西方公共治理前沿理論關(guān)系辨析

西方公共治理前沿理論關(guān)系辨析

“所謂的比較研究是在系統(tǒng)學(xué)習(xí)和研究的基礎(chǔ)上形成一種特定的研究活動和研究方法。”一、西方公共治理的前沿理論1.personenreha及其好的person安全即personsenbloom1989年,美國著名行政學(xué)者帕特里夏·英格拉姆(PatriciaIngraham)和戴維·羅森布魯姆(DavidBosenbloom)在TheNewPublicPersonnelandtheNewPublicService2.網(wǎng)絡(luò)化治理的要在于構(gòu)建政府與社會的長期合作網(wǎng)絡(luò)伊娃·索侖森(EvaSorensen)在《民主理論與網(wǎng)絡(luò)治理》(DemocraticTheoryandNetworkGovernance,2002)中指出,已經(jīng)存在的社會治理模式和技術(shù)在過去30年間顯著改變了,我們已從官僚式治理時代轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化治理時代。她創(chuàng)造性地界定了四種網(wǎng)絡(luò)管理的方式,即自我構(gòu)建式的不介入方式、故事敘述式的不介入方式、支持與促進式的介入方式和參與式的介入方式。美國學(xué)者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯在《網(wǎng)絡(luò)化治理———公共部門的新形態(tài)》(2008)中指出,“網(wǎng)絡(luò)化治理的要義是:除按照傳統(tǒng)的自上而下層級結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線以外,政府治理還必須依靠各種合作伙伴建立起橫向的行動線……政府的工作不太依賴傳統(tǒng)意義上的公共雇員,而是更多地依賴各種伙伴關(guān)系,協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)來從事并完成公共事業(yè)。我們將這種發(fā)展稱為‘網(wǎng)絡(luò)化治理’?！?.從競爭或分散性政府轉(zhuǎn)向協(xié)同政府或整體政府整體性治理理論興起于1997年,主要代表人物是佩里·希克斯(Perri6)。他于1997年出版了《整體性政府》一書,認為政府治理主題應(yīng)該由競爭性或分散性政府轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同政府或整體政府;1999年的《圓桌中的治理:整體性政府的策略》提出了建構(gòu)整體政府的可行性策略,通過部門間的溝通實現(xiàn)行動的一致性;2002年的《邁向整體性治理》一書具有里程碑的意義,將“整體政府”改為“整體性治理”。“整體性治理就是政府機構(gòu)組織間通過充分溝通與合作,達成有效協(xié)調(diào)與整合,彼此的政策目標連續(xù)一致,政策執(zhí)行手段相互強化,達到合作無間的目標的治理行動”。4.數(shù)字治理的必要性數(shù)字治理(DigitalGovernance)的理念最早是由美國南加州大學(xué)傳播學(xué)院的曼紐爾·卡斯特(ManuelCastell)于1996年出版的《網(wǎng)絡(luò)社會的崛起》一書中提出,1997年英國倫敦國王學(xué)院的佩里·希克斯(Perri6)在《整體性治理:新的改革議程》一書中探討了數(shù)字治理的必要性,并在1999年和2002年其專著中具體闡釋了這一思想。2006年倫敦經(jīng)濟學(xué)院政府系的帕卻克·鄧利維(PatrickDunleavy)在《數(shù)字時代的治理》一書中對數(shù)字治理的主要觀點、可行性以及未來發(fā)展模式做出系統(tǒng)分析,并對多個發(fā)達國家的公共管理系統(tǒng)做出實證研究,進一步分析了數(shù)字治理的實踐價值。“數(shù)字治理是指在政府與市民社會、政府與以企業(yè)為代表的經(jīng)濟社會的互動和政府內(nèi)部的運行中運用信息技術(shù),簡化政府行政,簡化公共事務(wù)的處理程序,并提高民主化程度的治理模式”。5.e公共價值管理理論公共價值管理理論興起于1995年,馬克·穆爾(MarkH.Moore)出版了《創(chuàng)造公共價值:政府戰(zhàn)略管理》一書,公共價值管理理論的核心理念是創(chuàng)造公共價值。穆爾認為,“價值來源于人的期望和感知,有不同種類的期望需要被滿足,公共管理者應(yīng)最關(guān)注公民通過代議制政府所表達的期望”。二、導(dǎo)致完全不同的結(jié)果“極為相似的事情,但在不同的歷史環(huán)境中出現(xiàn)就引起完全不同的結(jié)果。如果把這些發(fā)展過程中的每一個都分別加以研究,然后再把它們加以比較,我們就會很容易地找到理解這種現(xiàn)象的鑰匙”。1.整體性治理理論新公共服務(wù)理論在21世紀初受到學(xué)者們的廣泛關(guān)注,是因為這一時期的民主政治發(fā)展的推動,“9·11”事件的觸發(fā),新公共管理運動帶來的問題凸顯。美國“9·11”事件使登哈特夫婦看到了“救火隊員”勇往直前的英雄品質(zhì),他們不畏犧牲去救助公民,是因為他們是公務(wù)員,基于此,登哈特夫婦開始倡導(dǎo)這些主題———公共服務(wù)的尊嚴與價值,民主、公民權(quán)和公共利益等價值觀。網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論的興起是由于全球化、后工業(yè)化進程使得社會日益高度復(fù)雜化、高度不確定性,需要一種新穎的治理模式應(yīng)對這種復(fù)雜化。第三政府的發(fā)展和協(xié)同政府的推進使得治理主體增多,各大治理主體之間的聯(lián)系日益緊密,他們之間的合作成為可能。整體性治理理論的產(chǎn)生是基于英國政府改革的需要,一是對競爭性政府的回應(yīng),打造現(xiàn)代化的整體政府;二是為解決“碎片化”問題。英國政府在“引進新的管理模式時轉(zhuǎn)化成本難以克服……更大的缺陷在于引入競爭機制的同時,卻忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào),帶來了碎片化的制度結(jié)構(gòu)”。通過對產(chǎn)生背景的比較分析,筆者發(fā)現(xiàn),西方公共治理前沿理論的產(chǎn)生具有一些共同的背景:(1)社會轉(zhuǎn)型背景,即全球化、后工業(yè)化,社會轉(zhuǎn)型中的高度復(fù)雜化、高度不確定性的特征和風(fēng)險社會的來臨;(2)時代背景,即治理時代的到來;(3)現(xiàn)實背景,即政府改革需要;(4)技術(shù)背景,即信息技術(shù)的發(fā)展或數(shù)字化變革;(5)學(xué)術(shù)背景,即新公共管理理論的式微。這些共同的背景造就了西方公共治理前沿理論之間的一些共性,具有治理的特征,但是五大前沿理論仍有區(qū)別,從理論產(chǎn)生的背景來看,是因為五大前沿理論產(chǎn)生背景的重點不同,各有側(cè)重。2.網(wǎng)絡(luò)化治理的理論來源新公共服務(wù)的理論來源于民主公民權(quán)、社區(qū)與公民社會理論、組織人本主義與新公共行政、后現(xiàn)代公共行政,它們分別為新公共服務(wù)理論輸送了民主、公民權(quán)利、社區(qū)、公平、公共利益、公共服務(wù)等理念。網(wǎng)絡(luò)(化)治理的理論來源于多中心治理理論、政策網(wǎng)絡(luò)理論、協(xié)商民主理論、社會資本理論。從治理的角度看,協(xié)商民主特指“平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中,提出各種相關(guān)理由,說服他人,在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上利用公開審議過程的理性指導(dǎo)協(xié)商,從而賦予立法和決議以政治合法性”。3.從五大理論的共同性來理解治理新公共服務(wù)理論的核心理念是民主、公民權(quán)和公共利益,該理論的代表人物登哈特夫婦主張民主第一,公民首位并以公共利益為目標。登哈特夫婦講到,“我們必須把以公民對話協(xié)商和公共利益為基礎(chǔ)的公共服務(wù)的概念置于我們工作的中心,并充分結(jié)合公民對話協(xié)商和公眾利益。我們應(yīng)該把民主放在第一位。”通過對核心理念的比較分析,筆者發(fā)現(xiàn),五大理論的共性在于都具有治理的特點:(1)主體多元且地位平等;(2)環(huán)境是高度復(fù)雜化、高度不確定的;(3)治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化;(4)治理過程是上下互動;(5)治理方式是互動性的協(xié)商合作;(6)治理工具多樣化,包括數(shù)字化技術(shù)、市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段。但是五大理論也各具特色,各有側(cè)重,新公共服務(wù)理論側(cè)重治理理念,即服務(wù)性;網(wǎng)絡(luò)(化)治理理論側(cè)重治理結(jié)構(gòu),即網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu);整體性治理理論側(cè)重治理方式,即整合或合作;數(shù)字治理理論側(cè)重治理工具,即數(shù)字化手段;公共價值管理理論側(cè)重治理使命,即創(chuàng)造公共價值。4.人類行為要素:“尊重、信任、服務(wù),共同理想和公共利益的公民意識”是集體性的基本內(nèi)容,并將二者有機結(jié)合起來不同的人性假設(shè)會沿著不同的邏輯結(jié)構(gòu)創(chuàng)造出不同的理論體系,相應(yīng)的管理和領(lǐng)導(dǎo)方式也是不同的。新公共服務(wù)理論認為,要改變公共行政現(xiàn)狀,就要改變對人性的看法,特別是公務(wù)員,于是提出了道德人的人性假設(shè)。登哈特夫婦指出,“新公共服務(wù)關(guān)于動機和對待人的假定完全不同于老公共行政和新公共管理……新公共服務(wù)中處于核心地位的人類行為要素包括人的尊嚴,信任,歸屬感,關(guān)心他人,服務(wù),以及基于共同理想和公共利益的公民意識”。通過對人性假設(shè)的比較分析,筆者發(fā)現(xiàn),西方公共治理五大前沿理論的人性假設(shè)具有多樣性的特征。有道德人、復(fù)雜人、利益相關(guān)者和公共人的人性假設(shè),這種對人的動機與行為的假設(shè)的多樣性表明我們分析行動者動機與行為的時候不能局限于某一個假設(shè),更不能只談理性經(jīng)濟人假設(shè)。不同的人性假設(shè)我們需要應(yīng)用在不同的方面,例如在對待公務(wù)員素質(zhì)與能力建設(shè)的方面,我們要采取道德人的人性假設(shè),努力提高公務(wù)人員的思想與品德水平,重視精神建設(shè);在網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)中,我們應(yīng)當采取反思理性的復(fù)雜人的人性假設(shè),我們要看到個體的局限性與復(fù)雜性,通過多主體合作來解決個體資源的局限,通過協(xié)商、談判來解決個體的復(fù)雜性需求;在對待多元主體共同參與的問題上,我們要采取利益相關(guān)者的人性假設(shè),協(xié)調(diào)各利益主體的關(guān)系,是合作共進的前提;在對待公共性問題方面,我們要采取公共人的人性假設(shè),政府應(yīng)當創(chuàng)造公共價值,公民應(yīng)當參與到公共問題中來,共同實現(xiàn)公共利益。5.元治理理論在公共治理中的作用新公共服務(wù)理論提出政府既不是掌舵者也不是劃槳者,而是服務(wù)者,是仆人,而不是主人。登哈特夫婦指出,“公務(wù)員越來越重要的作用就在于幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益,而非試圖在新的方向上控制或駕馭社會……他們將越來越多地扮演調(diào)解、協(xié)調(diào)甚至裁決的角色?！蓖ㄟ^對政府角色的比較分析,筆者發(fā)現(xiàn),在公共治理中,政府發(fā)揮著元治理的作用。政府不再發(fā)揮絕對的統(tǒng)治作用,也失去了強有力的掌舵作用,而是發(fā)揮著作為引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、服務(wù)者、監(jiān)督者的元治理作用。政府作為公民的代表性共同體,具有發(fā)現(xiàn)并解決公共問題、滿足公民需求的責(zé)任。因此,在治理時代,政府需要敏銳地發(fā)現(xiàn)問題或公民需求,引導(dǎo)各大治理主體參與到治理活動中來,政府需要為多元的主體明確目標,指引方向。6.民選上的利益新公共服務(wù)理論的目標是提供令公民滿意的公共服務(wù),追求公共利益。登哈特夫婦在論述時引用了弗雷德里克森的一句名言:“公共行政官員不僅要促進對自我利益的追求,而且還要不斷地努力與民選的代表和公民一起去發(fā)現(xiàn)和明確地表達一種大眾的利益或共同的利益并且要促使政府去追求那種利益?！蓖ㄟ^對治理目標的比較分析,筆者發(fā)現(xiàn),西方公共治理前沿理論突破了傳統(tǒng)的公共管理理論追求目標單一化、非此即彼的局面。傳統(tǒng)公共行政理論追求效率目標、新公共行政理論追求公平目標、新公共管理理論追求績效目標,而西方公共治理前沿理論既追求具有管理主義傾向的如效率、績效目標,也追求具有憲政主義傾向的如社會公平、公共利益和公共價值目標。從治理目標角度看,西方公共治理前沿理論實現(xiàn)了管理主義與憲政主義的兼顧與平衡。7.適應(yīng)性原則:提高組織的靈活性登哈特夫婦指出,“當今的社會可以被描述為:(1)高度的騷動,即很容易突然發(fā)生急劇的轉(zhuǎn)變;(2)高度的相互依賴,即需要多部門之間的合作;(3)十分需要解決我們所面臨的問題的創(chuàng)造性和富于想象力的方案。在這些條件下,公共組織需要比過去具有更大的適應(yīng)性和靈活性?！蓖ㄟ^對組織結(jié)構(gòu)的比較分析,筆者發(fā)現(xiàn),西方公共治理五大前沿理論的組織結(jié)構(gòu)具有一些共同的特點,即彼此聯(lián)系、相互依賴、共享資源、合作共進、共同領(lǐng)導(dǎo)、整體行動,它們共同趨向于網(wǎng)絡(luò)狀的組織結(jié)構(gòu)。具有這些特征的組織結(jié)構(gòu)是全球化、后工業(yè)化、治理時代的要求,社會的高度復(fù)雜性、不確定性和多元主體的高度相互依賴性需要靈活的、適應(yīng)的、動態(tài)的組織結(jié)構(gòu),它就是網(wǎng)絡(luò)狀組織。8.注重前沿性、可持續(xù)性的理論與與實踐哲學(xué)的融合在價值取向上,登哈特夫婦認為,“在民主社會里,當我們思考治理制度時,對民主價值觀的關(guān)注應(yīng)該是極為重要的。效率和生產(chǎn)力等價值觀不應(yīng)喪失,而應(yīng)被置于民主、社區(qū)和公民利益這一廣泛的框架體系當中?！本C上所述,西方公共治理前沿理論的相互比較既區(qū)分了差別、也找到了共性,它們在產(chǎn)生背景、理論基礎(chǔ)、核心理念、人性假設(shè)、政府角色、治理目標、組織結(jié)構(gòu)、價值取向等方面的區(qū)別彰顯出理論的身份特征,區(qū)別于其他理論;它們之間的共性突出了西方公共治理的典型特征(見表1)。筆者通過比較分析發(fā)現(xiàn),一個前沿性、可持續(xù)性的理論需要具備四大要素:(1)工具理性與價值理性的融合是趨勢。筆者從“鐘擺”運動的視角考察從傳統(tǒng)公共行政理論到新公共服務(wù)理論發(fā)現(xiàn),擺動的幅度逐漸變小,這說明公共管理學(xué)理論中并非只有工具理性或只有價值理性,而是二者兼?zhèn)?工具理性與價值理性的融合度增強,只偏重某一種理性已經(jīng)過時,一種前沿的、可持續(xù)發(fā)展的理論必須兼顧并融合工具理性與價值理性。(2)關(guān)注現(xiàn)實問題是理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)。這幾個理論在其特點的時代背景下產(chǎn)生了較大影響,對政府改革起到了巨大作用,原因之一就在于它們對現(xiàn)實問題的關(guān)注并構(gòu)建理論解決現(xiàn)實問題,這使得每個理論都具有自身獨特的創(chuàng)新力,保證某一理論的前沿和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)或前提是要關(guān)注現(xiàn)實問題。(3)適應(yīng)時代背景、社會形態(tài)變遷是理論保持可持續(xù)而不衰落的關(guān)鍵。要保證某一理論一直處于前沿或可持續(xù)發(fā)展,必須要關(guān)注外部環(huán)境,隨著時代背景、社會形態(tài)變遷而作出自我調(diào)整,進行革新。(4)新理論既要繼承與借鑒,也要批判與修正。公共行政學(xué)中的理論發(fā)展是一脈相承的,而不是中斷的,舊理論并非完全失效,它其中的合理成分仍然有助于我們的實踐。所以新理論需要借鑒舊理論的合理成分,有繼承、有借鑒,對待舊理論不合理的部分,我們在構(gòu)建新理論過程中要加以批判并修正,得以創(chuàng)新。三、治理目標、組織結(jié)構(gòu)、合作結(jié)構(gòu)我們通過研究發(fā)現(xiàn),治理時代具有一些新的特征,治理的核心理念多樣化,服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)、合作、大數(shù)據(jù)、公共價值成為治理時代的主題;治理目標的多元化,3E、公共服務(wù)、公共利益、公共價值成為治理追求的目標;組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)狀,平臺型、互動型、依賴型、合作型成為基本結(jié)構(gòu);治理方式的非競爭性,信任、協(xié)調(diào)、整合、合作成為趨勢。面對這些新特征,我們借鑒西方公共治理前沿理論時,應(yīng)當具有本土化思維,從比較研究中啟示我國的公共治理。1.治理方案的重構(gòu)社會形態(tài)的轉(zhuǎn)變必然引起社會結(jié)構(gòu)的變遷,對于我國而言,全球化、工業(yè)化、后工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、產(chǎn)業(yè)化等同步進行,社會結(jié)構(gòu)也在發(fā)生巨大的變化,社會治理方案也必須重構(gòu)以應(yīng)對時代變遷的挑戰(zhàn)。筆者通過對西方公共治理前沿理論在組織結(jié)構(gòu)方面的比較研究發(fā)現(xiàn),網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)成為趨勢,是新型社會治理賴以依靠的治理結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)是非常重要的,奧圖勒(1997)將它的重要性歸結(jié)為:“第一,公共行政中的許多問題需要跨機構(gòu)之間的合作;第二,處理宏觀的或復(fù)雜的問題可能需要網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)來執(zhí)行;第三,政治性壓力使得網(wǎng)絡(luò)可能是實現(xiàn)政策目標所需要的;第四,必須付出努力使各種聯(lián)系制度化;第五,跨部門和不同層次管理的需要?！?.政府角色:引導(dǎo)者網(wǎng)絡(luò)狀治理結(jié)構(gòu)的打造需要政府發(fā)揮重要作用,在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中,政府角色也必然發(fā)生變化。筆者通過對西方公共治理前沿理論的政府角色比較研究發(fā)現(xiàn),政府扮演著服務(wù)者、協(xié)調(diào)或仲裁者、整合者、戰(zhàn)略家等角色,一言以蔽之,就是發(fā)揮著元治理的作用。對于政府角色的新轉(zhuǎn)型,我國社會治理應(yīng)當關(guān)注到。筆者認為,政府元治理的作用應(yīng)當是扮演引導(dǎo)者的角色。我國政府在歷史上一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用,如果現(xiàn)在立馬發(fā)揮元治理作用是不現(xiàn)實的。因此,我國政府在治理中應(yīng)當引導(dǎo)其他主體參與進來,并引導(dǎo)其他治理主體關(guān)注到準確的治理問題、公民需要和公共服務(wù)。3.治理方式:政府與其他治理主體的合作關(guān)系我國政府在治理體系中發(fā)揮著元治理作用,主要扮演引導(dǎo)者,這就需要創(chuàng)新社會治理方式,由傳統(tǒng)的政府單一管理模式,轉(zhuǎn)變到現(xiàn)代的多元共同治理模式中,治理方式必然具備治理時代的特征。首先,政府的引導(dǎo)作用依賴其頂層設(shè)計、問題導(dǎo)向,這就需要公共治理參與戰(zhàn)略管理的方式,著眼于外部環(huán)境的變化,關(guān)注長遠目標,具備戰(zhàn)略思維。其次,政府與其他治理主體在互動中,應(yīng)當采取合作的治理方式,從協(xié)調(diào)、整合到合作,