國有企業(yè)公司治理體系如何設(shè)置

國有企業(yè)混合所有制改革，就是實現(xiàn)股權(quán)多元化和建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)，健全市場化經(jīng)營機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)國有企業(yè)活力、創(chuàng)新力和市場競爭力，放大國有資本的影響力和控制力。隨著我國現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和不斷發(fā)展，公司治理的重要性越發(fā)凸顯，特別是國有企業(yè)混合所有制改革，就是實現(xiàn)股權(quán)多元化和建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)，健全市場化經(jīng)營機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)國有企業(yè)活力、創(chuàng)新力和市場競爭力，放大國有資本的影響力和控制力。2017年底，我國國有企業(yè)公司制改革基本完成，國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)有了進(jìn)一步完善，但仍有部分國有企業(yè)尚未形成有效運(yùn)行的公司治理結(jié)構(gòu)，不能適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度和國企深化改革的新形勢新要求?；诖?，本文在新一輪國企改革三年行動大背景下，探討如何進(jìn)一步完善國有企業(yè)公司治理，保證企業(yè)規(guī)范高效運(yùn)行，更好適應(yīng)市場發(fā)展需求，從而實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值、國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大。01我國國有企業(yè)改革歷程國資國企改革經(jīng)歷了一個長期探索和不斷深化的過程，大致可以劃分為探索階段、攻堅階段、推進(jìn)階段以及全面深化階段?？梢哉f，從2015年出臺《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國企改革的指導(dǎo)意見》以及后續(xù)諸多的配套細(xì)則，構(gòu)成了國資改革“1+N”政策文件體系，標(biāo)志著國企改革頂層設(shè)計基本完成。2017年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》，部署加快推進(jìn)中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。這是首個關(guān)于國有企業(yè)公司治理的總體性文件。同年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》,要求國資委準(zhǔn)確定位,調(diào)整優(yōu)化國資監(jiān)管職能,從國資監(jiān)管層面再做突破,增強(qiáng)國企活力。2020年6月30日，召開的中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》，把黨的十九大對國資國企改革的要求進(jìn)一步具體化，將完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)作為首要任務(wù)，明確了把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理、加強(qiáng)董事會建設(shè)落實董事會職權(quán)、保障經(jīng)理層依法行權(quán)履職等五方面要求。這標(biāo)志著我國國企改革進(jìn)入快速推進(jìn)、實質(zhì)進(jìn)展的新階段，也對公司治理有了更明確的要求。02有關(guān)公司治理概念及模式通常認(rèn)為，公司治理是所有者對經(jīng)營者的一種監(jiān)督與制衡機(jī)制，劃分股東（大）會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層之間權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的一種制度安排。其目標(biāo)是保證股東利益最大化，防止經(jīng)營者對所有者利益的背離。我國的公司治理模式學(xué)習(xí)和借鑒了西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，設(shè)計得較為復(fù)雜，一是在治理結(jié)構(gòu)上，借鑒了日本的“平行三角制”模式。股東大會是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，董事會是管理決策機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會是監(jiān)督機(jī)構(gòu)。不同的是，由于我國設(shè)立了獨(dú)立董事和專門委員會，董事會權(quán)利比較大；而日本更多依賴監(jiān)事履行監(jiān)督職能，其監(jiān)事權(quán)利比我國的監(jiān)事會要大。二是在董事會設(shè)置上，借鑒英美模式引入獨(dú)立董事制度和專門委員會制度。如獨(dú)資、全資國有企業(yè)外部董事人數(shù)應(yīng)占董事會全體成員的半數(shù)以上、上市公司要求獨(dú)立董事人數(shù)占三分之一以上，并設(shè)立相關(guān)專門委員會。三是在監(jiān)事會成員構(gòu)成上，借鑒了德國的“共同決策制”。我國公司法規(guī)定，國有企業(yè)監(jiān)事會應(yīng)當(dāng)包括股東代表和職工代表，職工代表的比例不得低于三分之一，職工代表由公司職工通過職工代表大會、職工大會或者其他形式民主選舉產(chǎn)生03我國國有企業(yè)公司治理存在的主要問題一股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展活力不足近年來，我國國有企業(yè)經(jīng)過了公司制股份制改革，但股權(quán)高度集中仍是普遍現(xiàn)象，國有股“一股獨(dú)大”影響了公司管理和運(yùn)行效率。非國有資本占比偏低，與國有資本融合度不夠，中小股東話語權(quán)較弱，不能有效參與到公司決策，容易導(dǎo)致企業(yè)追求控股股東利益最大化而不是公司價值最大化，不能有效激發(fā)企業(yè)內(nèi)部活力、創(chuàng)造力，甚至出現(xiàn)終極股東對中小股東的“隧道挖掘”問題。二董監(jiān)事會運(yùn)行不規(guī)范、職能弱化董事會是企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的決策主體，國有企業(yè)賦予其較大權(quán)力，定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險，同時承擔(dān)代表股東管控管理層職責(zé)。然而部分國有企業(yè)董事會并未有效發(fā)揮作用，一方面董事會成員由股東直接委任，其權(quán)利受限且無法獨(dú)立行使，另一方面董事會與經(jīng)理層成員過度交叉，決策與執(zhí)行合二為一，不能有效監(jiān)督與制衡，導(dǎo)致董事會流于形式，難以實現(xiàn)科學(xué)決策。監(jiān)事會的建立是為了對董事會和經(jīng)理層進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)股東利益和促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。但由于國有企業(yè)監(jiān)事多是股東指派，也未設(shè)立專門的工作機(jī)構(gòu)，缺乏相應(yīng)的工作機(jī)制和監(jiān)督手段，難以獲取企業(yè)經(jīng)營財務(wù)等信息，導(dǎo)致監(jiān)事會形同虛設(shè)。三董監(jiān)事人員設(shè)置、履職存在不同程度缺陷目前，我國國有企業(yè)大多數(shù)按照要求建立健全了董監(jiān)事會，但在人員設(shè)置方面，由于董監(jiān)事會成員由股東委任或選派，大部分董監(jiān)事也是兼任，與股東單位的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、公司內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)重合，這種雙重角色的沖突，勢必影響到董事會、監(jiān)事會的獨(dú)立運(yùn)行。董監(jiān)事在決策、監(jiān)督時，需要考慮股東的意愿和公司高管的意見，致使其不能獨(dú)立行使職權(quán)，監(jiān)事會也難以有效監(jiān)督。此外，兼職董監(jiān)事與董監(jiān)事專職化、專業(yè)化要求存在較大差距，也因雙重履職時間、精力有限，影響其履職能力發(fā)揮。四經(jīng)理人選拔機(jī)制不健全，激勵和約束機(jī)制不完善按照現(xiàn)代企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離原則，公司經(jīng)營者應(yīng)由董事會按照法定程序在人才市場上選聘。而我國部分大中型國有企業(yè)的高層管理人員仍由上級黨組織或政府人事部門任免，還存在行政級別，與現(xiàn)代企業(yè)制度、國企改革要求相脫節(jié)。經(jīng)理人選拔的行政化色彩，造成從外部市場選拔出來的相對較少，激勵與約束機(jī)制也不健全，往往機(jī)械化地執(zhí)行上級要求，未實施科學(xué)有效的業(yè)績考評，往往只注重短期經(jīng)營績效而忽視長期發(fā)展，經(jīng)理人也沒有強(qiáng)大的外部壓力和危機(jī)感，從而導(dǎo)致企業(yè)治理效率不高。04完善我國國有企業(yè)公司治理的對策建議一優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，分類推進(jìn)國有企業(yè)股權(quán)多元化當(dāng)下正推進(jìn)的國企改革三年行動，重要任務(wù)就是深化國有企業(yè)混合所有制改革，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。重點(diǎn)推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司出資企業(yè)和商業(yè)一類子企業(yè)混合所有制改革，一是引入非國有資本和股權(quán)投資基金等戰(zhàn)略投資者，合理配置其股權(quán)比例，既保證非國有資本能夠積極決策參與、發(fā)揮優(yōu)勢，又保證國有資本相對控股權(quán)；二是針對科技型國有企業(yè)，大力推行股權(quán)激勵、員工持股、骨干員工跟投等，促使員工參與企業(yè)共治、激發(fā)活力和創(chuàng)造力。通過混改使國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化、分散化，建立起規(guī)范靈活高效的法人治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮多種資本相融相促作用激發(fā)組織活力，提高國有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動力。二推動黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理深度融合堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)，是國有企業(yè)的“根”和“魂”，是我國國有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)、全過程。一是全面推進(jìn)“黨的建設(shè)進(jìn)章程”，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心。建立“雙向進(jìn)入、交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)體制，堅持黨委（黨組）書記、董事長“一肩挑”，積極推動綜合素質(zhì)好的領(lǐng)導(dǎo)人員轉(zhuǎn)任專職副書記、進(jìn)入董事會。二是規(guī)范國有企業(yè)“三重一大”決策流程，通過黨委（黨組）研討重大問題的“前置程序”，充分發(fā)揮公司黨委（黨組）把方向、管大局、促落實的領(lǐng)導(dǎo)作用。三是理順黨委（黨組）與“三會一層”的關(guān)系，完善重大事項決策的權(quán)責(zé)清單和前置研究討論重大經(jīng)營管理事項清單，細(xì)化具體額度、標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步厘清黨委（黨組）“定”與“議”的邊界，構(gòu)建不同治理主體各司其職、各負(fù)其責(zé)的運(yùn)行機(jī)制，從而形成權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的現(xiàn)代企業(yè)法人治理體系。三完善公司治理的基本法-公司章程公司章程又被稱為“公司憲法”，是公司治理的基本法，規(guī)定公司組織規(guī)則和活動規(guī)則，在公司治理中發(fā)揮著舉足輕重的作用。在混改企業(yè)，公司章程更是平衡不同投資主體利益訴求、價值判斷和治理理念，保障公司治理有效運(yùn)作的最重要規(guī)則。然而，在我國國有企業(yè)實踐中，公司章程還未能很好地發(fā)揮作用，如缺乏權(quán)威性、適應(yīng)性、可操作性等?；旄膰髴?yīng)重視章程作用，按照《中華人民共和國公司法》、國資委中央企業(yè)公司章程指引以及國資監(jiān)管規(guī)定，建立健全以公司章程為基礎(chǔ)的內(nèi)部制度體系，將行權(quán)履職的要求具體化明晰化，保證治理行為的規(guī)范性、一致性。制定具有可操作性、實用性且符合企業(yè)實際的公司章程，特別是要合理設(shè)置重大事項表決權(quán)比例、股東投票權(quán)等，保障國有股東控制權(quán)，防止出現(xiàn)“控股不控權(quán)”問題。注重公司章程權(quán)威性和執(zhí)行力，切實發(fā)揮其在公司治理中的基礎(chǔ)性作用。統(tǒng)籌做好各治理主體議事規(guī)則等制度的制修訂，持續(xù)推進(jìn)動態(tài)更新完善，確保制度之間相互銜接、相互協(xié)調(diào)。四規(guī)范“三會”及其運(yùn)行機(jī)制，提升公司治理效能規(guī)范“三會”權(quán)責(zé)關(guān)系，按章行權(quán)，依規(guī)則運(yùn)行，充分發(fā)揮董事會決策、監(jiān)事會監(jiān)督、經(jīng)理層經(jīng)營作用，切實解決形同虛設(shè)、內(nèi)部人控制問題，實現(xiàn)規(guī)范的公司治理，將中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。一是規(guī)范股東會運(yùn)行?；旄钠髽I(yè)涉及不同所有制的多股東，如何通過股東（大）會正確行使權(quán)利，是公司治理的關(guān)鍵，也是企業(yè)有效治理的保障。國有企業(yè)應(yīng)科學(xué)設(shè)定股權(quán)比例，明確股東權(quán)利義務(wù)，健全決策機(jī)制及議事規(guī)則，規(guī)范股東（大）會及其運(yùn)作機(jī)制，注重保護(hù)中小股東權(quán)益。國有股東應(yīng)尊重企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，嚴(yán)格按照公司治理要求履行股東職責(zé)，通過股東會決議、派出董事等方式對企業(yè)進(jìn)行管理，不干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營。二是加強(qiáng)董事會建設(shè)。董事會建設(shè)是公司治理的中心，要落實董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)。推動企業(yè)建設(shè)外部董事占多數(shù)的規(guī)范董事會，落實董事會職權(quán)，完善履職議事規(guī)則，提高科學(xué)決策水平。制定企業(yè)外部董事選聘和管理辦法、履職支撐服務(wù)辦法、董事會和董事評價辦法等，明確董事任職資格、專業(yè)能力和知識結(jié)構(gòu)，注重董事成員之間平衡，配備數(shù)量足夠的外部董事和獨(dú)立董事，強(qiáng)化外部董事履職支撐，完善履職評價和考核，壓實責(zé)任，促進(jìn)董事有效履職。三是強(qiáng)化監(jiān)督體系構(gòu)建。隨著國企混改的逐步深入，眾多非國有資本加入國企，更應(yīng)強(qiáng)化國資監(jiān)管、落實監(jiān)事會功能。界定監(jiān)事會、獨(dú)立董事監(jiān)督的職責(zé)邊界，制定監(jiān)督檢查權(quán)操作細(xì)則，提供必要資源保障獨(dú)立行使權(quán)利。同時，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和內(nèi)部審計監(jiān)督，構(gòu)建“大監(jiān)督”格局，增強(qiáng)監(jiān)督合力，建立與中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的監(jiān)督體系。五建立健全經(jīng)理層選人用人機(jī)制和激勵約束機(jī)制實施經(jīng)理層成員任期制和契約化管理，按照“市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出”原則，建立職業(yè)經(jīng)理人制度，對市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實行市場化薪酬分配機(jī)制。一是完善職業(yè)經(jīng)理人市場化選聘和管理。制定經(jīng)理層市場化選聘工作方案，明確任職條件、選聘標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序，穩(wěn)妥開展經(jīng)理層選聘工作。推行任期制和契約化管理，由董事會與職業(yè)經(jīng)理人簽訂聘用協(xié)議、勞動合同，明確任期、責(zé)任權(quán)利、經(jīng)營目標(biāo)、薪酬待遇等。二是加強(qiáng)業(yè)績考核，實施差異化薪酬。實行市場