基于利益相關(guān)者理論的校園安全治理體系建構(gòu)

基于利益相關(guān)者理論的校園安全治理體系建構(gòu)［摘要］校園安全治理體系具有多方參與、多主體協(xié)作的特點(diǎn)，具備利益相關(guān)者的典型特性。通過對校園安全治理體系利益相關(guān)者的分類，剖析了重要利益相關(guān)者的利益類型，構(gòu)建了以校長、校園安保、總務(wù)后勤、制度規(guī)范和信息平臺為主的校園安全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，及立法部門、政府、教育主管部門和社會組成的外部支持體系，以期統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、整合可能的資源，全方位、多手段地對校園安全事故進(jìn)行預(yù)防、處置與追責(zé)。［關(guān)鍵詞］利益相關(guān)者;校園安全;治理體系;多元共治近年來，校園暴力事件、校園飲食安全、校車安全等名目繁多的校園安全問題頻頻被曝光，成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。校園安全不僅關(guān)涉在校教師、學(xué)生與其他工作人員的人身與財產(chǎn)安全，還關(guān)系到學(xué)生和教師的幸福感、正常的教育教學(xué)秩序及學(xué)校治理的有效性。國家多次發(fā)布通知或文件強(qiáng)調(diào)校園安全的重要性，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出要深入開展平安校園、和諧校園的創(chuàng)建工作，加強(qiáng)安全教育和學(xué)校安全管理工作;針對校園欺凌事件，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會出臺了《關(guān)于開展校園欺凌專項治理的通知》;此外，教育部在重大節(jié)假日、寒暑假均出臺了有關(guān)校園安全或做好學(xué)生安全工作的通知，如防止學(xué)生溺水、加強(qiáng)學(xué)校周邊及食品安全、加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園消防安全等的通知。這些文件從中央立意的角度表明國家對平安校園建設(shè)的態(tài)度和對校園安全的重視，然而，校園安全立法的缺位導(dǎo)致對校園安全事故的發(fā)生缺乏剛性的問責(zé)與制裁機(jī)制，使單方面的政策文件呼吁、學(xué)校安全教育陷入孤掌難鳴的被動境地。因此，構(gòu)建全方位的校園安全治理體系勢在必行。本文采用利益相關(guān)者理論分析校園安全治理體系可能涉及的利益相關(guān)者，剖析重要利益相關(guān)者的利益訴求和影響因素，并提出構(gòu)建校園安全治理體系的對一、校園安全治理體系的利益相關(guān)者及其分類“利益相關(guān)者”（stakeholder）一詞最早出現(xiàn)在1708年，被記載為“賭博中擁有賭金的人”［1］。1963年斯坦福研究中心（StanfordResearchInstitution）的一個內(nèi)部備忘錄中正式提出利益相關(guān)者的概念，指“對企業(yè)來說存在這樣一些群體，如果沒有他們的支持，企業(yè)就沒有辦法生存”。1984年，利益相關(guān)者理論研究的核心人物之一弗里曼（R.EdwardFreeman）提出了利益相關(guān)者的兩個定義（廣義與狹義）。廣義的利益相關(guān)者是指任何可以影響組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或受組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)影響的可識別的團(tuán)體或個人（如公共利益團(tuán)體、維權(quán)組織、政府代理、商業(yè)協(xié)會、競爭者、工會，以及員工、顧客、股東等）;狹義的利益相關(guān)者是指組織繼續(xù)生存所依賴的團(tuán)體或個人（如員工、顧客、確定的供應(yīng)商、重要的政府代理、股東、某些金融組織以及一些狹義上的股東）。［2］弗里曼的重要貢獻(xiàn)在于，突出并強(qiáng)調(diào)了雇員、消費(fèi)者、供應(yīng)商等與組織有關(guān)聯(lián)的個人或團(tuán)體都可能對企業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生重要影響，將影響看作一個雙向的過程。由于弗里曼提出的利益相關(guān)者概念具有很強(qiáng)的代表性與包容性，在諸多學(xué)者的研究與推動下，利益相關(guān)者理論在20世紀(jì)80年代后發(fā)展迅速，從最初的企業(yè)與公司治理領(lǐng)域逐漸推廣至金融、教育、旅游等領(lǐng)域。校園安全治理體系是以保障學(xué)生、教職工的身心與財產(chǎn)安全，營造和諧、平安校園為出發(fā)點(diǎn)，以推進(jìn)校園安全治理法制化、科學(xué)化和體系化為導(dǎo)向，以學(xué)校（主要是中小學(xué)）為核心，依靠家庭、社區(qū)、立法部門、司法部門、執(zhí)法部門、其他社會力量及科學(xué)技術(shù)手段等建立的校園安全預(yù)防、治理、問責(zé)、懲戒與教育的制度體系。由此可知，學(xué)生、學(xué)校的健康發(fā)展離不開校園安全治理體系，且校園安全治理體系具有多方參與、多主體協(xié)作的特點(diǎn)，在一定程度上與利益相關(guān)者的內(nèi)涵相契合。根據(jù)弗里曼提出的利益相關(guān)者的經(jīng)典定義和校園安全治理體系的概念，筆者列出校園安全治理體系的利益相關(guān)者（見圖1）。從校園安全治理的主體和直接相關(guān)者來看，可以將校園安全治理體系的利益相關(guān)者分為內(nèi)部與外部兩類：內(nèi)部利益相關(guān)者包括教師、學(xué)生、學(xué)校工作人員、學(xué)校管理者(校長、行政管理人員等)、教育主管部門、校園安保人員，外部利益相關(guān)者包括家長(家庭)、社區(qū)、社會、立法部門、司法部門、政府、科學(xué)技術(shù)手段等。從重要性程度來分：政府、教育主管部門、立法部門、學(xué)校管理者、教師、學(xué)生都是重要的利益相關(guān)者。校園安全事故的發(fā)生往往直接牽涉學(xué)生、教職工和管理人員的人身安全，也考驗(yàn)著學(xué)校、上級教育主管部門和政府對校園安全事故的應(yīng)急與反應(yīng)機(jī)制，他們的行為與利益訴求直接影響校園安全治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)施，因而在校園安全治理體系中占有重要地位。不同的利益相關(guān)者有不同的屬性和利益訴求，國外有關(guān)利益相關(guān)者的分類主要有兩種，即多維細(xì)分法與米切爾分類法。米切爾分類法由Mitchell和Wood在1997年提出，他們通過利益相關(guān)者所具備的屬性來界定、劃分利益相關(guān)者的類別，具有較強(qiáng)的操作性和針對性，因而，本文采用這種劃分方法。Mitchell和Wood認(rèn)為利益相關(guān)者應(yīng)該至少具備以下基本屬性之一。第一，權(quán)力性(power)，即某些群體擁有這樣的權(quán)力，他們能夠利用這些權(quán)力影響公司的決策、行為進(jìn)而獲得他們想要的結(jié)果。第二，合法性(legitimacy)，指某一群體是否被賦予法律上的、道義上的或者特定的對于企業(yè)的索取權(quán)。第三，緊急性(urgency)，這個特性使利益相關(guān)者理論從靜態(tài)變?yōu)閯討B(tài)，它有兩個基本要素：一是時間敏感度，用來表示管理層延遲處理訴求或利害關(guān)系對利益相關(guān)者的不可接受程度，二是重要性，表示訴求與關(guān)系對利益相關(guān)者的重要性，Mitchell用緊急性來表示利益相關(guān)者的需求被立刻關(guān)注的程度。[3]Mitchell和Wood按照利益相關(guān)者所具備的屬性，將利益相關(guān)者分為潛在利益相關(guān)者(latentstakeholder)、預(yù)期型利益相關(guān)者(expectantstakeholder)以及確定型利益相關(guān)者(definingstakeholder)，其中潛在利益相關(guān)者只具備三種屬性中的一種，預(yù)期型利益相關(guān)者具備兩種，確定型利益相關(guān)者同時具備三種屬性。校園安全治理體系的重要利益相關(guān)者應(yīng)同時具備權(quán)力性、合法性和緊急性三個屬性。然而，由于校園安全治理體系不健全、問責(zé)機(jī)制不完善等現(xiàn)實(shí)困境，導(dǎo)致校園安全治理體系的利益相關(guān)者不具備成為確定型利益相關(guān)者的條件。根據(jù)米切爾對利益相關(guān)者屬性的劃分，可以將校園安全治理體系的利益相關(guān)者按照所具備屬性的高低程度進(jìn)行歸類(見表1)。校園安全治理休系至要利益招關(guān)者屆性表1um.類住A離(ft定懼竹拄惻關(guān)A并A政府A中離低學(xué)校管理者是確定型利益相關(guān)者，這與學(xué)校管理者被賦予的權(quán)利和義務(wù)及其在學(xué)校教學(xué)、管理中的關(guān)鍵地位有緊密的聯(lián)系，學(xué)校管理者能對教師和學(xué)生的要求作岀較快的回應(yīng)，對校園安全事故的發(fā)生也能迅速作岀部署和處置。然而，教育主管部門、立法部門、政府由于其并不能對利益相關(guān)者的要求或主張作岀即刻的回應(yīng)，岀臺的通知或政策具有滯后性和延時性，因此緊急屬性較低，屬于預(yù)期型利益相關(guān)者。教師的權(quán)力屬性與學(xué)校管理者、教育主管部門及政府相比較弱，他們的利益訴求與主張雖然能夠得以表達(dá)，但是不一定能立即引起決策者的關(guān)注與回應(yīng)，因此屬于預(yù)期型利益相關(guān)者。學(xué)生群體作為校園安全事故首當(dāng)其沖的受害者，其合法性和緊急性都比較高，但其權(quán)力性稍顯不足，學(xué)生群體暫時還沒有足夠的能力與手段去影響組織的決策和行為，因此學(xué)生群體也是預(yù)期型利益相關(guān)者。二、校園安全治理體系重要利益相關(guān)者的利益類型校園安全治理體系的建構(gòu)需要政府、教育主管部門、立法部門、社會和家庭以及科學(xué)技術(shù)手段的支持。從政府角度而言，出臺相應(yīng)的政策、文件，在宏觀層面上對校園安全進(jìn)行規(guī)制和把控，并給予相應(yīng)的物質(zhì)支持，既有利于維護(hù)學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序，也能逐步引導(dǎo)與有效推進(jìn)校園安全治理工作；教育主管部門一方面執(zhí)行國家的教育政策與方針，另一方面，根據(jù)學(xué)校教學(xué)和人員的特殊性制定預(yù)防校園安全事故的可能預(yù)案；立法部門要盡快制定有關(guān)校園安全的法律法規(guī)，以法律的剛性制度明晰各方的責(zé)任和義務(wù)，彌補(bǔ)校園安全治理的法律缺位現(xiàn)狀；科學(xué)技術(shù)手段為校園安全治理體系提供技術(shù)支持，如建立學(xué)校安全和危機(jī)干預(yù)監(jiān)控網(wǎng)、教育輿情預(yù)警系統(tǒng)以及校園安全信息數(shù)據(jù)平臺等；家長和社會作為多元共治的主體參與到校園安全治理體系之中，能夠擴(kuò)大校園安全治理的影響力、有效性和持續(xù)性。綜合各方利益訴求可以構(gòu)建岀由政府、立法部門、教育主管部門、社會構(gòu)成的外部治理環(huán)境和以校長、總務(wù)后勤、校園安保、制度規(guī)范和信息平臺等構(gòu)成的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)組成的校園安全治理體系（見圖2）。從圖2中可以看岀，政府、教育主管部門、立法部門、社會是校園安全治理的重要外部利益相關(guān)者，其中社會既包括家庭也包含社區(qū)和非營利性機(jī)構(gòu)，校長、校園安保、總務(wù)后勤以及一系列的校園安全制度規(guī)范和信息平臺是校園安全治理的內(nèi)部利益相關(guān)者，教師和學(xué)生作為校園安全事故的直接相關(guān)者始終處于校園安全治理體系的內(nèi)部核心地位，正是因?yàn)樗麄兊拇嬖冢@安全治理體系的建構(gòu)才有必要。因此，深入剖析不同利益相關(guān)者的利益類型（見表2）對于校園安全治理體系的形成和運(yùn)作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。狡國孌全治捧體承利益樓關(guān)右的利直夷型*2■、為聲生有護(hù)的ft?4學(xué)習(xí)韻enr廳戳量第施彰眾電人的發(fā)啟空洲與更好的駅〃錄】廢予惟忖上級附2-W閱城節(jié)戰(zhàn)科卿％FM2學(xué)生爰仝勺載業(yè)狗途卄肖?肉仟ft?i?輕艷，怕悅*蚩全的我學(xué)、Tfi-ffdfl2■學(xué)生字蠶、僦睛捷學(xué)月5磧保L?強(qiáng)良甘卡生的安2L業(yè)理癢生干皆、生空矛簾尉方式.a學(xué)陀1—安仝，怕慢堪世過活和匸杵磁需找能亂學(xué)并殆料、丈明創(chuàng)1上春觀亍空情堆劇熬蔚，葦慮冋題越1專護(hù)定列學(xué)2規(guī)護(hù)人悵生命押聊產(chǎn)安拿L林噴家待恥吃奇也侍陋"砒fAltr救用1:儈尊門1-MfTf!K?nMW令.F械f|瓷通扣丸曹直'堆護(hù)特誡內(nèi)中小#書全f舉?校砒11LLU他小、小K化r*的卸斟坯2■槍陽安卒的專城憚瞬甚夕;茁鴿門瞇怯律的銀制乎段規(guī)0、便ML帝燈倉滋的】?宣吿蠢序Jtflr札時扎-t■家庭的完空和:■■?■■■z畋園安#諭理跑主L,家扎對應(yīng)卡獨(dú)科2掘Bt?t議子|EH式方畝的敕悴表2為我們展示了校園安全治理體系重要利益相關(guān)者的兩種利益類型，積極利益主要指各利益主體應(yīng)履行的責(zé)任及其對行為后果的美好期待；消極利益指各利益主體客觀存在的缺陷以及對行為后果的消極影響。校園安全治理體系的建構(gòu)既要盡量滿足利益相關(guān)者的合理訴求，積極動員多元主體參與校園安全治理，又要正確對待和處理利益相關(guān)者可能岀現(xiàn)的消極利益。只有真正發(fā)揮各利益相關(guān)者的協(xié)同治理作用，才能將積極利益最大化。三、利益相關(guān)者視角下的校園安全治理體系研究與建構(gòu)校園安全治理體系建構(gòu)的意義在于統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)并整合可能的資源，全方位、多手段地對校園安全事故進(jìn)行預(yù)防、處置與追責(zé)。加大立法部門對校園安全的重視程度，使教育行政部門和學(xué)校管理者有法可依、依法追責(zé)，調(diào)動家庭和社會的參與積極性，努力實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者的積極利益訴求，將他們從預(yù)期型利益相關(guān)者轉(zhuǎn)變成確定型利益相關(guān)者。（一）完善校園安全治理體系的外部治理結(jié)構(gòu)從圖2可知，校園安全治理體系的外部支持環(huán)境主要由立法部門、政府、教育主管部門和社會組成，因此筆者將以此為切入點(diǎn)，構(gòu)建校園安全治理體系的外部治理結(jié)構(gòu)。第一，健全校園安全治理的法律體系，《校園安全法》的立法勢在必行。由于立法缺位，導(dǎo)致我國的校園安全治理沒有形成長效機(jī)制，校園安全治理通常是運(yùn)動式和應(yīng)急性的管理模式。[4]以校園欺凌事件為例，屢屢被曝光的“扇耳光”脫“衣服下跪”等觸目驚心的視頻，將校園欺凌問題推至風(fēng)口浪尖。終于，在2016年5月，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會發(fā)布了《關(guān)于開展校園欺凌專項治理的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》要求各學(xué)校和上級教育主管部門在4月至12月間開展校園欺凌的專項整治、教育與抽查工作。然而，不知這九個月運(yùn)動式、應(yīng)急性的整改是學(xué)校乃至上級部門的自我粉飾，還是再次博取公眾信任、重塑公共教育良好形象的一種手段?如果《校園安全法》以法律的形式明確落實(shí)學(xué)校、教師和家長的責(zé)任與義務(wù)，那么校園安全事故能否可控、可治，可改、可扼?反觀我國已有的校園安全管理方面的一些規(guī)定，如《教育法》《學(xué)生傷害事故處理辦法》《學(xué)校食堂與學(xué)生集體用餐衛(wèi)生管理條例》等，雖涉及校園安全管理的有關(guān)內(nèi)容，但缺乏統(tǒng)一性、權(quán)威性和針對性，部分法律在主體職責(zé)和法律責(zé)任上含糊不清、相互沖突，致使法律和政策難以落實(shí)和執(zhí)行。[5]因此，呼吁立法部門加強(qiáng)對學(xué)校安全的重視，出臺專門的《校園安全法》，利用法律的強(qiáng)制性與威懾力集中解決校園暴力事件、教師傷害事件、性侵犯等問題。第二，政府要進(jìn)一步明確自身職責(zé)，加強(qiáng)對校園安全的監(jiān)管。一方面，政府要扮演好“掌舵人”的角色，按季節(jié)、學(xué)年或假期出臺或發(fā)布有關(guān)校園安全、學(xué)生安全工作的政策或文件，明確教育主管部門、公安、衛(wèi)生、消防等部門在不同時期的具體任務(wù)和職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)和落實(shí)校園安全的預(yù)防和整治工作。同時政府要設(shè)置專項資金用于校園安全的治理，為校園安全問題提供基本的物質(zhì)保障。以學(xué)生學(xué)習(xí)、娛樂的場所——校舍為例，在校舍的建設(shè)過程中，應(yīng)該保證校舍的抗災(zāi)能力與宜居性能，這既要求政府出臺有關(guān)政策保證校舍建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)（如采光、面積、器材、噪聲和建筑材料等），建立管理體系統(tǒng)合政府與建筑施工單位、材料供應(yīng)商的合作，同時還要政府持續(xù)不斷地提供強(qiáng)有力的資金支持。[6]另一方面，政府要充分利用科學(xué)技術(shù)手段構(gòu)建校園安全信息數(shù)據(jù)平臺，定期搜集教育主管部門上報的各項數(shù)據(jù)和指標(biāo)。實(shí)時了解和監(jiān)控各地區(qū)的校園安全情況，并針對近期發(fā)生頻率較高的事件做好下一步的安全部署工作，同時政府也掌握了各個學(xué)校安全治理工作的現(xiàn)狀，通過總結(jié)先進(jìn)典型學(xué)校的經(jīng)驗(yàn)，歸納出有效的做法和措施，以便學(xué)校學(xué)習(xí)與推廣。第三，市縣教育局作為主管中小學(xué)的上級教育行政單位，與中小學(xué)校的關(guān)系最為密切。教育主管部門除了執(zhí)行國家政策之外，還要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會環(huán)境、自然環(huán)境、人口等因素綜合考慮影響校園安全的潛在隱患，有針對性地制定中小學(xué)校園安全治理的方針與計劃。其次，在校服、校餐、校舍和校車方面加大監(jiān)管和控制，建立嚴(yán)格的質(zhì)量把控體系，不讓毒校服、過期食品、不健康建筑材料、不安全校車進(jìn)入校園，秉承質(zhì)量就是生命的宗旨，確保在校學(xué)生的生命健康與人身安全。再次，以市縣教育局為基本單位，構(gòu)建所轄區(qū)域內(nèi)校園安全信息數(shù)據(jù)平臺。市縣教育局按照季度、學(xué)年定時搜集各個學(xué)校安全事故、傷亡事故等方面的數(shù)據(jù)，了解校園安全事故發(fā)生的可能趨勢，并制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，使校園安全治理工作科學(xué)化、精準(zhǔn)化。最后，設(shè)立專款用于建設(shè)校園安全管理應(yīng)急項目，該項目致力于培訓(xùn)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教職人員、學(xué)生應(yīng)對突發(fā)事件或暴力事件的能力，安全信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺的維護(hù)，校車和校舍的維護(hù)等，使校園安全治理切實(shí)落地。第四，動員社會積極參與，構(gòu)建多元共治的校園安全治理局面。首先，家庭作為社會的基本單位，其完整和幸福關(guān)系到社會的穩(wěn)定和長治久安。家長要以身作則，教給孩子正確處理沖突的方法，不以暴制暴、不倚強(qiáng)凌弱、尊敬他人、愛護(hù)弱小，對同學(xué)、老師有意見或看法應(yīng)及時溝通、交流。同時，要教給孩子面對安全事故或危險時的自我保護(hù)常識與技能，使其在身處險境時能自保。其次，調(diào)動和發(fā)揮社區(qū)的聯(lián)合教育力量，使其參與到校園安全治理當(dāng)中。如，社區(qū)可以定期舉辦一些安全知識宣傳與教育活動;還可以跟學(xué)校達(dá)成合作意向，可以讓違反學(xué)校規(guī)定的學(xué)生和教師參加社區(qū)義務(wù)勞動，在社區(qū)志愿者的幫助下進(jìn)行行為矯正、自我反思。最后，發(fā)揮志愿者組織、媒體等力量的正面引導(dǎo)作用，呼吁更多的社會力量參與到校園安全治理之中。如，要求超市或便利店禁止向未成年學(xué)生出售煙、酒、農(nóng)藥、刀具等危險物品，網(wǎng)絡(luò)游戲、漫畫要弱化對暴力的渲染，志愿者群體要定期舉辦有關(guān)校園安全的宣傳活動，只有多方力量聯(lián)合起來，才能將安全還給校園。（二）健全校園安全治理體系的內(nèi)部治理機(jī)制從本文所構(gòu)建的校園安全治理體系結(jié)構(gòu)圖（見圖2）可知，校長、校園安保、總務(wù)后勤、制度規(guī)范和信息平臺共同構(gòu)成校園安全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，在校長的領(lǐng)導(dǎo)和帶動下完善校園安全治理的制度與運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。首先，制定詳細(xì)的校園安全管理制度規(guī)范，明確在校教職工的責(zé)任和義務(wù)。校長要充分發(fā)揮好在學(xué)校組織中的領(lǐng)導(dǎo)者和決策者的作用，領(lǐng)導(dǎo)師生依據(jù)國家和上級教育主管部門的法規(guī)、政策制定符合本校的校園安全治理規(guī)范，進(jìn)一步明確學(xué)校管理者、教師、學(xué)生的義務(wù)和責(zé)任，使校園安全治理有據(jù)可循。其次，加強(qiáng)學(xué)校安全保衛(wèi)人員的遴選和培訓(xùn)，塑造一支規(guī)范、訓(xùn)練有素的安保隊伍。當(dāng)前我國中小學(xué)的安保人員大多為退休返聘人員，他們在年齡、力量、專業(yè)素養(yǎng)等方面欠佳，沒有足夠的能力應(yīng)對突發(fā)重大事件，因而，加強(qiáng)學(xué)校安保人員的遴選和培訓(xùn)至關(guān)重要。學(xué)校安保人員最好為青壯年，并應(yīng)具有一定的保安資質(zhì)或從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，按照一定的學(xué)生數(shù)量配置（一般參考值為5