甘肅環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀與問題研究

甘肅環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀與問題研究

隨著現(xiàn)代工業(yè)的快速發(fā)展和人口的急劇增加，人類生產(chǎn)和生活過程中產(chǎn)生的污染嚴(yán)重影響了生態(tài)環(huán)境，也影響了人類自身的生存。為了解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題，我國相繼制定了一系列環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國人大及其常委會制定的法律中有1/10涉及環(huán)境保護(hù)問題，足以說明我國對環(huán)境保護(hù)問題的高度重視。然而，中國的環(huán)境并沒有隨著這些環(huán)保法律法規(guī)的制定而得到明顯改善，反而在整體上還有所惡化，其原因是多方面的，我國企業(yè)“執(zhí)法成本高、違法成本低”是造成這一現(xiàn)象的根源，是各級環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法中普遍存在的一個難題。1執(zhí)法成本高，違法成本低何為“成本”呢？成本是商品經(jīng)濟(jì)的價(jià)值范疇，是商品價(jià)值的組成部分。人們要進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動或想達(dá)到一定的目的，就必須耗費(fèi)一定的資源（人力、物力和財(cái)力），其所費(fèi)資源的貨幣表現(xiàn)及其對象化稱之為成本。而法律是指法的整體，包括法律、有法律效力的解釋及其行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律而制定的規(guī)范性文件。可以理解：“執(zhí)法成本”是指在人們生產(chǎn)經(jīng)營的過程中，依照法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營活動所需要消費(fèi)的資源?！斑`法成本”是指人們在生產(chǎn)的過程中，為牟取更大的利益，采取了與法律相違背、相沖突的手段進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營活動，在這一過程中所需要消耗的資源。在環(huán)境保護(hù)問題中，“違法成本低”，是指企業(yè)違法違規(guī)排放污染物，卻得不到應(yīng)有的制止和懲罰，使其在成本相對低的狀態(tài)下繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營，取得市場競爭中的“比較優(yōu)勢”。與此相對應(yīng)，執(zhí)法守規(guī)的企業(yè)由于在污染物防治方面增加了投入，相對提高了生產(chǎn)經(jīng)營成本，反而在競爭中處于不利地位。這就是“執(zhí)法成本高”。而現(xiàn)今中國存在著明顯的“執(zhí)法成本高、違法成本低”的問題，不僅給執(zhí)法帶來難度，而且長遠(yuǎn)來說，這一問題還影響了中國環(huán)境的治理和改善。CCTV經(jīng)濟(jì)頻道2007年4月28日曾有過這樣的報(bào)道：對于啤酒廠排出的污水，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民形容說，人喝了啤酒都能長胖，莊稼澆了這樣的水，蒜苗都能長得像大拇指一樣粗。而環(huán)保部門說，啤酒廠的廢水雖然不會對人體造成直接損害，但它會造成水富氧化，使水發(fā)黑發(fā)臭。這對水源地來說是絕對不允許的。環(huán)保部門雖然多次對奔馬啤酒廠進(jìn)行處罰，但是罰金并不能促使其改正。1997年，天水市政府就對它下達(dá)了限期治理決定，但由于企業(yè)幾次改制，一直沒有執(zhí)行。2003年，市政府再次發(fā)文要求啤酒廠建污水處理站，但依舊沒有動靜。2005年，啤酒廠被列為省級掛牌督辦企業(yè)，并作出停產(chǎn)治理的決定，但在2006年6月的最后期限之后，污水處理廠依舊毫無蹤影。當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門認(rèn)為，奔馬啤酒廠在環(huán)保問題上與政府對峙10年，重要原因就是違法成本低。在上述事例中可以看出，一般生產(chǎn)企業(yè)新上一套污水處理設(shè)施的投入大約是300萬元～400萬元，每年的維護(hù)運(yùn)行費(fèi)用大約在30萬元左右。而我國現(xiàn)今的一些環(huán)境法規(guī)規(guī)定的行政處罰種類單一，主要以罰款為主，而且數(shù)額又過低，一般罰款額在20萬元以下，而企業(yè)用于建設(shè)和改進(jìn)環(huán)保設(shè)施的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于罰款?，F(xiàn)在許多企業(yè)寧愿繳納排污費(fèi)，取得合法的排污權(quán)，也不愿意投資建處理設(shè)施，甚至有的企業(yè)建了處理設(shè)施也不運(yùn)行。2法律執(zhí)行的局限性。在執(zhí)法的過程中，對于執(zhí)法成本還沒有法律來加以認(rèn)識造成這一尷尬局面的原因主要有以下幾點(diǎn)：(1）對環(huán)境保護(hù)的宣傳不夠，執(zhí)法力度不夠。在環(huán)境保護(hù)污染防治問題上，企業(yè)嚴(yán)格按照國家的法律辦事，依法承擔(dān)治理污染的責(zé)任。在這個過程中，必然要上設(shè)備，要有投入。這本來是正常的執(zhí)法行為，但是，一些學(xué)者卻把它用成本效益理論來分析，并認(rèn)定為“執(zhí)法成本高”。按照同樣的理論，那些不依法辦事，不采取措施治理污染，不在污染治理上投入的企業(yè)的行為當(dāng)然地被認(rèn)定為“違法成本低”。這本身就是一個誤區(qū)———依法就要受委屈。按照我國法律的一般理論，法和法律是廣大人民意志的體現(xiàn)，反映大多數(shù)人的根本利益，是由國家的強(qiáng)制力保證實(shí)施的。因此它具有無可爭辯的權(quán)威性和強(qiáng)制性，它的威嚴(yán)和尊嚴(yán)是不容挑戰(zhàn)的。對于法律的遵守和執(zhí)行，任何人都是不應(yīng)當(dāng)抗拒的，只要法律是現(xiàn)行有效的，不論他要依法付出多少，都必須按照法律的規(guī)定來執(zhí)行，這就是法制的威嚴(yán)、尊嚴(yán)和強(qiáng)力的體現(xiàn)。根據(jù)我國法律的這些原則和精神，對于法律的遵守和執(zhí)行沒有什么可以討價(jià)還價(jià)的道理，也就更談不上吃虧和受益。用吃虧和受益來評價(jià)和探討執(zhí)法和執(zhí)法問題是與我國立法原則相悖的。提出“執(zhí)法成本高”就是在掂量執(zhí)法行為的效益，這本身就是一個誤區(qū)———依法就要受委屈。(2）現(xiàn)行的法律法規(guī)以及相關(guān)的環(huán)境保護(hù)制度不能很好地促進(jìn)企業(yè)治理污染的積極性。在可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)手段中，目前被廣泛應(yīng)用的主要是征收綠色稅費(fèi)（環(huán)境稅、環(huán)境費(fèi)、排污交易費(fèi)及環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)等）。到目前為止，環(huán)境稅在發(fā)達(dá)國家早已廣為運(yùn)用，但是在中國，環(huán)境稅收幾乎是空白的。至于環(huán)境費(fèi)中的資源補(bǔ)償費(fèi)我國早在20世紀(jì)80年代就有明文規(guī)定，但原來的征收制度存在明顯的缺陷。80年代，我國根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織的PPP原則提出了“誰污染、誰治理”的環(huán)境政策，產(chǎn)生了排污收費(fèi)制度?，F(xiàn)行的環(huán)境法只要求超標(biāo)排污者交納超標(biāo)排污費(fèi)，即不認(rèn)為超標(biāo)是違法行為。這不僅違反了“標(biāo)準(zhǔn)化法”的規(guī)定，而且導(dǎo)致許多排污者寧愿繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)也不愿積極參與污染的治理。另外，我國排污費(fèi)收費(fèi)的對象不合理。我國現(xiàn)行的排污費(fèi)主要是對超過國家或地方標(biāo)準(zhǔn)的征收排污費(fèi)，對已經(jīng)達(dá)標(biāo)或低于排放標(biāo)準(zhǔn)的不收費(fèi)；對超過標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)，沒有考慮到污染物的排放總量；對排放多種污染物的，僅對超標(biāo)額較多的收費(fèi)；并且，排污單位僅對重要的污染物進(jìn)行治理，沒有對其他污染物的排放進(jìn)行控制。目前我國現(xiàn)行的排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是1988年環(huán)保部門和物價(jià)局協(xié)同制定的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于治理污染成本。從理論上來講，排污標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于污染防治費(fèi)用（執(zhí)法成本），否則廠商寧愿繳納排污費(fèi)而不愿意積極治理污染。(3）監(jiān)控手段相對薄弱。造成“違法成本低”這一現(xiàn)象的一個重大因素是很多企業(yè)存在著僥幸心理，因現(xiàn)在對大部分企業(yè)的排污評價(jià)還停留在人工現(xiàn)場采樣，人工分析，而執(zhí)法人員偏少，不可能時(shí)時(shí)刻刻面面俱到，以青島市某區(qū)為例，日排水量10t以上的企業(yè)超過50家，而環(huán)境執(zhí)法人員不超過10人，很多企業(yè)認(rèn)為污染不治理或者少治理，環(huán)保部門不一定能監(jiān)管到。而污染治理和不治理，單位產(chǎn)品成本當(dāng)然相差很大。3推動企業(yè)治理污染的長效性(1）加大宣傳力度和執(zhí)法力度，倡導(dǎo)正確的輿論導(dǎo)向。將“違法成本低”放在法學(xué)基本理論的框架內(nèi)來分析，就不難看出它的問題。我們所說的違法，是指具有法定責(zé)任能力的組織或者個人違反法律規(guī)定，不履行法定義務(wù)，侵犯法定權(quán)利，造成社會危害結(jié)果的行為。對于違法行為的評價(jià)，既要看它的社會危害性和社會危害程度，還要看對這種違法行為所應(yīng)采取的法律處罰措施和制裁手段。而做出“違法成本”的分析，仿佛在向人們暗示違法與經(jīng)濟(jì)效益有著某種關(guān)系。從成本效益思維出發(fā)去評價(jià)這種違法行為，實(shí)質(zhì)上是違背了法治的原則。把違法與成本捆在一起，其結(jié)果是，該“計(jì)較”（對違法行為該如何處罰）的卻沒有“計(jì)較”，不該“計(jì)較”（違法的經(jīng)濟(jì)成本問題）的卻被算來算去———違法了，成本有多大，效益有多高，最終把違法行為及其處理方式納入一般經(jīng)濟(jì)活動之中，而把法治引向非法治的經(jīng)濟(jì)事物之中。由此可以看出，正確的輿論導(dǎo)向，是解決這一問題的根本，應(yīng)當(dāng)通過環(huán)境相關(guān)的宣傳，在企業(yè)中樹立這樣的思想：對于環(huán)境違法行為的處理絕不能放在經(jīng)濟(jì)活動中去思考，更不能用它來解決違法問題，而是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格地按照法律規(guī)定來處理企業(yè)的違法行為。通過這一措施，將企業(yè)通過違法來降低生產(chǎn)成本的思想從根本上扭轉(zhuǎn)，徹底打消“違法成本低”的念頭。(2）推出相關(guān)的制度法規(guī)提高企業(yè)治理污染的積極性，將“不得不治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白杂X治理”。第一，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，綜合運(yùn)用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于推動環(huán)境保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)從以行政手段為主向綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變，有利于推進(jìn)資源的可持續(xù)利用，加快環(huán)境友好型社會建設(shè)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。以以色列為例，其生態(tài)補(bǔ)償采用水循環(huán)利用的方式，即你出來多少，我經(jīng)過處理后再給你反饋多少。這種做法稱為“中水回用”。占全國污水處理總量46%的出水直接回用于灌溉，其余32.3%和約20%分別回灌于地下或排入河道?；赜昧鞒淌牵撼鞘形鬯占獋鬏?shù)教幚碇行摹幚怼竟?jié)性儲存—輸送到用戶—使用及安全處置。以色列100%的生活污水和72%的城市污水得到了回用，而因回用所節(jié)省的資源，再通過獎勵的方式回饋給治理方。擁有一個良好的生產(chǎn)生活環(huán)境是每個企業(yè)都?xì)g迎的，而目前最大的問題是治理資金的問題，對污染物進(jìn)行治理，單位產(chǎn)品的成本必然高，盈利必然會減少，而建立一個完善的生態(tài)補(bǔ)償體系，由政府相關(guān)部門推動建立生態(tài)補(bǔ)償資金，幫助企業(yè)治理污染物并補(bǔ)償治理所產(chǎn)生的成本，必將大大提高企業(yè)治理污染的積極性。第二，加快推進(jìn)排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易的主要思想就是建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)（這種權(quán)利通常以排污許可證的形式表現(xiàn)），并允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出，以此來進(jìn)行污染物的排放控制。排污權(quán)交易是當(dāng)前受到各國關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策之一。它在20世紀(jì)70年代，由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯提出，并首先被美國國家環(huán)保局（EPA）用于大氣污染源及河流污染源管理，而后德國、澳大利亞、英國等國家相繼進(jìn)行了排污權(quán)交易政策的實(shí)踐。其一般做法是：首先由政府部門確定出一定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，并據(jù)此評估該區(qū)域的環(huán)境容量，推算出污染物的最大允許排放量，并將最大允許排放量分割成若干規(guī)定的排放量，即若干排污權(quán)。政府可以選擇不同的方式分配這些權(quán)利，并通過建立排污權(quán)交易市場使這種權(quán)利能合法地買賣。在排污權(quán)市場上，排污者從其利益出發(fā)，自主決定其污染治理程度，從而買入或賣出排污權(quán)。在這種機(jī)制下，企業(yè)治理污染物會直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，通過污染治理，降低所產(chǎn)生的污染物排放量，在總量一定的情況下，治理效果越好，余量越大，而通過交易產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益也越大，這是對企業(yè)治污的一個促進(jìn)，促進(jìn)企業(yè)加大治理污染物的力度，提高治理的技術(shù)。通過這一措施，降低“執(zhí)法成本”，甚至是直接產(chǎn)生盈利。第三，建立新的排污費(fèi)核算制度并加大對環(huán)境違法的處罰力度。我國現(xiàn)行的排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是1988年環(huán)保部門和物價(jià)局協(xié)同制定的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于治理污染成本，從理論上來講，排污標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于污染防治費(fèi)用。而環(huán)境違法的處罰，主要是以罰款為主，而且數(shù)額又過低。提高排污費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)加大環(huán)境違法的處罰力度，如提高罰款額度，提