非法濫用海域行政處罰的困惑與爭(zhēng)議

非法濫用海域行政處罰的困惑與爭(zhēng)議

一、非法占用海域使用權(quán)案件應(yīng)先申請(qǐng)適用海洋執(zhí)法體系2006年，福建省地方政府批準(zhǔn)成立該市土地開(kāi)發(fā)公司。利用海陸運(yùn)輸進(jìn)行道路建設(shè)，并向開(kāi)發(fā)和開(kāi)發(fā)公司頒發(fā)海域證書(shū)。但由于該工程項(xiàng)目大及工程資金問(wèn)題,土地開(kāi)發(fā)總公司尚未實(shí)際開(kāi)發(fā)利用至該片海域。2012年6月初,該市村民高某與海域所在村委會(huì)私下簽訂承包合同,并開(kāi)始在該海域運(yùn)沙填海擬辦育苗場(chǎng)。2012年6月13日,經(jīng)周邊群眾舉報(bào),某市海洋綜合執(zhí)法支隊(duì)經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查核實(shí)確認(rèn)高某非法占用海域系2006年市政府審批給土地開(kāi)發(fā)總公司用于路橋建設(shè)的海域,并且海域使用金已經(jīng)全部繳交。對(duì)此,某市海洋綜合執(zhí)法支隊(duì)依法當(dāng)即向高某下達(dá)了《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》,要求其立即停止卸沙行為并自行整改恢復(fù)海域原狀。并且,海洋綜合執(zhí)法支隊(duì)將該情況告知了土地開(kāi)發(fā)總公司,土地開(kāi)發(fā)總公司至今沒(méi)有向海洋執(zhí)法機(jī)關(guān)申請(qǐng)排除妨礙。事后,由于高某沒(méi)有整改反而繼續(xù)運(yùn)沙填海,某市海洋執(zhí)法支隊(duì)擬對(duì)其進(jìn)行行政處罰。在案件辦理過(guò)程中,對(duì)于高某的上述行為到底是適用《海域使用管理法》第42條2012年12月22日,某市人民檢察院向該市海洋綜合執(zhí)法支隊(duì)發(fā)出《檢察建議書(shū)》,認(rèn)為高某的行為不僅侵犯了海域使用權(quán)人的權(quán)益而且屬于行政違法行為,認(rèn)為海洋執(zhí)法支隊(duì)對(duì)高某非法占用海域行為不立案處理屬于行政不作為。此后,某市海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)高度重視此事,特向福建省海洋漁業(yè)廳請(qǐng)示。此案具有一定的典型性和代表性,并且實(shí)踐中對(duì)適用法律問(wèn)題爭(zhēng)議很大,其正確適用法律對(duì)今后此類案件的處理有著指導(dǎo)意義。因此,本文以上述發(fā)生案例為背景,討論非法占用已經(jīng)設(shè)置海域使用權(quán)行為的法律適用問(wèn)題。在明確本案法律適用問(wèn)題時(shí)著重探討以下三個(gè)問(wèn)題:第一,海域使用權(quán)出讓后,如何界定公權(quán)保護(hù)與私權(quán)保護(hù)的邊界?第二,依據(jù)《海域使用管理法》第42條作出行政處罰的條件是什么?第三,《海域使用管理法》第42條與第44條是否存在責(zé)任競(jìng)合問(wèn)題?二、非法占用海域的第三部分直接侵犯了國(guó)際司法律糾紛的領(lǐng)土權(quán)利1.前《民事立法》認(rèn)為海域不屬于不動(dòng)產(chǎn)在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期,海域的不動(dòng)產(chǎn)意義或價(jià)值并未引起國(guó)家以及社會(huì)各界的重視。以前民事立法觀點(diǎn)往往僅將海域看做是一種自然資源,并沒(méi)有將其作為一種不動(dòng)產(chǎn)。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和戰(zhàn)略重點(diǎn)的調(diào)整,海域越來(lái)越被視為“藍(lán)色國(guó)土”,“它和土地具有同等重要的自然資源價(jià)值,是各國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間基礎(chǔ)和資源寶庫(kù)?！?.用益物權(quán)是物權(quán)的一種類型,性質(zhì)上為從法理上分析,物權(quán)的屬性至少包括兩層含義:第一,物權(quán)是權(quán)利人對(duì)特定物的支配權(quán),權(quán)利人無(wú)須借助他人的力量,便可以憑借自己的意思和能力實(shí)施對(duì)特定物的占用、使用、收益和處分,從而實(shí)現(xiàn)物的價(jià)值和效益,滿足權(quán)利人對(duì)物效益價(jià)值的需求。用益物權(quán)是物權(quán)的一種類型。用益物權(quán)人對(duì)特定物享有占有、使用以及收益的權(quán)能。第二,物權(quán)是對(duì)世權(quán),具有排他性,權(quán)利人之外的任何人都是物權(quán)的義務(wù)人,除物權(quán)人之外其他人不得妨礙權(quán)利人享有和行使物權(quán),更不得侵犯物權(quán)。海域使用權(quán)作為一種用益物權(quán),在國(guó)家將海域使用權(quán)出讓后,若第三人未經(jīng)審批或經(jīng)權(quán)利人同意占用海域,此時(shí)應(yīng)由海域使用權(quán)人來(lái)主張權(quán)益。3.通過(guò)前提保證的權(quán)利基于海域使用權(quán)的物權(quán)屬性,海域使用權(quán)人享有對(duì)海域的占用、使用、收益的排他、優(yōu)先和追及權(quán)能,以及物權(quán)受到侵害時(shí)的物上請(qǐng)求權(quán)。同時(shí),法律賦予海域使用權(quán)人有請(qǐng)求確認(rèn)權(quán)屬、恢復(fù)原狀、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、損害賠償?shù)任餀?quán)保護(hù)方式。顯然,上述權(quán)利保護(hù)方式均屬于民法上的私權(quán)保護(hù)范疇,針對(duì)侵權(quán)人強(qiáng)調(diào)的是承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任,這也是海域使用權(quán)人取得海域使用權(quán)后的物權(quán)屬性所決定的?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?4條設(shè)定的法律責(zé)任也正是基于上述海域使用權(quán)的屬性而做出規(guī)定的。從立法本意來(lái)看,《海域使用管理法》為第44條規(guī)定適用設(shè)置了一個(gè)前提條件是發(fā)生違反該法第23條三、第42條?！睹袷略V訟法》第號(hào)規(guī)定，行政處罰的前提是：本管轄范圍內(nèi)的非法人實(shí)體的非法占用1.未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用海域《海域使用管理法》第42條規(guī)定,未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn),非法占用海域的,責(zé)令退還非法占用的海域,恢復(fù)海域原狀,沒(méi)收違法所得,并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款;對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn),進(jìn)行圍海、填?；顒?dòng)的,并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款。上述《海域使用管理法》第42條適用的前提需要存在“未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用海域”的行為。這一個(gè)行為由兩個(gè)部分構(gòu)成:一是占用海域的行為。這是一個(gè)事實(shí)上使用海域的行為,無(wú)需著重分析。二是該占用海域的行為未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。對(duì)于“未經(jīng)批準(zhǔn)”的含義理解存在分歧。為了明確“未經(jīng)批準(zhǔn)”的含義需要追溯該法條的立法本意。參與《海域使用管理法》立法的專家曾對(duì)“未經(jīng)批準(zhǔn)”作出學(xué)理上的解釋:“其認(rèn)為所謂的‘未經(jīng)批準(zhǔn)’包括三種情形:一是有關(guān)單位和個(gè)人未向縣級(jí)以上海洋行政主管部門(mén)提交海域使用申請(qǐng)材料即擅自使用海域的行為;二是當(dāng)事人向縣級(jí)以上海洋行政主管部門(mén)申請(qǐng)使用海域,在海洋行政主管部門(mén)正在審核過(guò)程中,擅自使用海域的行為;三是當(dāng)事人向縣級(jí)以上海洋行政主管部門(mén)申請(qǐng)使用海域,經(jīng)海洋行政主管部門(mén)審核后未獲批準(zhǔn),仍然擅自使用海域的行為?！?.未發(fā)生海域所有權(quán)與海域使用權(quán)分離從上述法條立法本意來(lái)看,《海域使用管理法》第42條是針對(duì)國(guó)家并未出讓海域使用權(quán)的情形,此時(shí)海域所有權(quán)和海域使用權(quán)均屬于國(guó)家,并未發(fā)生海域所有權(quán)與海域使用權(quán)的分離,即從《物權(quán)法》的角度來(lái)說(shuō),該條適用于海域尚未設(shè)定用益物權(quán)或用益物權(quán)被非法設(shè)定的情形。根據(jù)《憲法》和《物權(quán)法》規(guī)定,海域?qū)儆趪?guó)家所有,國(guó)家可以將海域使用權(quán)依法出讓;海洋行政主管部門(mén)作為海域所有權(quán)人———國(guó)家的代表,根據(jù)法律授權(quán)可以針對(duì)未經(jīng)合法批準(zhǔn)非法占用海域或非法圍填海行為進(jìn)行行政處罰,這也是行政處罰法定原則的體現(xiàn)。3.法定權(quán)限內(nèi)的行政行為“行政處罰法定原則是指具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織在法定權(quán)限內(nèi),依據(jù)法定程序,對(duì)違反行政法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為實(shí)施行政處罰?！彼?、公權(quán)力管控與權(quán)利的邊界公權(quán)力是管理社會(huì)和維護(hù)秩序的需要,其核心是強(qiáng)制力;私權(quán)利是個(gè)人或法人的權(quán)益的載體和表現(xiàn),其核心是利益。從國(guó)家層面來(lái)講,私權(quán)利是公權(quán)力的基石,而公權(quán)力是私權(quán)利的保障。但是,權(quán)力與權(quán)利之間又是不可偏廢的,兩者之間存在著邊界。而《海域使用管理法》也是遵循私權(quán)與公權(quán)之間界限來(lái)設(shè)置相關(guān)條款的。具體分析如下:第一,物權(quán)受到侵害時(shí)應(yīng)分清權(quán)利救濟(jì)和公權(quán)管控之間的邊界問(wèn)題。公權(quán)管控的邊界越寬,私權(quán)延伸的空間就越小。當(dāng)公權(quán)力管控的邊界無(wú)限延展,私權(quán)利的空間就會(huì)無(wú)限縮小,那么社會(huì)自治的空間和資源或物權(quán)的效益和空間就很容易被擠壓;倘若權(quán)利的空間越大,權(quán)力的空間就會(huì)縮小,當(dāng)權(quán)力空間過(guò)小時(shí),整個(gè)社會(huì)就很容易處于一種無(wú)序的狀態(tài)。因此,法律法規(guī)在設(shè)置權(quán)利救濟(jì)和公權(quán)力管控的條款時(shí)首先需要科學(xué)合理地劃分好兩者的邊界,做到既能使社會(huì)秩序得到良好的治理,又能使得民眾能夠享有充分的自由和權(quán)利背后的利益。因此,權(quán)力管控與權(quán)利之間的劃分有一個(gè)度的把握的問(wèn)題,社會(huì)法治建設(shè)的程度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟度往往對(duì)這個(gè)度起到矯正作用。法治社會(huì)發(fā)展得越快、資源配置的市場(chǎng)化程度越高,公權(quán)力管控的邊界越趨小;反之,法治社會(huì)發(fā)展得越慢、資源配置的市場(chǎng)化程度越低,權(quán)利的邊界越趨大。具體到物權(quán)受到侵害時(shí)如何進(jìn)行救濟(jì),我們認(rèn)為,法律已經(jīng)賦予物權(quán)相應(yīng)救濟(jì)途徑和權(quán)利,在未違反國(guó)家資源管理秩序的情況下,應(yīng)優(yōu)先遵循物權(quán)私權(quán)救濟(jì)原則,而不應(yīng)該讓公權(quán)力直接介入私權(quán)領(lǐng)域。這既是國(guó)家法律設(shè)置權(quán)利救濟(jì)途徑應(yīng)遵循的原則,同時(shí)也是公權(quán)力與私權(quán)利之間的邊界問(wèn)題。第二,《海域使用管理法》第42條與第44條遵循的私權(quán)救濟(jì)和公權(quán)管控邊界的原則,并不存在民事侵權(quán)與行政違法競(jìng)合問(wèn)題。有種觀點(diǎn)認(rèn)為,不論第三人占用的海域是否已經(jīng)出讓、是否經(jīng)依法確權(quán)登記,都是一種未經(jīng)批準(zhǔn)的占用行為,都是破壞《海域使用管理法》維護(hù)的海域管理秩序;若第三人占用的是已經(jīng)設(shè)置海域使用權(quán)的情形,既構(gòu)成對(duì)他人海域使用權(quán)的侵害又構(gòu)成對(duì)海域行政管理秩序的違反,應(yīng)構(gòu)成民事侵權(quán)責(zé)任與行政違法行為的競(jìng)合。筆者認(rèn)為,這種觀點(diǎn)有失偏頗,也不符合《海域使用管理法》的立法本意,《海域使用管理法》第42條與第44條并不存在法條競(jìng)合問(wèn)題,因?yàn)樵搩蓷l針對(duì)的是不同的適用前提,即是否設(shè)定了用益物權(quán)的前提。質(zhì)言之,《海域使用管理法》第42條規(guī)定的“未經(jīng)批準(zhǔn)或騙取批準(zhǔn),非法占用海域”,針對(duì)的是非法占用國(guó)家所有、未經(jīng)依法確權(quán)登記的、無(wú)具體用益物權(quán)所有人的海域;《海域使用管理法》第44條針對(duì)的是非法占用已設(shè)置海域使用權(quán)海域的行為,重在保護(hù)海域使用權(quán)人的物上請(qǐng)求權(quán)。五、未設(shè)置海域使用權(quán)的情形經(jīng)過(guò)對(duì)上述三個(gè)問(wèn)題的分析,我們認(rèn)為本文開(kāi)頭涉及案例法律適用應(yīng)作如下的分析:第一,在該案中高某非法占用他人的海域使用權(quán)所侵犯的是民事法益。在本源上,法益是刑法學(xué)的重要概念。原先,“法益侵害說(shuō)”是犯罪成立要件中判斷違法性成立與否的標(biāo)準(zhǔn)之一,只有侵犯了法益的行為才是犯罪行為?！霸谛姓ㄖ?法益一直不被承認(rèn),甚至于在區(qū)分行政處罰與刑罰的標(biāo)準(zhǔn)之中,就有認(rèn)為應(yīng)受行政處罰行為并未侵害法益的主張”在該案中,高某非法占用某市土地開(kāi)發(fā)總公司享有使用權(quán)的海域,首先是侵害了土地開(kāi)發(fā)總公司依法對(duì)該海域享有占用、使用以及收益的民事法益,并沒(méi)有侵害相關(guān)行政法益。即便高某的行為既侵害民事法益和行政法益,也應(yīng)遵循民事法益優(yōu)先于行政法益的原則和精神。因此應(yīng)以高某的行為所侵犯的具體法益來(lái)判斷應(yīng)適用的法律條文。第二,高某非法占用土地開(kāi)發(fā)總公司擁有使用權(quán)的海域侵犯了民事法益,土地開(kāi)發(fā)總公司可依據(jù)《海域使用管理法》第44條規(guī)定請(qǐng)求海洋主管部門(mén)保護(hù)。某市政府將海域使用權(quán)出讓給某市土地開(kāi)發(fā)總公司后,便從該海域國(guó)家所有權(quán)派生出海域使用權(quán),該海域使用權(quán)歸土地開(kāi)發(fā)總公司。對(duì)此,土地開(kāi)發(fā)總公司對(duì)該海域享有占用、使用以及收益等權(quán)能。雖然土地開(kāi)發(fā)總公司并未實(shí)際開(kāi)發(fā)至該海域,但是仍然無(wú)法改變土地開(kāi)發(fā)總公司在法律上對(duì)該海域的占有。在高某非法侵占該海域時(shí),土地開(kāi)發(fā)總公司作為海域使用權(quán)人應(yīng)請(qǐng)求相關(guān)海洋行政主管部門(mén)排除妨礙。依據(jù)《海域使用管理法》第44條規(guī)定,若違反本法第23條規(guī)定阻撓、妨害海域使用權(quán)人依法使用海域的,海域使用權(quán)人可以請(qǐng)求海洋行政主管部門(mén)排除妨害,可以依法請(qǐng)求損害賠償。在該案中,土地開(kāi)發(fā)總公司在遇到高某非法侵占其海域時(shí),其可以請(qǐng)求海洋行政主管部門(mén)排除妨害,也可以向人民法院提起訴訟。第三,《海域使用管理法》第42條規(guī)定的行政處