國內(nèi)外儲氣庫經(jīng)營管理現(xiàn)狀研究與展望

“十四五”期間，在化石能源轉(zhuǎn)型與“雙碳”目標(biāo)確立的背景下，天然氣因其碳排放強(qiáng)度低、可調(diào)度性強(qiáng)、清潔環(huán)保污染少的優(yōu)勢為能源轉(zhuǎn)型以及在2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060實(shí)現(xiàn)碳中和發(fā)揮重要作用。在碳中和戰(zhàn)略下，能源企業(yè)要精準(zhǔn)把握所處行業(yè)的發(fā)展方向，積極發(fā)揮自身作用實(shí)現(xiàn)碳中和。近年來，我國天然氣消費(fèi)量也在快速增長，天然氣消費(fèi)市場處于“冬季高、夏季少”的局面，北方地區(qū)因季節(jié)因素影響在冬季常出現(xiàn)供氣不足的現(xiàn)象，為保障居民用氣，政府需在數(shù)月前做準(zhǔn)備，但天然氣供不應(yīng)求現(xiàn)象仍難以避免。原因在于我國天然氣儲備建設(shè)發(fā)展較晚，加之煤炭消費(fèi)量的逐漸降低，作為清潔能源的天然氣需求量逐漸上升。地下儲氣庫作為天然氣調(diào)峰的重要手段，為推動我國能源轉(zhuǎn)型起到了重要作用。目前大多數(shù)學(xué)者針對天然氣運(yùn)營管理現(xiàn)狀研究相對較少，有待完善和改進(jìn)?；诖耍疚脑趯W(xué)習(xí)借鑒國外儲氣庫運(yùn)營管理模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前國家管網(wǎng)地下儲氣庫運(yùn)營現(xiàn)狀，對國內(nèi)儲氣庫運(yùn)營管理現(xiàn)狀開展研究。1國外儲氣庫運(yùn)營管理現(xiàn)狀1.1美國儲氣庫運(yùn)營管理概況1.1.1儲氣庫監(jiān)管政策的演變美國天然氣工業(yè)已經(jīng)發(fā)展了100多年，在20世紀(jì)80年代初儲氣庫的發(fā)展達(dá)到了巔峰。1985年以前，美國天然氣市場因受到《天然氣政策法》監(jiān)管，天然氣供應(yīng)鏈之間是相互關(guān)聯(lián)和壟斷[1]。1985年以后，美國政府實(shí)行天然氣市場化改革，解除了管道公司與儲氣庫之間的捆綁。1992年，美國天然氣行業(yè)結(jié)構(gòu)開始改變，F(xiàn)ERC發(fā)布的第636號命令正式提出了打破壟斷的常態(tài)化，在儲存和運(yùn)輸天然氣領(lǐng)域發(fā)生重大改變，要求州際管道公司實(shí)現(xiàn)與銷售業(yè)務(wù)相分離，并且要求第三方管加入管道運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的管理運(yùn)營，同時也為確保所有天然氣供應(yīng)商能夠在運(yùn)輸服務(wù)的質(zhì)量方面獲得公平。1.1.2儲氣庫運(yùn)營管理美國地下儲氣庫所有者和運(yùn)營商主要分為州際管道公司、州內(nèi)管道公司和地方配氣公司和獨(dú)立儲氣庫運(yùn)營商四類[2]。儲氣庫運(yùn)營商并不是天然氣的所有者，而是通過負(fù)責(zé)天然氣的儲存與運(yùn)輸以收取儲氣和轉(zhuǎn)讓費(fèi)。儲氣庫中天然氣真正的所有者主要是地方配氣公司、管道公司和銷售公司。儲氣庫中的大部分工作氣量由運(yùn)營商、城市燃?xì)夤净蜃罱K用戶所有。起初，使用儲氣庫的主要目的是為解決供氣調(diào)峰問題。后來，一些城市燃?xì)夤景l(fā)現(xiàn)除了滿足終端客戶的需求之外，將剩余儲存容量通過增加注采循環(huán)次數(shù)來獲取更大的利益。儲氣庫在改變以往壟斷后，儲氣庫的運(yùn)營由季節(jié)性影響轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲆蛩氐挠绊憽Ｏ嚓P(guān)運(yùn)營商將天然氣購銷與市場更好地結(jié)合，通過實(shí)現(xiàn)天然氣購銷差價來獲取更高的經(jīng)濟(jì)效益。1.1.3儲氣庫的定價在天然氣行業(yè)放松管制之前，管道公司的運(yùn)輸系統(tǒng)并不對外開放，儲氣庫與管道捆綁在一起，儲氣庫對市場進(jìn)行壟斷經(jīng)營。通常，根據(jù)儲氣的投資和成本形成相應(yīng)的費(fèi)用，并計(jì)入管道運(yùn)輸費(fèi)。天然氣行業(yè)放松管制后，儲氣業(yè)務(wù)與管道運(yùn)輸和配氣管網(wǎng)等其他業(yè)務(wù)相分離，獨(dú)立運(yùn)營，開放儲氣服務(wù)市場，儲氣庫被視為供應(yīng)鏈中的一部分，天然氣運(yùn)輸和存儲服務(wù)從此分別定價，儲氣庫采取獨(dú)立開放型定價，從而建立儲氣價格形成機(jī)制。儲氣庫價格的確定通常按照服務(wù)成本定價法、市場需求定價法和協(xié)商定價法確定。為了使儲氣運(yùn)營商獲得穩(wěn)定的收入，最初采用服務(wù)成本法定價(包括成本和合理的投資回報)。對于獨(dú)立儲氣庫，價格的確定依據(jù)通常是服務(wù)成本或市場需求。儲氣運(yùn)營商為了保證儲氣庫收益的穩(wěn)定性，同時能夠有效激勵儲氣庫的建設(shè)投資，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會在服務(wù)成本定價方法的基礎(chǔ)之上制定了兩種定價方法：高峰或非高峰或季節(jié)性天然氣儲存價格。具體由天然氣儲存運(yùn)營商和用戶協(xié)商確定，天然氣儲存運(yùn)營商的整體年收入水平由聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會掌控。為了促進(jìn)天然氣存儲行業(yè)的發(fā)展，2005年《美國能源政策法案》在《天然氣法案》中增加了新的規(guī)定，要求聯(lián)邦能源管理委員會授權(quán)天然氣公司以市場價格向用戶提供新的天然氣儲存容量(即新的《天然氣法》實(shí)施后投入運(yùn)營的天然氣儲存)的天然氣儲存服務(wù)。在這種情況下，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會允許新的獨(dú)立天然氣儲存運(yùn)營商使用市場需求定價方法以確定天然氣儲存服務(wù)的價格。1.2歐洲儲氣庫經(jīng)營管理概況1.2.1儲氣庫監(jiān)管政策的演變歐盟天然氣市場的開發(fā)相比美國而言晚30年，兩者儲氣能力開發(fā)均晚于天然氣市場的開發(fā)。但經(jīng)過多年的探索，歐盟國家已經(jīng)形成了一套比較完整的行業(yè)監(jiān)管體系。2000年8月以來，歐盟相繼頒布指令要求其成員國逐步放松天然氣市場管制，并在技術(shù)經(jīng)濟(jì)上達(dá)到可行性。2003年7月，歐盟(EC)發(fā)布了關(guān)于向所有市場用戶全面開放天然氣儲存和管理業(yè)務(wù)的指令。2007年9月，歐盟委員會為從事能源生產(chǎn)或管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)提出立法，通過將大型能源企業(yè)的天然氣供應(yīng)業(yè)務(wù)和管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)分離為多個獨(dú)立的單一公司。爭取在實(shí)現(xiàn)為第三方提供了公平的管網(wǎng)接入條件的同時，確保有效服務(wù)，并為消費(fèi)者提供更多選擇。2009年，歐洲議會和歐盟委員會發(fā)布的第715/2009號法規(guī)和第2009/73/EC號指令[3]旨在通過制定了一系列天然氣管理規(guī)則，創(chuàng)建一個具有競爭力、環(huán)保、安全和可持續(xù)的天然氣市場。根據(jù)上述指令和規(guī)定，2012年3月歐盟成員國天然氣儲存的原則和運(yùn)營管理應(yīng)與管道運(yùn)輸和城市天然氣配送相區(qū)分。與此同時，成員國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)開放儲氣庫并制定相應(yīng)條件以確保第三方能夠透明、有效、無歧視地進(jìn)入儲氣設(shè)施。2011年，歐盟能源監(jiān)管委員會修訂了2005年歐盟天然氣監(jiān)管組織和電力發(fā)布的《開放式天然氣儲存系統(tǒng)運(yùn)行指導(dǎo)原則》[3]，該原則為歐洲天然氣存儲市場基本原則和監(jiān)管政策奠定了基礎(chǔ)，構(gòu)成了歐洲天然氣儲存業(yè)務(wù)發(fā)展的重要組成部分。1.2.2儲氣庫的運(yùn)營管理歐洲天然氣管制自由化后，根據(jù)歐盟指令，歐洲天然氣儲存在法律、金融和職能上基本與管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)、天然氣分銷業(yè)務(wù)及其他相關(guān)業(yè)務(wù)分離，作為供應(yīng)鏈中的一個獨(dú)立環(huán)節(jié)運(yùn)營。歐盟幾個主要儲氣國的儲氣業(yè)務(wù)基本上由天然氣公司、大型能源公司、管道公司或城市燃?xì)夤竞碗娏舅小＿@些公司的儲氣子公司與母公司的其他子公司在業(yè)務(wù)上相分離，并進(jìn)行獨(dú)立的商業(yè)運(yùn)營，主要負(fù)責(zé)具體運(yùn)營和儲氣業(yè)務(wù)[3]。相較美國而言，歐洲天然氣行業(yè)的競爭還不夠充分，像美國這樣完全獨(dú)立的天然氣儲存服務(wù)提供商也不多。目前，歐洲地下儲氣庫有兩種定價機(jī)制：協(xié)商定價，適用于開放競爭的國家或地區(qū)；政府管制定價，適用于儲氣服務(wù)仍處于壟斷狀態(tài)的地區(qū)。協(xié)議定價主要適用于儲氣業(yè)務(wù)以市場為導(dǎo)向的國家或地區(qū)。但儲氣服務(wù)處于不正當(dāng)競爭狀態(tài)時以政府監(jiān)管定價為主導(dǎo)。協(xié)商定價的依據(jù)是儲氣服務(wù)成本，監(jiān)管部門應(yīng)控制儲氣費(fèi)。不同的國家和不同的儲氣公司對儲氣費(fèi)的成本主體有不同的設(shè)計(jì)，但基本成本主體是相同的。政府監(jiān)管定價通常是以成本加上合理利潤來確定儲氣費(fèi)。這是大多數(shù)歐洲國家首選的確定儲氣費(fèi)的方法。2.1國內(nèi)儲氣庫建設(shè)現(xiàn)狀隨著世界天然氣消費(fèi)的增長，我國為避免天然氣供應(yīng)不足，緩解季節(jié)性調(diào)峰壓力，解決長輸管道用氣不平衡，開始大規(guī)模建設(shè)地下儲氣庫。我國儲氣庫的建設(shè)主要經(jīng)歷了形成階段、發(fā)展階段、成熟階段，雖相較外國儲氣庫起步較晚，但是發(fā)展迅速與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相吻合。中國在1990年以來，大張坨儲氣庫、金壇儲氣庫和劉莊儲氣庫的先后建成，確保了西氣東輸管道市場終端用戶的正常用氣，經(jīng)過多年的建設(shè)，我國已經(jīng)逐步形成了以儲氣庫、接收站儲罐為主體的儲氣調(diào)峰系統(tǒng)。經(jīng)過20余年的發(fā)展，全國已建成儲氣庫數(shù)十座，并培養(yǎng)了專業(yè)化科研隊(duì)伍和技術(shù)人才。如今，地下儲氣庫在緩解天然氣管網(wǎng)的壓力以及季節(jié)調(diào)峰方面發(fā)揮著重要的作用。從天然氣產(chǎn)業(yè)總體建設(shè)發(fā)展的角度來看，我國地下儲氣庫建設(shè)在實(shí)踐中不斷提升。2020年4月10日，由國家發(fā)改委、國家能源局、財(cái)政部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快天然氣儲備能力建設(shè)的實(shí)施意見》，這一文件為加快儲氣設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大天然氣調(diào)峰業(yè)務(wù)提供了有力的政策支持。作為冬季季節(jié)調(diào)峰的主力和夏季富余氣體填谷的有力推手，我國地下儲氣庫的建設(shè)和運(yùn)營迫在眉睫。2.2儲氣庫運(yùn)營管理目前，中國儲氣庫的運(yùn)營仍處于一體化與傳統(tǒng)儲氣庫公司并存，沒有真正意義上的獨(dú)立，近年來，國家不斷鼓勵社會資本參與油氣儲備的建設(shè)和運(yùn)營。由于民營企業(yè)和地方國有企業(yè)的參與，未來儲氣庫建設(shè)主體將逐步呈現(xiàn)多元化的新格局，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用，共享儲氣能力和收益。在國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司(以下簡稱“國家管網(wǎng)”)[4]正式運(yùn)營以前，作為管道附屬設(shè)施的地下儲氣庫，一直由一體化的中國石油、中國石化管理運(yùn)營，地下儲氣庫投資、運(yùn)行成本及收益包含在管輸費(fèi)中，由天然氣管道公司向下游終端用戶收取。地下儲氣庫起著不以盈利為目的的調(diào)峰保供角色。而在歐美儲氣庫發(fā)達(dá)國家，隨著天然氣市場的成熟和對產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的要求，作為公共服務(wù)產(chǎn)品的地下儲氣庫業(yè)務(wù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或正在實(shí)現(xiàn)獨(dú)立經(jīng)營管理和接受法律監(jiān)督及產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)。隨著管網(wǎng)的獨(dú)立，一體化經(jīng)營已經(jīng)不再適應(yīng)中國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的狀況。2019年12月，管網(wǎng)接管的儲氣庫正在逐漸改變以往上、中、下游一體化的商業(yè)模式，國家管網(wǎng)全面接管了原歸屬于石油公司的管道基礎(chǔ)設(shè)施以及業(yè)務(wù)。至此，管網(wǎng)接管的儲氣庫將逐步實(shí)現(xiàn)市場化的運(yùn)營行列?，F(xiàn)階段，下屬于管網(wǎng)的儲氣庫公司處于由一體化運(yùn)營向市場化運(yùn)營的過渡階段的公司類型。總結(jié)歐美天然氣建設(shè)運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)得出，市場化是一個循序漸進(jìn)的過程。目前，中國天然氣產(chǎn)業(yè)仍處于發(fā)展建設(shè)階段，從整體來看，市場化程度相對較低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚不完善。2.3儲氣庫的定價長期以來，中國地下儲氣庫實(shí)行一體化運(yùn)營管理，天然氣價格受政府部門管制，天然氣的商品價值并沒有在價格上得到全面的體現(xiàn)，即進(jìn)口、生產(chǎn)、運(yùn)輸、存儲、分銷、零售等成本。2013年天然氣價格改革方案推出以前，由于儲氣管理體制的限制導(dǎo)致儲氣費(fèi)基本包含在輸氣管道的管輸費(fèi)中，下游買方接受的是供輸銷售捆綁式供氣服務(wù)。經(jīng)過改革后，《門站價格管理規(guī)定》指出，儲氣庫的儲氣費(fèi)獨(dú)立于管道運(yùn)輸費(fèi)原則上不能向用戶收取。然而，國家在關(guān)于準(zhǔn)許儲氣庫通過儲氣服務(wù)和調(diào)峰盈利方面的政策法規(guī)尚未實(shí)施落實(shí)，中國儲氣庫的運(yùn)營模式也在不斷發(fā)展和探索。雖然，2019年國家油氣管網(wǎng)公司的成立使儲氣庫與管道實(shí)現(xiàn)了相互獨(dú)立[4]，但目前，我國天然氣價格改革對調(diào)峰定價和儲氣庫運(yùn)營成本的配套措施和實(shí)施細(xì)則尚未公開實(shí)施。儲氣庫尚未實(shí)現(xiàn)商業(yè)獨(dú)立運(yùn)營的現(xiàn)狀，使得運(yùn)營成本仍然無法與管道運(yùn)輸費(fèi)或其他成本分離，難以實(shí)現(xiàn)成本和效益。雖然中國的天然氣工業(yè)對于較發(fā)達(dá)國家來說仍不完善，儲氣庫的建設(shè)也處于發(fā)展初期，但中國的儲氣庫逐步開始單獨(dú)定價。天然氣儲存環(huán)節(jié)產(chǎn)生的投資和成本與管道經(jīng)濟(jì)效益的計(jì)算相分離。相應(yīng)的儲運(yùn)費(fèi)也與管道運(yùn)輸費(fèi)相分離，天然氣運(yùn)輸體系中設(shè)立了單獨(dú)的“儲轉(zhuǎn)費(fèi)”科目。2.4對中國未來儲氣庫運(yùn)營管理模式的設(shè)想雖然我國天然氣發(fā)展特點(diǎn)與歐美國家有很大區(qū)別。但從目前來看，隨著我國能源領(lǐng)域體制機(jī)制的不斷發(fā)展改革，在供應(yīng)鏈中儲氣庫逐步實(shí)現(xiàn)獨(dú)立專業(yè)化運(yùn)營已經(jīng)成為我國天然氣發(fā)展的必然趨勢。加快儲氣庫儲氣能力建設(shè)是目前面臨的重點(diǎn)工作之一，應(yīng)鼓勵各種所有制經(jīng)濟(jì)參與儲氣庫設(shè)施建設(shè)并給予各方面支持。在學(xué)習(xí)歐美國家儲氣庫運(yùn)營發(fā)展的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)今中國天然氣產(chǎn)業(yè)的具體情況，特對中國未來儲氣庫運(yùn)營管理提出以下設(shè)想與展望。(1)獨(dú)立的市場化運(yùn)營。應(yīng)該優(yōu)化石油企業(yè)關(guān)于儲氣庫的內(nèi)部管理機(jī)制，逐步建立儲氣庫獨(dú)立運(yùn)營機(jī)構(gòu)。在順應(yīng)國家政策的前提下，理順儲氣庫市場化運(yùn)營管理體制。(2)合理的價格機(jī)制。在現(xiàn)有儲氣費(fèi)率的影響下，遵循市場準(zhǔn)則，在公平競爭的市場環(huán)境下，不斷創(chuàng)新探索，逐步建立與我國天然氣產(chǎn)業(yè)相匹配的、全新的儲氣費(fèi)率。(3)專業(yè)的運(yùn)營服務(wù)。逐步建立專門的運(yùn)營團(tuán)隊(duì)投資運(yùn)營，提升儲氣服務(wù)的專業(yè)化水平和規(guī)范化服務(wù)，形成系統(tǒng)的儲氣建設(shè)與運(yùn)營技術(shù)。(4)健全的市場監(jiān)管。建立并完善天然氣儲備能力交易平臺，以及相關(guān)法律法規(guī)，以保證天然氣市場公平、公正、公開地運(yùn)行，促進(jìn)初期業(yè)務(wù)的競爭和規(guī)范。3結(jié)語在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的大背景下，天然氣消費(fèi)持續(xù)不斷增長，“全國一張網(wǎng)”基本成型，管輸業(yè)務(wù)與銷售業(yè)務(wù)和儲氣業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)分離業(yè)已實(shí)現(xiàn)，儲氣庫逐步開始單獨(dú)定價，在國家油氣管網(wǎng)公司成立后還實(shí)現(xiàn)了與管道的產(chǎn)權(quán)獨(dú)立。歐美儲氣庫的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)為我國儲氣庫運(yùn)營模式的形成也提供了充分的參考