財政聯(lián)邦主義與財政分權(quán)、政治分權(quán)的博弈標尺競爭、地方官員自利行為與財政支出結(jié)構(gòu)偏向

財政聯(lián)邦主義與財政分權(quán)、政治分權(quán)的博弈標尺競爭、地方官員自利行為與財政支出結(jié)構(gòu)偏向

一形成新的規(guī)制理論如果客戶指定代理人的任務，信息將是不對稱的。從代理制存在的事實我們可以發(fā)現(xiàn)代理人往往擁有委托人無法獲得的信息,比如說,規(guī)制者對提供公共設施的壟斷企業(yè)進行規(guī)制時并不清楚該企業(yè)的技術(shù)狀況和成本結(jié)構(gòu)。在這種情況下,拉豐(2002)的激勵理論告訴我們,為使資源配置達到帕累托有效的程度,契約的設計必須能夠揭示出代理人的私人信息,且只能通過給予代理人某種租金的方式來實現(xiàn),但租金對于委托人卻是一種成本。信息成本加上技術(shù)性(生產(chǎn))成本使得在不對稱信息下的交易量受到偏向。因而在契約中,配置功能與信息作用相互沖突,即為了誘使代理人說真話所必須付出的信息租金與資源配置效率相互沖突,最后形成了一個次優(yōu)的契約。然而,還有一種比契約設計更能簡單而有效地解決委托人和代理人之間信息差距的理論方法,它就是標尺競爭。標尺競爭理論的主要思想是利用相對績效的比較來解決委托代理關系中的信息不對稱問題,在契約理論、規(guī)制理論、新政治經(jīng)濟學等領域有廣泛的應用和拓展。它最早運用于契約理論中勞動力市場有效工資差距的決定,此后許多學者逐漸將有關競爭性激勵的研究稱為“yardstickcompetition(標尺競爭)”:委托人根據(jù)代理人的相對績效對其進行補償——將代理人的效率和其他提供類似產(chǎn)品或服務的代理人進行比較并據(jù)此決定代理人的收入,從而通過代理人之間的相互競爭達到減少成本、提高效率的目的。Schleifer(1985)在此基礎上提出了新的規(guī)制理論,通過人為地制造競爭,最大化社會福利的政府可以利用標尺競爭的思想對企業(yè)進行規(guī)制,減少信息不對稱導致的目標偏差。所以,作為規(guī)制者的政府利用標尺競爭獲得了信息的正外部性。通過代理人之間的行動相關性,政府可以迫使代理人暴露自己的私人信息,大大減少委托人的信息成本。隨著代理人私人信息的不斷減少,委托人不必通過簽訂妥協(xié)的談判契約去支付代理人的信息租金。Eshien(2003)認為,當企業(yè)生產(chǎn)的外部環(huán)境存在隱藏的共同風險時,利用相對績效評價的標尺競爭可以使代理人在沒有削弱激勵的情況下規(guī)避風險,特別是代理人持風險中性的態(tài)度;當代理人能夠相互觀察到各自的行動從而影響到彼此的績效表現(xiàn)時,委托人就可以很容易地獲得代理人的隱藏信息從而為代理人設立標桿。在這兩種情況下,與契約設計的私人激勵相比,標尺競爭具有明顯的信息優(yōu)勢。標尺競爭在理論上對于委托人來說充滿了吸引力,因為運用它似乎只須滿足一個必要條件:存在至少兩個以上可比較的代理人。以規(guī)制經(jīng)濟學為例,所謂可比較是指在同一轄區(qū)內(nèi)的規(guī)制企業(yè)具有相似的生產(chǎn)技術(shù)和運行環(huán)境。然而在現(xiàn)實中,代理人是典型的經(jīng)濟人,他們的行為往往與委托人的期望相違背,所以標尺競爭的運用也會遇到挑戰(zhàn)。比如說,代理人為了在績效競賽中獲勝總是致力于阻撓或破壞其對手成功的行動,而不是努力提高自身的效率。因為代理人的目標并不是實現(xiàn)最大化的社會福利,他所關注的是如何在標尺競爭中勝出,所以代理人并不會死板地受委托人的操控。對他來說,很顯然,破壞性地毀滅對手比建設性地戰(zhàn)勝對手要簡單得多。另外,在經(jīng)典的標尺競爭理論中,隱含著一個前提假設:代理人之間不存在共謀行為。然而在重復動態(tài)博弈的過程中,代理人之間為了雙贏通常會達成一致的串通行為,因為委托人運用標尺競爭的初衷就是希望在代理人之間人為地制造競爭從而使代理人的績效不斷提高,而一旦他們選擇合作性策略,代理人就可能在一致性降低努力的情況下既避免了棘輪效應又獲得了進行標尺競爭的同等收益。所以說,一旦出現(xiàn)上述兩種代理人的機會主義行為,標尺競爭在創(chuàng)造激勵時將面臨著動態(tài)無效。財政分權(quán)是中國經(jīng)濟改革的重要特征。隨著過去高度集中的計劃財政體制的不斷解體,地方政府在制定財政政策和管理財政資源方面擁有了越來越多的自主權(quán),因為現(xiàn)在幾乎超過百分之七十的財政支出由地方政府承擔。然而,“中國式分權(quán)”確實在本質(zhì)上與其他國家的財政分權(quán)相比呈現(xiàn)出自身的特色:一方面財政體制已經(jīng)表現(xiàn)為大部分的分權(quán)特征,另一方面政治體制依然是自上而下的集權(quán)。也就是說,與西方民主國家不同,地方政府官員由中央政府任命而不是由當?shù)氐倪x舉系統(tǒng)產(chǎn)生。另外,雖然市場經(jīng)濟下戶籍制度有所放松但轄區(qū)間的人口流動仍然受到限制。因此,按照傳統(tǒng)的財政聯(lián)邦主義理論,在這些制度約束下,基于蒂伯特機制和自由退出權(quán)的標尺競爭在中國無法有效實施。然而,Blanchar和Shleifer(2000)認為中央政府的垂直管理能夠確保地方政府官員的問責并且可以引致轄區(qū)間的良性競爭,因為中國地方政府官員的職業(yè)生涯內(nèi)嵌于明確定義的政治等級體系中,所以他們必須接受上級嚴格的績效評估,他們晉升還是降級完全取決于能否成功完成了上級下達的特定目標。Maskin、Qian和Xu(1997)的研究發(fā)現(xiàn),如果某個省級官員所在轄區(qū)的相對經(jīng)濟增長率較高,他就很有可能被提升至中央常委。同樣,Li和Zhou(2005)通過考察1979年至1995年28個省委書記的職業(yè)生涯發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟增長率與晉升息息相關。所以說,與西方民主國家一樣,政治職業(yè)生涯的考量為地方官員發(fā)展本地經(jīng)濟提供了強大的激勵,因為如果他沒有很好地完成中央所提出的目標,那么他獲得重新任命或提拔的概率將大大降低。在這種政治結(jié)構(gòu)的約束下,中央政府完全可以通過比較轄區(qū)間的經(jīng)濟績效決定獎勵還是懲罰當?shù)毓賳T從而為他們創(chuàng)造標尺競爭。Besley和Case(1995)最早將標尺競爭的理論應用到了新政治經(jīng)濟學領域。他們指出,類似于政府和企業(yè)間的委托代理問題,選民和政府間也存在信息不對稱,而同質(zhì)程度較高的可比地方政府的存在,使得政府之間的標尺競爭能夠減輕由于選民信息弱勢導致的委托代理困境。與Besley和Case模型不同的是,中國式標尺競爭是自上而下的,因為委托人是中央政府而不是當?shù)氐倪x民,雖然在中國不存在選舉的形式問責,但是中央政府的絕對權(quán)威必然對地方官員產(chǎn)生實際問責。二在競爭中，地方政府官員的行為邏輯(一)鼓勵扭曲、有限任期和地方官僚的機會主義1.最優(yōu)的努力組合早期的委托代理理論研究只考慮了代理人從事一種活動的情況,Holmstrom和Milgrom(1991)最早提出了多重任務代理模型,他們沿用標準的委托代理技術(shù),對基本模型進行了關鍵性拓展,即多任務的模型不再假設代理人只是從事一種任務,而是從事多個任務,從而使模型的結(jié)論變得更豐富、更接近現(xiàn)實。從某種意義上說,該模型能夠幫助我們更好地理解代理人的行為特征。代理人必須履行多重任務,這至少與代理人的注意力和投入在一定程度上相適合。然而,代理人完成這些任務的優(yōu)先次序與委托人所希望的優(yōu)先次序并不一致,這可能是因為兩者要求投入的性質(zhì)不同,或者是因為對于代理人來說新的任務與以前的任務相比價值較低。不管是哪一種原因,委托人必須制定相應的激勵機制,以改變代理人努力投入的配置,而選擇什么樣的激勵機制將取決于不同投入和產(chǎn)出所觀察到的程度以及委托人和代理人之間的價值差異。所以,當代理人為委托人同時執(zhí)行好幾個任務時,新的問題就產(chǎn)生了:這些任務之間技術(shù)上的相互作用如何影響激勵?應該提供給代理人什么樣的最優(yōu)激勵契約?激勵的考慮在代理人的工作表現(xiàn)的每一維上如何影響最優(yōu)的努力組合?拉豐和馬赫蒂摩在其經(jīng)典著作《激勵理論》中對上述問題給出了一些富有啟發(fā)性的結(jié)論。讓代理人為委托人執(zhí)行兩種任務,其努力水平分別是e1和e2,為了簡化,我們首先假設兩個任務是完全對稱的,且有著相同的隨機回報S*=ˉSS?=Sˉˉ或者SˉSˉˉ,這些回報是獨立分布的,相應的概率分別是π(e1)和π(e2)。因為對委托人基本上只有三種可能的結(jié)果,分別是2ˉS?ˉS+Sˉ2Sˉˉ?Sˉˉ+Sˉˉ和2Sˉ2Sˉˉ,相應地,一個契約是一個三維的支付向量(ˉt,?t,tˉ)(tˉ,t?,tˉ)。當兩種任務都成功時支付ˉttˉ,只有一個任務成功時支付?t,而當這兩個任務都沒有成功的時候支付tˉ。在此,我們將每種努力標準化為ei∈(0,1)。注意由于對稱性,這個模型有三種可能的總努力水平:代理人可以對兩種任務都施加高努力,或只對一種任務施加努力,或完全不施加努力。Ψ2,Ψ1和Ψ0為代理人實施努力的負效用,分別相應于他施加兩種努力、一種努力或者沒有施加努力的時候,當然,我們有Ψ2≥Ψ1≥Ψ0。而且,當Ψ2≥2Ψ1時是這兩個任務是互替的,當Ψ2≤2Ψ1時是互補的。當任務互替時,第一個任務已經(jīng)被執(zhí)行時,就難以執(zhí)行第二個任務。考慮到代理人的參與約束和激勵相容的約束條件,委托人的規(guī)劃問題(P)可以寫為:maxπ2t(2ˉS-ˉt)+2π1(1-π1)(ˉS+Sˉ)+2(1-π1)2Sˉs.tˉt≥1Δπmax{Ψ2-Ψ1π1-Ψ2π1+π0}通過最優(yōu)化計算,可知委托人同時激勵兩種努力的次優(yōu)成本是CSB2=π1Δπmax{Ψ2-Ψ1,π1Ψ2π1+π0},而如果委托人選擇僅僅激勵一種努力,則次優(yōu)成本為:CSB1=π1Ψ1Δπ當π0Ψ2π1+π0≥Ψ1時,則:CSB2-CSB1=π1Δπ(Ψ2-2Ψ1)≥CFB2-CFB1=Ψ2-Ψ1≥0這一不等式意味著委托人比在完全信息下更少地激勵兩種努力。由于任務之間的技術(shù)互替性,評價不完全信息下激勵兩種努力的可能性是否減少的關鍵在于次優(yōu)成本的增量CSB2-CSB1是否大于最優(yōu)成本的增量CFB2-CFB1。當局部激勵約束是緊的,即當一個正努力已經(jīng)在第一個任務上被實施時,在第二個任務上的激勵努力就會變得更困難,因而當一個任務過渡到兩個任務時,激勵努力的次優(yōu)成本比最優(yōu)成本增加得更快,也就是說,委托人實施努力的最優(yōu)成本呈現(xiàn)某種規(guī)模非經(jīng)濟,即使任務之間在技術(shù)上是無關的。所以,要激勵代理人對更多任務實施努力必須增加滿足他的參與約束的確定性等價收入,加入更多的任務就改變了委托人實施多種努力水平要承擔的成本。此時代理人消費的邊際效用減少,若將努力的水平提高一倍就要保證代理人參與的轉(zhuǎn)移支付提高一倍以上,因而上面分析的規(guī)模非經(jīng)濟可以看做是純粹的代理人參與努力的規(guī)模非經(jīng)濟。因此,在多任務委托代理的情況下,現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)的問題是,由于委托人想要同時激勵兩種努力將面臨技術(shù)和成本的困難,代理人并不是在每個任務上都付出同等權(quán)重的努力水平,而是考慮到自己的效用最大化,在某一任務上付出“過多”的努力,在另外一個任務上的努力則相對不足,這類現(xiàn)象可以歸結(jié)為代理人努力的配置偏向。特別地,當不同維度的任務是不對稱時,比如說某一項任務的結(jié)果很難預測,那么代理人必然會把更多的精力投入到更易觀察到的其它任務之上。2.第三,從經(jīng)濟績效看,各地方政府的作用主要在于用一個新的設計一個目標管理和一個要求來培養(yǎng)其“三不”的行為,在一定的時間內(nèi)容易導致了官員的“一肩挑”在當前中國的分權(quán)體制下,地方政府承擔任務的多維性以及和中央政府之間追求目標的差異和信息不對稱,使中央政府和地方政府之間形成了一個任務沖突的多任務委托代理關系。中央政府對地方政府的責任要求是全方位的,從“經(jīng)濟總量”到“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”,從“基礎建設投資”到“九年義務教育”,從“人口和計劃生育”再到“維持社會穩(wěn)定”,指標多達15個方面。中央把這些具體量化的指標和任務分解并落實到每個下級部門或機構(gòu),責成后者必須在規(guī)定時間內(nèi)完成,如果能夠完成,甚至超額完成,則可能獲得行政晉升和物質(zhì)獎勵,否則要承擔行政責任和物質(zhì)懲罰。參照拉豐和馬赫蒂摩的分析框架,我們可以用圖1來表示多任務下地方政府的努力配置過程。中央委托地方政府進行經(jīng)濟建設、公共服務和資源環(huán)境等多項任務,為了簡單說明問題,下圖中我們只列出三類任務,其中P1和P2分別表示兩種努力狀態(tài)下的晉升概率。但是,隨著十一屆三中全會以來全黨工作中心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設,地方官員的考核標準就發(fā)生了實質(zhì)性變化,經(jīng)濟績效由于其易衡量且更具體,就成為干部晉升的主要指標之一。Li和Zhou(2005)發(fā)現(xiàn),中央政府長期是按照相對經(jīng)濟績效來考核地方官員的,即將現(xiàn)任官員升遷的概率與其前任的績效或者鄰近省份的績效掛鉤。這種績效考核體系決定了地方官員的努力方向,他會把大部分力量投入到經(jīng)濟建設中去,特別是努力擴大地方經(jīng)濟規(guī)模,以經(jīng)濟增長的高指標來爭取上級對自己的有利評價從而獲得良好的政治前途。因此,監(jiān)督成本和“隱藏信息”的存在,使地方政府利用自己所具有的信息優(yōu)勢,對自身的績效進行選擇性顯示,在完成上級政府考核指標的過程中表現(xiàn)出明顯的機會主義行為傾向,一方面過度關注那些易于監(jiān)督的工作指標的達成,比如說地區(qū)GDP增長率、稅收增長率和就業(yè)率等比較容易評價的事項。同時,地方政府官員普遍存在一種“應聲蟲”現(xiàn)象,表現(xiàn)為在具體工作中,地方政府往往會隱瞞信息,在發(fā)展政策的制定和執(zhí)行中并不是真正從當?shù)氐膶嶋H出發(fā),而是揣摩中央政府的意圖,從而滿足上級的主觀偏好,表現(xiàn)出一種討好取巧的代理人機會主義傾向。然而,需要強調(diào)的是,現(xiàn)行的黨政領導干部交流制度進一步強化了行為短期化的機會主義傾向。中央政府為了調(diào)動地方官員的積極性和抑制裙帶關系,這些年不斷推行干部異地交流,從而在某種程度上導致了官員調(diào)動過于頻繁。某些地方領導人在一個地方任職不到一屆就被調(diào)換到其它地方上任,以至于難以熟悉當?shù)厍闆r從而無法顧及事關地方長期經(jīng)濟發(fā)展的問題,只能將眼光放在一兩年就能收到成效的工作上。因此,干部交流制度的推行導致了地方政府官員的有限任期約束,由于在同一地區(qū)任職的時間過于短暫,很容易滋長急功近利的浮躁心態(tài),從而誘導他們在最短的時間內(nèi)人為地制造驕人的政績,獲得快速晉升的政治資本。所謂“官出數(shù)字,數(shù)字出官”就是最好的政治寫照。為此,許多地方政府官員為出政績不惜浪費資源,大搞開發(fā)區(qū)和科技城,而對于一些確實能造福百姓的基礎建設毫無興趣。從某種意義上說,在有限任期的約束下,作為理性的經(jīng)濟人,地方政府官員必然追求本屆政府或個人任職期限的短期政績最大化。(二)政治競爭與融資和地方稅收模仿行為1.政治成績與地方政府官員行為最早對錦標賽競爭機制進行研究的是Lazear和Rosen(1981),他們研究了在公司中雇主與工人之間根據(jù)個體的相對排序而不是產(chǎn)出水平來支付報酬。結(jié)果表明,在產(chǎn)出難以直接觀察或者觀察成本非常高的前提下,錦標賽激勵合同機制優(yōu)于計件工資制和標準工資制,因為它依據(jù)于競爭者之間的相對排序,而不是他們之間的產(chǎn)量水平,所以這種機制將驅(qū)使競爭者去贏得競賽。隨后,Salmon(1987)用排序錦標賽發(fā)展了一種機制來解釋為什么政府層級之間也像公司內(nèi)部一樣存在著競爭,Breton(1996)稱這種政治競爭的排序錦標賽機制為“Salmon機制”,即居民使用獲得的信息來評價和衡量政府提供公共物品和服務的績效,反對黨依據(jù)與居民相同的信息在既有的平臺上對執(zhí)政政府進行挑戰(zhàn),反對黨的這種反應就是它與執(zhí)政政府之間競爭的表現(xiàn)。其實,政府的內(nèi)部治理非常類似于錦標賽競爭,因為政府官員工作的投入和產(chǎn)出往往難以衡量,政府內(nèi)部官員之間有著升遷壓力,下級政府官員競爭相對數(shù)量更少的上級職位,獲勝者得到晉升從而獲得更多利益。鑒于中國增長模式的特殊性,我國學者很早就開始關注并研究地方政府之間的行為從而試圖理解中國經(jīng)濟改革所取得的巨大成就。周黎安教授提出的政治錦標賽模式使我們開始重新理解地方政府行為與經(jīng)濟增長的關系,同時研究重點由財政激勵轉(zhuǎn)向了政治激勵。根據(jù)周黎安的定義,政治錦標賽作為一種治理模式,是上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽,競賽優(yōu)勝者將獲得晉升,而競賽標準由上級政府決定,它可以是GDP增長率,也可以是其他可度量的指標。中國地方官員之間的政治錦標賽采取了多層級、逐級淘汰的程序,為此,他們可能會在轄區(qū)內(nèi)的市一級推行GDP錦標賽競爭,而市又會在縣一級推行GDP錦標賽競爭,如此一層一層地往下推進,各級地方政府官員都在不斷放大的錦標賽激勵下,為了出人頭地而努力。政治錦標賽雖然不是在任何一種政治體制下都可以發(fā)揮效力的,但是中國顯然具備適合采用政治錦標賽模式的前提條件。因此,政治錦標賽的最大收益在于一方面使地方政府之間引入了競爭機制,這種競爭隨著各種生產(chǎn)要素(尤其是資本和人力資本)的流動性日益增大而加劇;另一方面,政治錦標賽與中國行政體制的某些特征相結(jié)合有助于克服發(fā)展中國家經(jīng)常面臨的一個挑戰(zhàn),即地方政府的“掠奪之手”。雖然周黎安教授提出的政治錦標賽模式是目前在地方政府官員激勵與治理方面最有影響的分析框架,為我們研究政治激勵與經(jīng)濟增長的關系提供了獨特的視角和富有啟發(fā)性的洞見,但是,周黎安教授只是從宏觀上提出了政治錦標賽的分析范式,并沒有從微觀上進一步挖掘地方政府官員行為的更多細節(jié)以及這些異質(zhì)行為對宏觀經(jīng)濟的作用機制。張軍(2007)和徐現(xiàn)祥(2007,2009,2010)的研究正是基于上述考慮使政治錦標賽在理論和實證上往前推進了一步。張軍和高遠(2007)發(fā)現(xiàn)官員任期內(nèi)的經(jīng)濟增長軌跡呈現(xiàn)倒U型,而且官員交流對經(jīng)濟增長有積極影響。王賢彬和徐現(xiàn)祥(2008)發(fā)現(xiàn)了不同來源和去向類型的省長省委書記的經(jīng)濟增長績效顯著不同,官員在經(jīng)濟績效上存在顯著的異質(zhì)性,他們著重考察了京官的經(jīng)濟績效,發(fā)現(xiàn)從中央部委調(diào)任到地方省區(qū)擔任省長省委書記的京官,平均而言其任期內(nèi)的經(jīng)濟增長記錄顯著偏低,這再次揭示了地方官員在經(jīng)濟績效上的異質(zhì)性。為了進一步細化地方政府官員行為對地方經(jīng)濟增長的影響,王賢彬和徐現(xiàn)祥(2010)基于政府官員的政治激勵理論,討論了地方官員的職位適應、任期波動、晉升可能以及政策滯后等因素對地方官員發(fā)展經(jīng)濟努力程度的影響,這些因素共同構(gòu)成了倒U型軌跡的重要來源,通過對省委書記和省長進行區(qū)分考察,發(fā)現(xiàn)兩者具有不一樣的倒U型軌跡,反映了中央對兩者激勵和治理以及兩者對政治激勵反應的差異?？傊?不論是周黎安基于相對績效考核的政治錦標賽,張軍的“為增長而競爭”,還是徐現(xiàn)祥的“經(jīng)濟增長市場論”,這三種表述在本質(zhì)上有著共同的邏輯,只是從不同側(cè)面揭示了中國特色的政治激勵對經(jīng)濟增長績效的影響。雖然Opper(2007)和陶然(2009,2010)對于政治錦標賽理論在中國的適用性問題進行了多維質(zhì)疑,但是對于大部分地方政府官員而言,在面臨著激烈的“政治勞動力市場”競爭條件下,相對良好的經(jīng)濟增長績效仍然是其保住現(xiàn)有職位或者快速晉升的重要砝碼。因此,地方政府官員之間的政治錦標賽在理論上和實踐上都是中國轉(zhuǎn)型背景下不可否認的典型事實。2.參與人的策略選擇行為符合“囚徒困境”為了能使自己在政治錦標賽中獲勝,地方政府官員絞盡腦汁地觀察和分析其他官員的政策行為,特別是鄰近轄區(qū)的一舉一動更容易引起他的注意和應對,因為中央政府對兩個相似地區(qū)能夠更好地評價和對比從而優(yōu)先晉升地區(qū)經(jīng)濟績效較好的官員。因此,地方政府之間的策略互動是理解地方政府競爭的微觀基礎。為了更快地增加GDP,作為地方政府,將更多的財政資源用于促進經(jīng)濟增長而不是居民的基本公共服務,不僅是一種理性的策略選擇,更是一種均衡的策略選擇。下面我們用一個簡單博弈模型來分析政治錦標賽下地方政府之間的財政支出行為。假設存在兩個參與錦標賽的地方政府A與B(見表1)。每一個地方政府對財政資源的支出配置有兩種選擇,配置于經(jīng)濟建設或者轄區(qū)居民的公共服務。根據(jù)晉升錦標賽的獎勵規(guī)則,每個參與人的不同支出策略所獲得的收益如表1所示。由于基本公共服務的特殊性,其投資效益的顯現(xiàn)是一個漫長過程,所以在有限任期的背景下,投資公共物品對于當屆地方政府官員而言毫無益處。相反,把財政支出投入到經(jīng)濟建設中,則基本可以獲得立竿見影的效果。因此,給定任何一個地方政府官員的策略選擇,其他官員選擇將財政資源配置于經(jīng)濟建設,都是一種最優(yōu)反應,最終,(經(jīng)濟建設支出,經(jīng)濟建設支出)構(gòu)成此博弈的納什均衡。很顯然,在這種情形下,參與錦標賽的不同地方政府官員,作為博弈參與人,其行為滿足標準的“囚徒困境”的特征:將有限的財政資源配置于基本公共服務,是每個參與人的劣策略;而將有限的財政資源配置于經(jīng)濟建設,是給定其他參與人策略選擇下的最優(yōu)反應策略。根據(jù)博弈論的基本理論,我們知道,納什均衡是一種具有自我實施能力的均衡狀態(tài),因而任何人都沒有激勵改變納什均衡狀態(tài)下的策略選擇。最終,各個地方政府在配置財政資源時會競相模仿從而使財政支出出現(xiàn)“結(jié)構(gòu)趨同”,這種趨同性會隨著政治錦標賽的升級而一直處于鎖定狀態(tài)。除了在理論上可以解釋地方政府官員之間的策略互動行為,國內(nèi)學者也開始從實證上進一步檢驗地方政府財政支出的相關性,最近已有許多文獻嘗試運用空間計量經(jīng)濟學的方法研究地方政府財政支出的空間策略互動?？紤]到財政政策外溢效應機制,李永友和沈坤榮(2008)利用省際數(shù)據(jù)實證分析了為獲取競爭的相對優(yōu)勢,轄區(qū)政府所采取的競爭策略及其隨時間的轉(zhuǎn)換特征,研究表明,競爭的外部性使轄區(qū)間競爭策略正在由單純的稅價競爭向財政支出領域擴展。同樣,方紅生(2009)的研究結(jié)論也表明,在以GDP為主的政績考核機制下,雖然中央政府希望地方政府實行緊縮政策,但各個地區(qū)都會選擇違背,最終導致地方政府財政政策的擴張偏向。為了進一步考察標尺競爭機制所產(chǎn)生的策略效應,張晏(2010)利用中國1987-2004年的省級面板數(shù)據(jù),檢驗了地方政府生產(chǎn)性支出的相關性以及這種相關性的跨時和地區(qū)差異,經(jīng)驗結(jié)果一方面證實了相似地區(qū)之間支出行為存在外溢性或相關性,另一方面也嘗試識別了外溢性的來源,認為中國省級政府生產(chǎn)性公共支出的外溢性主要來自中國地方政府之間自上而下的標尺競爭。三第二,地方官員的公利性與公共性之間的沖突布坎南和塔洛克最早把經(jīng)濟學理論中的“經(jīng)濟人”假設運用到政治與公共選擇領域中,他們認為操縱并組成政府的官僚即使面臨來自法律和行政制度方面的種種限制,仍然會在允許的范圍內(nèi)借助政府的強制性權(quán)威追求其自身而非所轄公民的效用最大化。所以,我們沒有理由先驗地認為地方官員一定是為人民服務的“公仆”,相反,承認地方官員的自私性是有效理解政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)的前提條件。另外,作為代理人的政府官員,只有全面考慮和徹底理解他們的效用函數(shù),中央政府才能設計出激勵與約束相容的政治制度?？偠灾?地方官員的行為面臨著自利性與公共性的沖突與矛盾,是私人理性與公共理性的統(tǒng)一體。若社會制度和政治體制非常完善和健全,地方官員就會更多地趨于公共性,其行為也更符合公共理性;但是,如果地方官員的自利傾向沒有受到相應的制度與監(jiān)督約束,那么它就會像一只剛從牢籠中逃脫的“利維坦”,將給公共政策帶來破壞性的影響。(一)基于經(jīng)濟理性的地方官員改革開放以來,隨著地方政府獨立性意識的不斷增強,地方官員的自利性越來越凸顯,經(jīng)濟理性也被放大到了極致。雖然我國早就提出建立社會主義市場經(jīng)濟,但是政府主導的經(jīng)濟增長方式仍然沒有改變,地方官員完全可以利用手中掌握的財政資源為自己的個人利益服務。首先,晉升最大化是地方官員提高和改善政治生命的主要目標,地方官員在配置財政資源時必然會為晉升而支出。一般來說,地方官員的流動任職制度使一個官員只能在某個地區(qū)連任兩次,為了能夠短期內(nèi)創(chuàng)造GDP,地方官員會重點關注經(jīng)濟建設支出,而長期的公共工程則會被忽略。再加上黨中央對官員選拔越來越年輕化,很多地方官員不得不急功近利,爭取盡快獲得中央的提拔。很顯然,地方政府的財政資源逐漸淪為官員們鋪平政治仕途的工具,為了最大限度地延續(xù)他們的政治生命,他們不但會花掉所能支配的全部公共資金,甚至會不惜大量舉債。其次,預算最大化是地方官員最大化自身效用的另一種自利行為。根據(jù)尼斯坎南的研究,政府官員的效用函數(shù)往往包括了薪金、津貼、聲譽、權(quán)力、恩惠、產(chǎn)出、管理官僚機構(gòu)的容易度等諸多變量,而其中絕大多數(shù)因素都是部門預算的正的單調(diào)函數(shù)。因此,地方政府官員存在擴大行政管理支出的強大動力和傾向。另外,根據(jù)Cai(2005)和徐現(xiàn)祥(2010)的研究結(jié)果,地方官員間開展晉升錦標賽時會出現(xiàn)極化效應:高能力的地方官員在競爭中傾向于把財政支出更多地用于生產(chǎn)性支出,促進轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展,提高在增長競爭中勝出的可能性,從而通過提高政治晉升的可能性增進自身的福利水平;低能力的地方官員在競爭中處于“劣勢”,則傾向于把財政收入更多地用于在職消費增進自身福利。我們都知道,在相對績效考核機制下,贏家的數(shù)量是有限的,大部分是輸家。這時候,作為理性的政府官員,在覺知自己晉升的可能性比較小的情況下,為了尋求“心理平衡”,往往會伸出“貪婪之手”,加大與自身福利更加密切相關的行政管理支出。在中國,東部地區(qū)的行政管理支出并不高,相反,中部地區(qū)的行政管理支出明顯大于東部發(fā)達地區(qū),這可能是因為中部地區(qū)官員并不那么熱衷參與晉升錦標賽而更加注重自身的直接福利。因此,由于地方官員經(jīng)濟理性的放大,他們把政府的公共資金用于滿足個人欲望。在這種執(zhí)政理念的誘導下,地方官員配置財政支出優(yōu)先考慮自身的偏好,而不是公民效用的最大化,這必然造成財政支出結(jié)構(gòu)的人為偏向,最終違背了公共財政的基本原則。(二)財政支出結(jié)構(gòu)的困境公共選擇學派提出的個人利益最大化的理論觀點在“新公共管理”、“新公共服務”運動中逐漸被挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。新公共管理代表人物戴維·奧斯本提倡顧客導向的政府,即要滿足顧客的需要,而不是官僚的需要。具備企業(yè)家精神的公共管理者從私營部門那里獲知只有重視顧客,公民才會滿意高興。由于立法機構(gòu)向政府服務機構(gòu)提供了大多數(shù)的公共資源,所以這些政府機構(gòu)必須根據(jù)顧客的實際需要而不是自己的偏好來運作公共資金。同樣,新公共服務代表人物羅伯特·登哈特認為,新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務并確實為他們服務之上的,獻身公民服務使得“公民優(yōu)先”的觀念深入人心,最終政府必須更加關心公民的需要和利益,并對這些需要和利益作出回應。其實,新公共服務對公共利益的追求在本質(zhì)上是一種公共理性。根據(jù)羅爾斯的理解,公共理性是一個民主國家的基本特征,它是公民的理性,是那些共享平等公民身份的人的理性。他們的理性目標是公共善治,此乃政治正義觀念對社會基本制度結(jié)構(gòu)的要求所在,也是這些制度所服務的目標和目的所在。于是,公共理性便在三個方面是公共的:作為自身的理性,它是公共的理性;它的目標是公共的善治和根本性的正義;它的本性和內(nèi)容是公共的?？傊?公共理性作為整個社會的公意(GeneralWill)表達,是以私人理性為基礎的個人需求社會化的表現(xiàn)。這種公共理性的概念一定程度上脫離了私人理性的私人特征,公共理性的達成過程實質(zhì)上就是公眾通過公共推理,形成集體看法、集體判斷和集體需求的過程,這種需求和觀點的達成,賦予公共理性以明顯的公共性內(nèi)涵,這種公共性內(nèi)涵代表著整個社會或者集合體的看法、需求和觀點。然而,在財政支出配置過程中,一旦地方官員喪失了公共理性,就會使公共財政資源出現(xiàn)“公