,“大眾意志是一種無根據(jù)的假設(shè),是一種站不住腳的假設(shè),因為它涉及到這樣一種科學(xué)上無法證明的假設(shè),即個人意志會集合成為不同于其成員個人意志的一個大眾意志”?！霸谝粋€國家,一個議會中,當(dāng)國家首腦表達(dá)其意志時,不應(yīng)該認(rèn)為,也不能認(rèn)為他們表達(dá)的是國民意志,這只是一種虛構(gòu);他們表達(dá)的是他們自身的意志。這就是事實,這就是現(xiàn)實。法律、法令所表達(dá)的是投票通過它們的議員的意志,是頒布該法律、法令的共和國總統(tǒng)的意志。行政行為或司法行為所表達(dá)的是作出該行為的行政人員或法官的個人意志”3.聯(lián)邦各主體對自然資源國家所有權(quán)和管理權(quán)的保護(hù)在權(quán)利方面,雖然不同時代、地方和性質(zhì)的國家所擁有的財產(chǎn)并不完全相同,但是不同時代、地方和性質(zhì)的國家都擁有自己獨立的財產(chǎn),這是一個可以實證的不爭的事實。國家所擁有的財產(chǎn)獨立于該國統(tǒng)治者和國民的財產(chǎn)。例如,《俄羅斯聯(lián)邦民法典》第212條規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦可以成為所有權(quán)主體,第214條規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦的國有財產(chǎn)包括屬于俄羅斯聯(lián)邦所有的財產(chǎn)和屬于俄羅斯聯(lián)邦各主體所有的財產(chǎn)。俄羅斯聯(lián)邦各主體包括各共和國、邊疆區(qū)、州、聯(lián)邦直轄市、自治州和自治專區(qū)。不屬于公民、法人或任何地方自治組織所有的土地和其他自然資源是國有財產(chǎn)既然國家可以和自然人一樣,是一個客觀的物質(zhì)實體,有自己獨立的意志,也能夠獨立地享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù),國家也應(yīng)當(dāng)可以和自然人一樣,是一個擁有人格的主體。在肯定國家擁有人格的前提下,還需要進(jìn)一步研究的問題是:國家的人格是單一的還是雙重的?有學(xué)者認(rèn)為國家的人格具有雙重性:既有公法人格,也有私法人格國家人格的雙重性決定了國家對自然資源既可以擁有所有權(quán),也可以擁有管理權(quán)。國家基于私法人格對自然資源擁有的所有權(quán)屬于私權(quán),而不是公權(quán)。國家基于公法人格對自然資源擁有的所有權(quán)和管理權(quán)屬于公權(quán)。(二)水資源國家所有權(quán)公權(quán)的內(nèi)容決定。為仔細(xì)分析《憲法》關(guān)于自然資源的規(guī)定,可以通過法律文本分析實證自然資源國家所有權(quán)和自然資源國家管理權(quán)并列,自然資源國家管理權(quán)并不屬于自然資源國家所有權(quán)?！稇椃ā逢P(guān)于自然資源的規(guī)定,有第9、10兩條。許多學(xué)者在探討自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)時,只探討了《憲法》第9條的規(guī)定,是不完整的《憲法》第9條分成兩款,第1款規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”該款規(guī)定的是自然資源所有權(quán)范圍在國家和集體組織之間的劃分。由于《憲法》不能詳細(xì)地劃分自然資源國家所有權(quán)和自然資源集體所有權(quán)之間的范圍,加上大部分的自然資源將被劃歸國家所有,所以,《憲法》先從正面規(guī)定礦藏等自然資源,都屬于國家所有,然后從反面規(guī)定集體所有的自然資源的范圍由法律規(guī)定,也就是說,在我們國家,自然資源的所有者并不是只有國家,集體組織也可以成為所有者。自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說對《憲法》第9條第1款關(guān)于集體所有自然資源的規(guī)定視而不見《憲法》第9條第2款規(guī)定:“國家保障自然資源的合理利用,保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！痹摽钜?guī)定的是自然資源國家管理權(quán)。需要特別指出的是,這里的“自然資源”是中國所有的自然資源,不僅包括國有的自然資源,也包括集體組織所有的自然資源。也就是說,《憲法》第9條第2款所說的自然資源是一個整體,而《憲法》第9條第1款所說的自然資源是分成了國家所有和集體組織所有兩個部分?！稇椃ā返?條第2款的自然資源之所以是一個整體,原因在于,不管是國家所有的自然資源,還是集體所有的自然資源都應(yīng)當(dāng)合理利用,國家作為主權(quán)者,有權(quán)要求所有主體合理利用所有自然資源。當(dāng)我們認(rèn)識到《憲法》第9條第2款的適用對象是中國所有的自然資源時,我們就會發(fā)現(xiàn),自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說認(rèn)為《憲法》第9條第2款“第1句‘國家保障自然資源的合理利用,保護(hù)珍貴的動物和植物’,正面闡釋了資源國家所有權(quán)的實質(zhì)內(nèi)容”同樣,《憲法》第10條總共有五款,內(nèi)容也是分成兩個部分,前面兩款是關(guān)于土地資源所有權(quán)范圍劃分的規(guī)定,后面三款是關(guān)于土地資源管理權(quán)的規(guī)定。第10條第1和2款規(guī)定:“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有?！备鶕?jù)這兩款的規(guī)定可知,國家所有的土地包括城市的土地以及農(nóng)村和城市郊區(qū)中不屬于集體組織所有的土地,而集體組織所有的土地則不包括城市的土地,僅限于農(nóng)村和城市郊區(qū)。第10條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@一款很顯然是關(guān)于土地資源管理權(quán)的規(guī)定,根據(jù)這一款,國家為了公共利益的需要,不僅可以強(qiáng)制性獲得集體組織所有的土地所有權(quán)或者使用權(quán),也可以強(qiáng)制性獲得國家所有土地的使用權(quán)人的使用權(quán)。也就是說,這一款的適用對象是所有的土地,而不限于集體組織所有的土地。第10條第4款規(guī)定:“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！边@一款是關(guān)于土地所有權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理性規(guī)定。根據(jù)這款規(guī)定,土地的所有權(quán)不能流轉(zhuǎn),而土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定流轉(zhuǎn)。第10條第5款規(guī)定:“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地?！边@一款是關(guān)于土地資源合理利用的管理性規(guī)定?？偨Y(jié)《憲法》第9和第10兩條規(guī)定可知,《憲法》對自然資源的規(guī)定明顯分成了兩個部分:一是大致劃分自然資源國家所有權(quán)和集體組織所有權(quán)的范圍;二是規(guī)定了國家對自然資源使用的原則性態(tài)度,體現(xiàn)了國家對自然資源使用的管理權(quán)。如果我們對自然資源集體組織所有權(quán)的規(guī)定視而不見,認(rèn)識不到自然資源國家管理權(quán)的適用對象是所有的自然資源,得出自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)是公權(quán)的邏輯推理值得商榷。(三)制定法律,規(guī)范國家的立法和司法美國學(xué)者在研究各州保護(hù)自然資源的問題時,明確區(qū)別了各州對自然資源的所有權(quán)和各州對自然資源的管理權(quán)。美國學(xué)者將各州管理自然資源的權(quán)力稱為警察權(quán)。需要指出的是,美國學(xué)者所說的警察權(quán)與我國學(xué)者所界定的警察權(quán)不同,美國學(xué)者所界定的警察權(quán)是指一個主權(quán)國家為維護(hù)社會正義、公共安全、社會利益和社會公德等所享有的、由法律規(guī)定的內(nèi)在和絕對的權(quán)力這里還要特別指出的是,將自然資源國家所有權(quán)的內(nèi)容界定為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)存在邏輯上的問題。因為從國家主權(quán)性權(quán)力和權(quán)利的功能角度來看,所有權(quán)應(yīng)