淺談農(nóng)村信用社內(nèi)部控制制度建設(shè)和我國農(nóng)村民間金融組織的改革與發(fā)展

PAGEPAGE8大學(xué)畢業(yè)論文題目：淺談農(nóng)村信用社內(nèi)部控制制度建設(shè)淺談農(nóng)村信用社內(nèi)部控制制度建設(shè)摘要：通過分析目前我國農(nóng)村信用社內(nèi)部控制制度，分析信用社內(nèi)外部環(huán)境、目標(biāo)設(shè)定等方面存在的問題及其原因。通過現(xiàn)狀分析，提出我國農(nóng)村信用社建立健全內(nèi)部控制、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的方法和措施。

關(guān)鍵詞：

農(nóng)村信用社；內(nèi)部控制；對(duì)策

引言:

2010年4月15日，財(cái)政部聯(lián)合證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)發(fā)布了聯(lián)合制定的《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第1號(hào)--組織架構(gòu)》等18項(xiàng)應(yīng)用指引、《企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》和《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》，鼓勵(lì)非上市大中型企業(yè)提前執(zhí)行。隨著現(xiàn)代金融企業(yè)制度、金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，農(nóng)村信用社內(nèi)控制度的建設(shè)明顯滯后于業(yè)務(wù)的發(fā)展，且存在著嚴(yán)重的缺陷，無法有效地控制風(fēng)險(xiǎn)。本文擬對(duì)我國農(nóng)村信用社內(nèi)部控制存在的問題進(jìn)行研究，探求改善農(nóng)村信用社內(nèi)部控制制度建設(shè)的有效途徑。

一、我國農(nóng)村信用社內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境

控制環(huán)境是內(nèi)部控制的核心，決定著其他控制要素的發(fā)揮與作用。農(nóng)村信用社內(nèi)控環(huán)境存在的問題：一是法人治理結(jié)構(gòu)不夠完善，股東過于分散、“三會(huì)”（社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)）流于形式，理事長、主任雖然實(shí)行分設(shè)，但二者之間大多是兼任，換句話說，主任仍然擁有很多控制權(quán)；二是經(jīng)營理念落后，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)營管理模式，機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配不盡合理，重經(jīng)營、輕管理；重業(yè)務(wù)、輕監(jiān)控，忽視了內(nèi)部控制監(jiān)督的重要性；三是尚未形成內(nèi)控文化，有章不循、違章操作的現(xiàn)象屢禁不止。

（二）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估

銀行的存在就是為了承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村信用社也是如此。識(shí)別與評(píng)估，采取應(yīng)對(duì)措施將其控制在可接受范圍內(nèi)的過程，主要包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)三個(gè)階段。目前，農(nóng)村信用社缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，尚未建立一套完整的、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與評(píng)估完全依靠經(jīng)驗(yàn)，職工業(yè)務(wù)素質(zhì)低下，普遍缺乏內(nèi)控意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及評(píng)估的能力，人才匱乏，難以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的識(shí)別與評(píng)估。

（三）控制活動(dòng)

控制活動(dòng)就是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，就是在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估的基礎(chǔ)上，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取的應(yīng)對(duì)措施。具體包括兩個(gè)內(nèi)容：一是建立各項(xiàng)規(guī)章制度，包括各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作程序，但是一些人往往將內(nèi)部控制制度簡單理解為各種規(guī)章制度的制定、匯總，片面地認(rèn)為做了建章立制方面的工作，就等于建立了內(nèi)部控制；在部分信用社的管理者當(dāng)中還存在著“內(nèi)部控制”束縛日常工作思想，因而將內(nèi)部控制置于可有可無的境地，導(dǎo)致內(nèi)部管理跟不上業(yè)務(wù)的發(fā)展需要，自我約束機(jī)制尚未完全建立，貸款評(píng)估流于形式，常常是業(yè)務(wù)先于內(nèi)部控制而建立，而不是內(nèi)控現(xiàn)行；二是檢查這些內(nèi)控政策與程序的貫徹和落實(shí)。但對(duì)于農(nóng)村信用社一些政策，大多比照農(nóng)業(yè)銀行制定，與農(nóng)村信用社情況不符；其次是出現(xiàn)不少的制度空白，業(yè)務(wù)早已經(jīng)開展而相應(yīng)制度卻跟不上。最后是制度的貫徹執(zhí)行情況，普遍存在有章不循、違章不糾現(xiàn)象。

（四）信息交流與反饋

一是會(huì)計(jì)信息失真，不能準(zhǔn)確地反映出其經(jīng)營狀況。表現(xiàn)為不遵守會(huì)計(jì)核算真實(shí)性原則，任意調(diào)賬、調(diào)表，會(huì)計(jì)資料及報(bào)表難以反映實(shí)際經(jīng)營情況，甚至成為應(yīng)付檢查、考核、掩蓋各種違規(guī)行為的調(diào)節(jié)手段。二是信息傳遞渠道不暢，從上到下層次太多、鏈條冗長，容易出現(xiàn)人為拖延、理解偏差，職能部門之間的溝通也不夠，達(dá)不到及時(shí)、可靠的要求。目前，很多農(nóng)村信用社的計(jì)算機(jī)應(yīng)用還主要停留在操作層面的會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，面向管理層面的管理信息系統(tǒng)建設(shè)落后，因而不能很好地輔助管理人員對(duì)信息做出準(zhǔn)確的細(xì)節(jié)分析與綜合把握，從而未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)。

（五）監(jiān)督評(píng)價(jià)與糾正

目前，農(nóng)村信用社內(nèi)部監(jiān)督體系不完善，內(nèi)部控制缺乏足夠的約束力，控制手段相對(duì)落后，一些必要的監(jiān)測機(jī)制尚未建立健全，事前、事中的預(yù)警、預(yù)報(bào)機(jī)制不完善，資產(chǎn)質(zhì)量、資金交易、業(yè)務(wù)經(jīng)營效果缺乏定期分析，對(duì)重大問題報(bào)告不及時(shí)。

一是業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督流于形式，以授信為例，制度明確規(guī)定授信審查人、審批人之間的權(quán)限和工作程序，嚴(yán)格按照權(quán)限和程序?qū)彶?、審批業(yè)務(wù)，不得故意繞開審查、審批人。但實(shí)際操作卻扭曲這一程序，許多貸款不是先向信貸部門提出申請(qǐng)，而是客戶先找主管領(lǐng)導(dǎo)，再自上而下層層指派，最終由具體經(jīng)辦人員辦理。這種逆向操作不僅人為掩蓋了借款人的信用風(fēng)險(xiǎn)，而且使農(nóng)村信用社的正常業(yè)務(wù)秩序和內(nèi)部控制程序遭到干擾和破壞。

二是稽核監(jiān)督軟弱無力。農(nóng)村信用社的稽核制度雖然早已確立，但是一直隸屬于管理層，其人事任免、工作經(jīng)費(fèi)、人員配備等都要受制于日常管理，致使稽核工作軟弱無力。有些信用社雖然有自己的內(nèi)部稽核部門，但是缺乏必須的獨(dú)立性與權(quán)威性，比如，監(jiān)事長常常是從內(nèi)部審計(jì)部門的人員任職；還有很多信用社稽核人數(shù)少，內(nèi)部稽核力量明顯不足，如從審計(jì)部門中抽調(diào)人員充實(shí)到財(cái)務(wù)部門、信貸部門等，稽核人員流動(dòng)性大，適應(yīng)不了日益擴(kuò)大與更新的內(nèi)部監(jiān)管工作的需要，且稽核人員素質(zhì)偏低，與其所從事的工作不相適應(yīng)。

二、強(qiáng)化農(nóng)村信用社內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策

（一）明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系

目前，很多信用社股本金相對(duì)較少，產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，所以在股權(quán)設(shè)置上，應(yīng)積極改善股權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化。具體措施包括：（1）拓寬入股范圍。以農(nóng)村信用社原有社員為基礎(chǔ)，廣泛吸收轄區(qū)內(nèi)農(nóng)戶、個(gè)體工商戶、企業(yè)法人與其他經(jīng)濟(jì)組織入股，但事先必須聲明限制關(guān)聯(lián)交易的有關(guān)規(guī)定。（2）為切實(shí)解決因股權(quán)結(jié)構(gòu)分散化所造的問題，應(yīng)增大單個(gè)社員最高持股比例，吸收內(nèi)部社員股，增加自有資本金比例。這樣，不僅增強(qiáng)了信用社的盈利性，而且調(diào)動(dòng)了管理層的積極性。在農(nóng)信社的內(nèi)部形成“社員代表大會(huì)（股東大會(huì)）--理事會(huì)（董事會(huì)）--主任（經(jīng)營層）”的法人治理機(jī)構(gòu)，將信用社辦成真正的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自求發(fā)展與自我約束的現(xiàn)代金融企業(yè)。

（二）重整監(jiān)督稽核體系

保證內(nèi)部稽核部門的獨(dú)立性與權(quán)威性，合理配置稽核人員，完善對(duì)稽核人員的監(jiān)督考核。努力建設(shè)一支思想覺悟高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、熟悉政策法規(guī)、有高度責(zé)任感的監(jiān)管隊(duì)伍。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)稽核人員的監(jiān)督和管理，實(shí)行持證上崗制度、輪換與回避制度，并定期進(jìn)行考核，對(duì)不稱職的要及時(shí)做出調(diào)整，對(duì)違反信用社各項(xiàng)規(guī)章制度的要加倍予以處罰。抓好對(duì)各級(jí)信用社主要負(fù)責(zé)人的年度審計(jì)與離任審計(jì)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題要嚴(yán)肅查處，不斷增強(qiáng)內(nèi)部控制機(jī)制的有效性。

（三）建立合理的授權(quán)負(fù)責(zé)制度

信用社要明確各職能部門、分支機(jī)構(gòu)及各級(jí)管理操作人員的崗位職責(zé)。對(duì)越權(quán)行為予以嚴(yán)厲處罰,

對(duì)相互推諉扯皮造成的損失應(yīng)追究相應(yīng)的責(zé)任。在授權(quán)過程中,

根據(jù)被授權(quán)人的實(shí)際情況實(shí)行區(qū)別授權(quán),

根據(jù)情況變化及時(shí)調(diào)整授權(quán)。各職能部門、分支機(jī)構(gòu)及各級(jí)管理操作人員,

要在各自崗位上按所授予的權(quán)限開展工作,

并對(duì)職責(zé)范圍的工作負(fù)責(zé)。凡開辦的每一筆業(yè)務(wù)都要按業(yè)務(wù)授權(quán)進(jìn)行審核批準(zhǔn),

對(duì)特別授權(quán)的業(yè)務(wù)要經(jīng)特別批準(zhǔn),

以免因操作上自我約束能力差、原則性不強(qiáng)造成權(quán)限不明、職責(zé)不清、互相監(jiān)督制約不力。（四）建立合理的內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)

根據(jù)不相容職務(wù)相分離原則，信用社的具體活動(dòng)必須由相對(duì)獨(dú)立的人員來完成，不允許單人不受監(jiān)控與制約而獨(dú)立完成某項(xiàng)業(yè)務(wù)。一是應(yīng)該完善授信、資金業(yè)務(wù)、存款及柜臺(tái)業(yè)務(wù)、中間業(yè)務(wù)、會(huì)計(jì)、計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)等流程的內(nèi)部控制。二是應(yīng)嚴(yán)格崗位分工，堅(jiān)持互相牽制原則。切實(shí)根據(jù)業(yè)務(wù)運(yùn)作的實(shí)際要求，因事設(shè)崗，因崗定人，盡量做到分工合理，并實(shí)行定期輪崗、適時(shí)交流，使每位員工與每項(xiàng)業(yè)務(wù)都處于被監(jiān)督、被檢查范圍之內(nèi)。

（五）建設(shè)高素質(zhì)的員工隊(duì)伍

提高員工素質(zhì)是內(nèi)部控制機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件與基礎(chǔ)。農(nóng)村信用社要實(shí)行多層次、多渠道培訓(xùn)，提高信用社員工的文化、道德、業(yè)務(wù)和理論素質(zhì)等。并可針對(duì)信用社工作特點(diǎn)，進(jìn)行普法教育，舉辦法律法規(guī)專題講座，開展警示與“現(xiàn)身說法”活動(dòng)，增強(qiáng)員工的法制法規(guī)意識(shí)。此外，還要加強(qiáng)干部職工的工作責(zé)任心，建立考核、評(píng)價(jià)制度，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，以增強(qiáng)自控、互控能力，確保內(nèi)部控制制度的全面貫徹落實(shí)。

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目錄內(nèi)容提要……………………第1頁一、農(nóng)村民間金融的概述………………第1頁1、體制內(nèi)的民間金融組織……………第2頁2、體制外的民間金融組織……………第2頁二、農(nóng)村民間金融組織的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)……第2頁1、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)………第2頁2、信息優(yōu)勢(shì)……………第3頁3、擔(dān)保優(yōu)勢(shì)……………第3頁4、交易成本優(yōu)勢(shì)…………第3頁三、我國農(nóng)村金融組織改革的實(shí)踐……第4頁1、關(guān)于我國農(nóng)村金融組織體制的改革…………………第4頁2、政府在發(fā)展農(nóng)村民間金融中的作用…………………第4頁四、我國農(nóng)村民間金融組織的現(xiàn)狀分析和當(dāng)前問題…第7頁1、產(chǎn)權(quán)制度和發(fā)展模式…………………第7頁2、監(jiān)管狀況………………第7頁五、推進(jìn)農(nóng)村民間金融體系規(guī)范的對(duì)策………………第8頁1、建立有效的產(chǎn)權(quán)制度…………………第8頁2、選擇適當(dāng)?shù)慕M織形式…………………第9頁3、明確監(jiān)管主體………第10頁參考文獻(xiàn)………………第10頁淺談我國農(nóng)村民間金融組織的改革與發(fā)展【內(nèi)容摘要】：我國農(nóng)村民間金融內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程之中，其作用是體制內(nèi)金融部門所不能替代的。政府應(yīng)為其發(fā)展提供一個(gè)與國有金融體系平等競爭的市場環(huán)境和政策環(huán)境。在農(nóng)村發(fā)展中，特別是農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展中，資金已經(jīng)成為一個(gè)重要的制約因素。農(nóng)民進(jìn)入其他產(chǎn)業(yè)往往得不到有效的資金支持，特別是小企業(yè)和家庭企業(yè)在起步或遇到資金周轉(zhuǎn)困難的時(shí)候，這大大制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在解決農(nóng)村資金不足的問題上，可以發(fā)揮民間金融的作用，促進(jìn)有序的民間金融市場的形成。【關(guān)鍵詞】：民間金融組織優(yōu)勢(shì)政策建議制度變遷體系規(guī)范對(duì)策農(nóng)村民間金融，是指國有農(nóng)村金融體系之外所發(fā)生的金融交易關(guān)系的總和，它既包括低層次、無組織的民間借貸關(guān)系，又包括較高層次、有組織地通過各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行的金融活動(dòng)及交易關(guān)系?？梢园艳r(nóng)村民間金融組織形式分為體制內(nèi)的民間金融和體制外非正式的民間金融。一般體制內(nèi)的民間金融受到政府有關(guān)部門的監(jiān)督和管理，并按照國家的現(xiàn)行金融政策法規(guī)運(yùn)行。主要指農(nóng)村信用合作社。體制外的民間金融的組織形式多種多樣，其中有和會(huì)、私人錢莊、民間集資、民間自由借貸等幾種形式。一、農(nóng)村民間金融的概述農(nóng)村民間金融組織形式可分為體制內(nèi)的民間金融和體制外非正式的民間金融。一般體制內(nèi)的民間金融受到政府有關(guān)部門的監(jiān)督和管理，并按照國家的現(xiàn)行金融政策法規(guī)運(yùn)行。主要指農(nóng)村信用合作社。體制外的民間金融的組織形式多種多樣，其中有合會(huì)、私人錢莊、當(dāng)鋪、企業(yè)集資、民間自由借貸等幾種形式。（一）體制內(nèi)的民間金融組織是指經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立、由社員入股組成、實(shí)行民主管理、主要為社員提供金融服務(wù)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村信用社是獨(dú)立的企業(yè)法人，以其全部資產(chǎn)對(duì)農(nóng)村信用社的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，依法享有民事權(quán)利。其財(cái)產(chǎn)、合法權(quán)益和依法開展的業(yè)務(wù)活動(dòng)受國家法律保護(hù)。其特征是以吸收存款為主要負(fù)債，以發(fā)放貸款為主要資產(chǎn)，以辦理轉(zhuǎn)賬結(jié)算為主要中間業(yè)務(wù)，直接參與存款貨幣的創(chuàng)造過程。（二）體制外的民間金融組織體制外的民間金融組織形式多種多樣，其中有合會(huì)、私人錢莊、當(dāng)鋪、企業(yè)集資、民間自由借貸等幾種形式。二、農(nóng)村民間金融組織的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)有：（一）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)。由于資本為各個(gè)私人所有，經(jīng)營以利潤最大化為目標(biāo)，農(nóng)村民間金融組織從初始階段就必然使產(chǎn)權(quán)的劃分非常明晰。個(gè)體經(jīng)營、股份制、股份合作制是我國農(nóng)村民間金融組織產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基本形式，與大銀行相比，自負(fù)盈虧使它們具有內(nèi)在的約束與激勵(lì)機(jī)制。農(nóng)村民間金融組織的服務(wù)對(duì)象主要是農(nóng)村個(gè)體、私營、合作、股份制企業(yè)和居民群體，它們也都是自負(fù)盈虧的獨(dú)立經(jīng)營主體。產(chǎn)權(quán)明晰的供給者與產(chǎn)權(quán)明晰的需求者之間形成的信用關(guān)系，必然是一種硬約束信用。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于目前國有大銀行與國有大企業(yè)的信用關(guān)系。（二）信息優(yōu)勢(shì)。信息對(duì)稱是效率市場的基本條件，決定金融服務(wù)業(yè)發(fā)展的主要原因是信息以及建立在信息基礎(chǔ)上的信用。因而民間金融組織面對(duì)的信息不對(duì)稱帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題比較小，其資產(chǎn)質(zhì)量高的潛在比較優(yōu)勢(shì)也是確實(shí)存在的。（三）擔(dān)保優(yōu)勢(shì)。在貸款的抵押擔(dān)保方面，農(nóng)村民間金融組織有比體制內(nèi)金融更為靈活的安排，緩解了貧困的農(nóng)民和中小企業(yè)面臨的擔(dān)保約束。當(dāng)前在農(nóng)村貸款中由于借款人缺乏合格的抵押物而被農(nóng)村體制內(nèi)金融機(jī)構(gòu)拒絕放貸的現(xiàn)象非常普遍。而許多在正規(guī)金融市場上不能作為擔(dān)保的物品在民間金融市場中卻可以作為擔(dān)保，例如房產(chǎn)、土地等，由于借貸雙方居住的地域相近并且接觸較多，這些物品作為擔(dān)保品的管理和處置成本相對(duì)較低。在農(nóng)村民間金融組織中，社會(huì)關(guān)系也可以起到擔(dān)保的作用，使得金融交易按交易雙方的真實(shí)意圖來實(shí)現(xiàn)。在一定意義上，交易主體的社會(huì)聯(lián)系也是一種資源（無形的資源），它能夠給當(dāng)事人帶來一定的物質(zhì)或精神收益。借款人的還款行為自然地構(gòu)成了這種社會(huì)聯(lián)系的一部分，一旦借款人違約，則這種聯(lián)系被破壞，會(huì)給借款人帶來一定的損失，這種損失一般是很難彌補(bǔ)的。因此，社會(huì)擔(dān)保機(jī)制的存在對(duì)借款人的行為構(gòu)成約束。（四）交易成本優(yōu)勢(shì)。農(nóng)村民間金融的交易成本優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，由于信息優(yōu)勢(shì)和擔(dān)保優(yōu)勢(shì)，民間金融交易節(jié)約了很大一部分搜索信息所需要的費(fèi)用，也節(jié)約了進(jìn)行有效監(jiān)督的一部分費(fèi)用；其次，民間金融的操作比較簡便，合同內(nèi)容簡單而實(shí)用請(qǐng)把上面摘抄來的頁腳設(shè)法去掉，文中還有多處對(duì)參與者的素質(zhì)要求也不是很高。雖然民間金融組織的組織和運(yùn)轉(zhuǎn)也需要花費(fèi)一定的時(shí)間和精力，但是民間金融組織的從業(yè)人員往往是農(nóng)村閑散人員，其時(shí)間和精力的機(jī)會(huì)成本比較低，因而降低了民間金融組織的交易成本；再次，農(nóng)村民間金融組織產(chǎn)權(quán)清晰，具有獨(dú)立自主經(jīng)營、激勵(lì)機(jī)制強(qiáng)、辦事效率高等優(yōu)勢(shì)，能夠有效克服“官僚機(jī)構(gòu)”弊端，減少諸如客戶“攻關(guān)”和“尋租”等費(fèi)用。三、我國農(nóng)村金融組織改革的實(shí)踐

（一）關(guān)于我國農(nóng)村金融組織體制的改革

建國以來,我國農(nóng)村金融組織經(jīng)歷了銀行管理的多次改革，金融組織成為其下設(shè)機(jī)構(gòu)。這次改革強(qiáng)調(diào)農(nóng)村金融組織的“三性”,即組織上的合作性、管理上的民主性和經(jīng)營上的靈活性，恢復(fù)“三性”改革并取得了顯著效果,農(nóng)村民間金融組織的經(jīng)營有序的進(jìn)行著。這次改革在產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)方面有了很大的空破。首先是強(qiáng)調(diào)金融組織的商業(yè)化、市場化,其次是將金融組織的管理權(quán)下放給了省級(jí)政府,權(quán)力的下放有利于因地制宜,但也增加了政府對(duì)金融組織的行政性控制,同時(shí)容易引發(fā)金融組織的道德風(fēng)險(xiǎn)。（二）政府在發(fā)展農(nóng)村民間金融中的作用1、目前我國金融制度變遷的特征。我國金融機(jī)構(gòu)為自上而下的、由政府提供的外生性制度變遷，它不同于許多西方發(fā)達(dá)國家以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的自下而上的內(nèi)生性制度變遷。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)體制改革成功的主要經(jīng)驗(yàn)就是要以增量促進(jìn)存量調(diào)整，在國有部門外生長出一塊非國有部門，利用非國有部門來促使國有部門調(diào)整、改善；雙軌制、新舊體制共存，各自發(fā)揮作用，共同推動(dòng)改革的進(jìn)程。這一點(diǎn)對(duì)金融體制的改革和金融制度的變遷具有重要的啟迪意義。中國農(nóng)村金融體制改革一直沒有取得根本性進(jìn)展，其根本原因就在于改革過多地在舊體制內(nèi)部尋求突破口，而較少地關(guān)注新體制在體制改革中可能發(fā)揮的重要作用。金融制度變遷總是按照效益最大化和成本最小化的原則為自己開辟道路，民間金融業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展就是這樣的一條制度變遷之路。對(duì)農(nóng)村民間金融采取壓制或取締政策并不可取，因?yàn)檗r(nóng)村金融內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程之中，其發(fā)揮的作用是體制內(nèi)金融部門所不能完全替代的，它的存在有其必然性和合理性。如果政府對(duì)民間金融采取的是打壓而不是扶持的態(tài)度，進(jìn)而否定民間金融制度安排，那么，民間金融的生存和發(fā)展就需要承擔(dān)更高的風(fēng)險(xiǎn)和成本，其借貸利率必然會(huì)更高，交易行為也會(huì)更加隱蔽。其結(jié)果是，民間金融不僅不會(huì)因政府的取締而銷聲匿跡，反而生存環(huán)境惡化，風(fēng)險(xiǎn)放大，效率降低，對(duì)社會(huì)也更具危害性。特別是在體制內(nèi)金融供給不足的情況下，對(duì)民間金融部門采取不恰當(dāng)?shù)膰?yán)格限制措施會(huì)阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了充分發(fā)揮誘致性制度變遷的優(yōu)勢(shì)，政府對(duì)制度變遷應(yīng)該放松管制。必須認(rèn)識(shí)到民間金融活動(dòng)的出現(xiàn)是中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀必然，對(duì)待民間金融的正確態(tài)度應(yīng)是：全面認(rèn)識(shí)其存在的合理性，在我國現(xiàn)階段倡導(dǎo)合理發(fā)展民間金融，充分發(fā)揮其積極作用，并對(duì)其消極作用加以限制。2、摒棄“草根金融”，納入法制軌道。雖然政府對(duì)民間信貸曾進(jìn)行過數(shù)輪的清查、整頓，但它仍然普遍存在，有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱之為“草根金融”，就是這些草根金融支持著我國絕大部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和民營企業(yè)的發(fā)展。與其讓它隱蔽運(yùn)作，還不如因勢(shì)利導(dǎo)，承認(rèn)其合法性，并將其組織起來發(fā)揮作用。農(nóng)村民間金融體系的建立首先要求國家提供有力的制度保障，并確立和履行產(chǎn)權(quán)保護(hù)承諾。由于目前民間金融的非法性質(zhì)，產(chǎn)權(quán)保護(hù)這一重要的服務(wù)只能通過私人提供，這造成了民間信貸活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)和高利率。我國許多現(xiàn)有民間金融組織能夠達(dá)到成立農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資金額度，這說明民間小型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展前景十分可觀，而銀監(jiān)會(huì)、人民銀行對(duì)金融市場準(zhǔn)入的管制太嚴(yán)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有為小型金融機(jī)構(gòu)提供足夠的發(fā)展空間。提供制度保障、確立產(chǎn)權(quán)保護(hù)承諾，逐步取消與緩解民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制約束，放松農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入，讓多種所有制和組織形式的農(nóng)村金融企業(yè)充分競爭，將給農(nóng)村民間金融提供一個(gè)合法的活動(dòng)平臺(tái)，減少它在躲避管制過程中發(fā)生的成本，使農(nóng)村金融體制改革的目標(biāo)模式在競爭中自然而然地形成，同時(shí)也會(huì)減少民間金融采取不正當(dāng)手段破壞社會(huì)法制和道德環(huán)境所帶來的危害。3、政府應(yīng)該減少對(duì)農(nóng)村民間金融的高成本、低效率的管制活動(dòng)，避免行政干預(yù)。政府對(duì)民間金融強(qiáng)有力的管制，一方面可能會(huì)導(dǎo)致高昂的管理成本以及管制的低效率；另一方面，行政命令不能解決信貸市場中存在的信息和交易成本等一系列問題，還可能導(dǎo)致民間金融的經(jīng)營積極性和金融服務(wù)能力的降低。相反，政府放松管制，為其創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，農(nóng)村民間金融可以獲得較大的發(fā)展空間并得到快速成長，有利于充分發(fā)揮它對(duì)農(nóng)村非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大推動(dòng)作用，緩解國有銀行撤出農(nóng)村金融市場后出現(xiàn)的嚴(yán)重的資金供求失衡局面。4、政府應(yīng)為農(nóng)村民間金融發(fā)展提供平等競爭的市場環(huán)境和寬松的政策環(huán)境。市場機(jī)制在推動(dòng)民間金融業(yè)的發(fā)展中起基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用，而不是直接走干預(yù)的道路，要盡力避免民間金融資本結(jié)構(gòu)向體制內(nèi)金融的趨同，重蹈體制內(nèi)金融的覆轍。在深化金融體制改革的過程中，國家可以通過宏觀調(diào)控和市場競爭機(jī)制，把農(nóng)村民間金融組織納入統(tǒng)一的金融體系之中，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村資金取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”的目標(biāo)。農(nóng)村民間金融組織應(yīng)該主要是由非公有制經(jīng)濟(jì)主體注資的中小型金融機(jī)構(gòu)，按規(guī)范方式經(jīng)營，獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧，經(jīng)營定位是為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)，主要為規(guī)模不大且相對(duì)分散的非公有制經(jīng)濟(jì)部門提供金融服務(wù)，重點(diǎn)支持農(nóng)民及中小私營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。5、政府應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，高效審慎的監(jiān)管體系。金融業(yè)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，在農(nóng)村發(fā)展民間金融本身就包括建立高效審慎的監(jiān)管體系，政府要設(shè)立或指定專門的機(jī)構(gòu)對(duì)民間金融進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的主體資格、資本金、組織形式、經(jīng)營方向等嚴(yán)格把關(guān)。另外，培育農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)應(yīng)保持審慎發(fā)展，有條件逐步放開，在取得試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推廣，讓其在法律、制度的框架內(nèi)規(guī)范化發(fā)展，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，降低其風(fēng)險(xiǎn)。但是，加強(qiáng)監(jiān)管并不意味著政府直接控制、經(jīng)營，農(nóng)村民間金融仍須由民間經(jīng)營，否則其優(yōu)勢(shì)將不復(fù)存在。四、我國農(nóng)村民間金融組織的現(xiàn)狀分析和當(dāng)前問題 （一）產(chǎn)權(quán)制度和發(fā)展模式目前我國農(nóng)村民間金融組織在產(chǎn)權(quán)制度方面采取多樣化方針,各地區(qū)根據(jù)自身發(fā)展水平以及自身狀況來選擇不同的產(chǎn)權(quán)模式:經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)一體化程度較高、資產(chǎn)規(guī)模較大且已商業(yè)化經(jīng)營的少數(shù)地區(qū)實(shí)行股份制商業(yè)銀行。對(duì)其他還達(dá)不到條件的地區(qū),可繼續(xù)實(shí)行原先的體制,同時(shí)通過降格、合并等手段,對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融組織進(jìn)行兼并和重組,并對(duì)嚴(yán)重資不抵債、機(jī)構(gòu)設(shè)置在城區(qū)或城郊、支農(nóng)服務(wù)較少的民間金融機(jī)構(gòu),可考慮按照《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》予以撤銷。(二)監(jiān)管狀況當(dāng)前問題。首先，隨著國家將農(nóng)村金融組織的權(quán)力逐步下放給省級(jí)政府,省級(jí)聯(lián)社的特殊地位就必須要有更高層的國家機(jī)構(gòu)嚴(yán)格管理,這方面銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管不完善,管理基本還是流于形式。目前是否應(yīng)當(dāng)建立專門的全國性金融組織監(jiān)管機(jī)構(gòu)還需討論。其次,金融組織與監(jiān)管部門關(guān)系不暢,沒有建立適當(dāng)?shù)臏贤C(jī)制。當(dāng)前金融組織還處于改革發(fā)展初期,很多業(yè)務(wù)還不規(guī)范,因此對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)存有戒心。而監(jiān)管者也沒有主動(dòng)建立與各級(jí)金融組織的有效溝通機(jī)制。最后,監(jiān)管體系中忽略“三會(huì)”制度?！叭龝?huì)”中的內(nèi)部監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè),沒有與外部的監(jiān)管部門內(nèi)外呼應(yīng),而是在很大程度上成為金融組織管理層的附屬機(jī)構(gòu)。五、推進(jìn)農(nóng)村民間金融體系規(guī)范的對(duì)策構(gòu)建農(nóng)村民間金融體系，必須以產(chǎn)權(quán)制度理論為指導(dǎo)，吸取農(nóng)村金融組織發(fā)展歷程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，具體而言要解決以下幾個(gè)方面的問題：（一）建立有效的產(chǎn)權(quán)制度產(chǎn)權(quán)制度的建立是我國農(nóng)村民間金融體系構(gòu)建的核心問題。農(nóng)村民間金融體系構(gòu)建的關(guān)鍵在于通過產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)安排、產(chǎn)權(quán)經(jīng)營從而構(gòu)成完整的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行，激勵(lì)足夠多的有談判能力的產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)生，并通過多元化產(chǎn)權(quán)主體的市場競爭，為解決激勵(lì)機(jī)制問題、行政干預(yù)問題、內(nèi)部人控制問題等一系列問題提供前提條件。發(fā)展民間金融，塑造多元化金融產(chǎn)權(quán)格局的具體路徑應(yīng)該是底層推進(jìn)。在市場化改革進(jìn)程中，農(nóng)村非公有制經(jīng)濟(jì)主體將擁有越來越大的經(jīng)營自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)資源，這會(huì)強(qiáng)化其在改革中的博弈能力，主導(dǎo)農(nóng)村民間金融制度的變遷。具體來說,要求信用社在原有社員的基礎(chǔ)上,更廣泛的吸收當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民農(nóng)戶、個(gè)體工商業(yè)者、農(nóng)村中小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資金,甚至可以吸收外地資本、外資企業(yè)的資金,實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。在民間金融組織財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到法律明確而有效保護(hù)的基礎(chǔ)上，由個(gè)人集資入股而組成的民間信用機(jī)構(gòu)將必然是所有者或股東明確且能真正行使所有權(quán)，股東權(quán)利能真正得到有效保護(hù)的契約組織或擁有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的法人。這樣，民間金融機(jī)構(gòu)能真正按公司治理結(jié)構(gòu)來建立及營運(yùn)，投資者從法律角度來講，成為真正意義上的股東。由此可見，產(chǎn)權(quán)制度的合理化將會(huì)自然解決民間金融組織的規(guī)范化問題。唯有如此，我國的一部分農(nóng)村民間金融組織，才能從非正式形式轉(zhuǎn)變成為正規(guī)金融體系的組成部分，發(fā)揮更為有效的資金融通作用。（二）選擇適當(dāng)?shù)慕M織形式。政府應(yīng)該引導(dǎo)不同形式的民間金融選擇不同的組織模式。1、首先，對(duì)農(nóng)村金融組織、城市金融組織等正規(guī)民間金融機(jī)構(gòu)，要鼓勵(lì)它們充分吸收民間資本，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，拓展發(fā)展空間。2、其次，引導(dǎo)私人錢莊、民間金融合會(huì)等民間金融