型政府下統(tǒng)計三公事業(yè)單位經(jīng)費支出研究

型政府下統(tǒng)計三公事業(yè)單位經(jīng)費支出研究

在全面落實“經(jīng)濟(jì)有效”的背景下，建立“經(jīng)濟(jì)高效”政府已成為當(dāng)前政治體制改革的重要目標(biāo)。“經(jīng)濟(jì)型”政府應(yīng)當(dāng)是這樣的政府：實行嚴(yán)格的成本控制，縮減不必要支出，使每一筆開支都保持在合理范圍內(nèi)，以有限的資源投入，最大限度地為社會提供公共產(chǎn)品及服務(wù)，并接受民眾監(jiān)督。具體到統(tǒng)計部門，就是在確保數(shù)據(jù)真實性、權(quán)威性的前提下，通過合理規(guī)劃預(yù)算及嚴(yán)格控制支出等手段，降低行政成本，優(yōu)化資源配置，最終實現(xiàn)統(tǒng)計資金的利用效率最大化。行政事業(yè)單位公務(wù)成本構(gòu)成統(tǒng)計部門的主要職能是生產(chǎn)各種數(shù)據(jù)產(chǎn)品及提供相應(yīng)統(tǒng)計服務(wù)。根據(jù)資源投入與產(chǎn)品產(chǎn)出之間是否存在直接相關(guān)關(guān)系，我們可將統(tǒng)計行政成本劃分為業(yè)務(wù)成本與公務(wù)成本兩大類。本文主要對后者，即對統(tǒng)計公務(wù)成本進(jìn)行研究。依照財政部現(xiàn)行部門決算報表中的分類，包括統(tǒng)計部門在內(nèi)的行政事業(yè)單位日常公務(wù)成本由三部分構(gòu)成，一是人員支出，包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼等；二是公用支出，包括辦公費、印刷費、郵電費、交通費、差旅費、會議費、招待費、培訓(xùn)費、勞務(wù)費、設(shè)備購置費、水電費、物業(yè)管理費等；三是對個人和家庭補(bǔ)助支出，包括離休費、退休費、退職費、撫恤和生活補(bǔ)助費、醫(yī)療費等。統(tǒng)計部門的官方成本（一）節(jié)約意識不強(qiáng)行政機(jī)關(guān)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)是一種“非市場產(chǎn)出”，一般不進(jìn)入或較少進(jìn)入市場交換領(lǐng)域。這種行為的非市場性質(zhì)，決定了政府組織和公務(wù)員長期以來缺乏成本效益觀念和應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)理性。作為中央政府的一個職能機(jī)構(gòu)，統(tǒng)計部門當(dāng)前的公務(wù)支出中也存在一定程度的鋪張浪費現(xiàn)象。如頻繁更新辦公設(shè)備，大批量采購筆記本電腦但使用效率不高，計算機(jī)超前配置，但開發(fā)相對滯后，通常僅用于打印文件和報表，造成設(shè)備功能閑置，部分行政人員節(jié)約意識不強(qiáng)，打印紙等辦公用品浪費嚴(yán)重等等。在一個全民倡導(dǎo)節(jié)約的社會中，以上所提到的資源浪費現(xiàn)象應(yīng)引起足夠重視并逐步予以改善。（二）制度實施中管理體制的不足自2004年起，統(tǒng)計系統(tǒng)開始執(zhí)行國庫財政集中支付制度。這種預(yù)算體制將政府經(jīng)費劃分為若干明細(xì)會計科目，各科目財政資金要求?？顚Ｓ?，以杜絕預(yù)算執(zhí)行過程中的不當(dāng)挪用現(xiàn)象，其監(jiān)督作用明顯。但統(tǒng)計部門在該制度實施過程中也暴露出一些管理方面的不足，具體表現(xiàn)為：預(yù)算分配不夠合理，專項經(jīng)費和日常經(jīng)費苦樂不均，前者較寬裕，而后者相對緊張。在以往的預(yù)算管理體制下，這種經(jīng)費結(jié)構(gòu)失調(diào)可以通過各科目資金之間的相互拆借挪用來解決，但國庫集中支付制度實施后，以上漏洞被堵死，“拆東墻補(bǔ)西墻”的作法已經(jīng)行不通了。因此不時會出現(xiàn)專項經(jīng)費揮霍浪費，日常經(jīng)費等米下鍋的窘迫局面。在一年多的實踐中，因基本支出用款額度不足而遭銀行退票的情況已不止一次發(fā)生，不僅使行政效率有所降低，而且嚴(yán)重影響了政府機(jī)關(guān)的信譽，導(dǎo)致無形行政成本上升。（三）對財政資金支出的管理與控制缺失差旅費和會議費是公務(wù)成本的重要組成部分，一年當(dāng)中，各種名目的交流會、研討會、培訓(xùn)會眾多，以不同名義出差、出國考察的人次數(shù)也較為驚人，以上行為消耗了大量財政資金。但其中許多會議可以精簡，不少出差、出國考察并無明確任務(wù)和實際內(nèi)容，顯然這部分支出不屬于合理支出和必要支出，亟待加強(qiáng)管理與控制。當(dāng)然，差旅費、會議費等公務(wù)支出居高不下的情況也并非統(tǒng)計部門獨有，在政府各職能機(jī)構(gòu)中具有一定的普遍性。其深層次的原因是我國缺乏公務(wù)員工資加福利的薪酬體系，一系列津貼、補(bǔ)貼、福利待遇沒有通過貨幣化反映在工資中，名義上的低工資加上公務(wù)成本的軟約束使得差旅費、會議費、交通費、通訊費等公務(wù)消費成為變相謀取福利的“灰色來源”。（四）專項經(jīng)費的消費項目的監(jiān)督在統(tǒng)計部門的財政撥款中，專項經(jīng)費占有相當(dāng)大的比重。由于專項經(jīng)費相對寬裕，因此常有大額結(jié)余，但按照專款專用的有關(guān)規(guī)定，這部分結(jié)余不得挪作他用，并且還可能因當(dāng)年結(jié)余較多而被調(diào)減下一年度財政撥款。在這種預(yù)算管理體制的刺激下，有專項經(jīng)費的單位容易出現(xiàn)了大手大腳花錢的現(xiàn)象。從費用支出情況看，目前專項經(jīng)費的大宗開支主要有印刷費、維修費、會議費、辦公設(shè)備購置費和差旅費。有專項經(jīng)費預(yù)算的單位，不僅辦公設(shè)備的配置要好于無專項經(jīng)費的單位，而且其人員出差、出國、參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)的機(jī)會也較多。（五）對單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行聯(lián)合審批，充分發(fā)揮財務(wù)發(fā)揮的作用根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，統(tǒng)計部門報銷各種費用實行單位負(fù)責(zé)人“一支筆”審核制度，單位負(fù)責(zé)人可直接拍板認(rèn)可各項日常公務(wù)開支，只有當(dāng)一次性支出超過規(guī)定金額時，才需要單位負(fù)責(zé)人、財務(wù)負(fù)責(zé)人及辦公室主管主任進(jìn)行聯(lián)合審批。這一制度給予了單位負(fù)責(zé)人較大的財務(wù)自主權(quán)，通常情況下，各項公務(wù)支出只要經(jīng)“一把手”簽字批準(zhǔn)，并且不超預(yù)算，財務(wù)部門便會依規(guī)定受理報銷。只有在費用開支超出國家規(guī)定范圍及標(biāo)準(zhǔn)或出現(xiàn)用款額度不足支付時，財務(wù)部門才會提請相關(guān)單位負(fù)責(zé)人重新審核。也就是說，現(xiàn)階段財務(wù)部門僅能對公務(wù)支出的合法性進(jìn)行監(jiān)督，對其合理性及必要性的監(jiān)督權(quán)則主要掌握在各單位領(lǐng)導(dǎo)手中。解決問題的基本原則和對策（一）改變統(tǒng)計系統(tǒng)的單一管理狀態(tài)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，行政效率就是行政成果與所付成本的比率，能夠用最少的人力、物力、財力和時間，取得最大的成果，效率則高，反之則低。我們必須改變過去那種“高成本、低效率”的管理狀態(tài)，在統(tǒng)計系統(tǒng)內(nèi)部形成“既講社會效益、又講經(jīng)濟(jì)效益”的新理念。統(tǒng)計行政成本的降低，有賴于全體干部的共同努力，為此，有必要教育引導(dǎo)各級統(tǒng)計人員樹立正確的行政成本觀念，提高對降低行政成本重要意義的認(rèn)識，自覺反對奢侈浪費。（二）通過科學(xué)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)合理支出隨著財政國庫集中支付制度在統(tǒng)計系統(tǒng)的全面推開，以往的粗放式預(yù)算管理體制已無法適應(yīng)新形勢發(fā)展，細(xì)化預(yù)算編制已成為當(dāng)務(wù)之急。具體作法是在搞準(zhǔn)預(yù)算總量的前提下，按款項及按單位分門別類地對各預(yù)算科目一一進(jìn)行量化。為保證量化的精確性，可通過科學(xué)調(diào)查，測算出各個工作崗位為完成正常公務(wù)活動所需要的合理必要支出。這個調(diào)查測算過程，本身就是一個成本規(guī)范過程，即承認(rèn)合理支出，取消不合理支出的過程。在規(guī)范清理的同時，還可根據(jù)本單位的實際承受能力，對各項合理支出確定相應(yīng)范圍及標(biāo)準(zhǔn)，從而堵死隨意開支的漏洞。（三）降低人力成本國家統(tǒng)計局目前正在構(gòu)建以辦公組件為支撐的機(jī)關(guān)政務(wù)辦公平臺，計劃對現(xiàn)有OA系統(tǒng)功能進(jìn)行全面升級。待此項工程建完工后，統(tǒng)計部門的公務(wù)成本結(jié)構(gòu)將發(fā)生深刻變革。首先，現(xiàn)代信息技術(shù)在辦公領(lǐng)域的應(yīng)用，將以前需要大量人力來處理的日常行政事務(wù)通過數(shù)字化設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)空間快速準(zhǔn)確地完成，可在客觀上起到減少人員編制、抑制機(jī)構(gòu)膨脹的作用，從而有效降低人力成本。其次，無紙辦公、網(wǎng)絡(luò)信息傳遞、公文電子化處理等新型辦公方式的應(yīng)用能大幅度減少辦公經(jīng)費和公文處理費用等行政管理成本，并使宣讀式、傳達(dá)式和形式化的會議降到最低點。另外，這一政務(wù)辦公平臺還可以跨越時空限制，將不同地區(qū)和各個層級的統(tǒng)計機(jī)構(gòu)有機(jī)聯(lián)系在一起，使信息、數(shù)據(jù)、人力、管理制度等各種資源得以共享和充分利用，從而大幅度提高工作效率。（四）不同級別和不同社會認(rèn)知的責(zé)任腐敗的責(zé)任承擔(dān)問題統(tǒng)計公務(wù)成本所包含的各個支出項目性質(zhì)不同，費用發(fā)生依據(jù)不同，控制難易程度不同，不同職務(wù)、不同級別行政人員的支出需要不同，衍生腐敗的基礎(chǔ)和可能性不同，社會認(rèn)知和接受程度也不同。因此，我們不可能用同一個制度來規(guī)范所有的成本項目，況且在實踐中也不存在包治百病的良方，所以有必要具體情況具體分析，分類制定各成本項目規(guī)范，使每一項費用支出都做到有法可依。（五）．單位負(fù)責(zé)人的節(jié)約意識不強(qiáng)在現(xiàn)行“一支筆”報銷審核制度下，單位負(fù)責(zé)人掌握著對所在部門各項開支“生殺予奪”的權(quán)力，他不僅可以對相關(guān)費用的合法性進(jìn)行監(jiān)督，而且還可以進(jìn)一步對其合理性、必要性提出質(zhì)疑，乃至否決。在這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部成本意識的強(qiáng)弱直接左右各部門行政成本的高低，因此，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的節(jié)約意識，可對降低行政成本起到事半功