基于利益相關者理論的校園安全治理體系建構

基于利益相關者理論的校園安全治理體系建構［摘要］校園安全治理體系具有多方參與、多主體協(xié)作的特點，具備利益相關者的典型特性。通過對校園安全治理體系利益相關者的分類，剖析了重要利益相關者的利益類型，構建了以校長、校園安保、總務后勤、制度規(guī)范和信息平臺為主的校園安全內(nèi)部治理結構，及立法部門、政府、教育主管部門和社會組成的外部支持體系，以期統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、整合可能的資源，全方位、多手段地對校園安全事故進行預防、處置與追責。［關鍵詞］利益相關者;校園安全;治理體系;多元共治近年來，校園暴力事件、校園飲食安全、校車安全等名目繁多的校園安全問題頻頻被曝光，成為大眾關注的焦點。校園安全不僅關涉在校教師、學生與其他工作人員的人身與財產(chǎn)安全，還關系到學生和教師的幸福感、正常的教育教學秩序及學校治理的有效性。國家多次發(fā)布通知或文件強調(diào)校園安全的重要性，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出要深入開展平安校園、和諧校園的創(chuàng)建工作，加強安全教育和學校安全管理工作;針對校園欺凌事件，國務院教育督導委員會出臺了《關于開展校園欺凌專項治理的通知》;此外，教育部在重大節(jié)假日、寒暑假均出臺了有關校園安全或做好學生安全工作的通知，如防止學生溺水、加強學校周邊及食品安全、加強中小學幼兒園消防安全等的通知。這些文件從中央立意的角度表明國家對平安校園建設的態(tài)度和對校園安全的重視，然而，校園安全立法的缺位導致對校園安全事故的發(fā)生缺乏剛性的問責與制裁機制，使單方面的政策文件呼吁、學校安全教育陷入孤掌難鳴的被動境地。因此，構建全方位的校園安全治理體系勢在必行。本文采用利益相關者理論分析校園安全治理體系可能涉及的利益相關者，剖析重要利益相關者的利益訴求和影響因素，并提出構建校園安全治理體系的對一、校園安全治理體系的利益相關者及其分類“利益相關者”（stakeholder）一詞最早出現(xiàn)在1708年，被記載為“賭博中擁有賭金的人”［1］。1963年斯坦福研究中心（StanfordResearchInstitution）的一個內(nèi)部備忘錄中正式提出利益相關者的概念，指“對企業(yè)來說存在這樣一些群體，如果沒有他們的支持，企業(yè)就沒有辦法生存”。1984年，利益相關者理論研究的核心人物之一弗里曼（R.EdwardFreeman）提出了利益相關者的兩個定義（廣義與狹義）。廣義的利益相關者是指任何可以影響組織目標的實現(xiàn)或受組織目標實現(xiàn)影響的可識別的團體或個人（如公共利益團體、維權組織、政府代理、商業(yè)協(xié)會、競爭者、工會，以及員工、顧客、股東等）;狹義的利益相關者是指組織繼續(xù)生存所依賴的團體或個人（如員工、顧客、確定的供應商、重要的政府代理、股東、某些金融組織以及一些狹義上的股東）。［2］弗里曼的重要貢獻在于，突出并強調(diào)了雇員、消費者、供應商等與組織有關聯(lián)的個人或團體都可能對企業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生重要影響，將影響看作一個雙向的過程。由于弗里曼提出的利益相關者概念具有很強的代表性與包容性，在諸多學者的研究與推動下，利益相關者理論在20世紀80年代后發(fā)展迅速，從最初的企業(yè)與公司治理領域逐漸推廣至金融、教育、旅游等領域。校園安全治理體系是以保障學生、教職工的身心與財產(chǎn)安全，營造和諧、平安校園為出發(fā)點，以推進校園安全治理法制化、科學化和體系化為導向，以學校（主要是中小學）為核心，依靠家庭、社區(qū)、立法部門、司法部門、執(zhí)法部門、其他社會力量及科學技術手段等建立的校園安全預防、治理、問責、懲戒與教育的制度體系。由此可知，學生、學校的健康發(fā)展離不開校園安全治理體系，且校園安全治理體系具有多方參與、多主體協(xié)作的特點，在一定程度上與利益相關者的內(nèi)涵相契合。根據(jù)弗里曼提出的利益相關者的經(jīng)典定義和校園安全治理體系的概念，筆者列出校園安全治理體系的利益相關者（見圖1）。從校園安全治理的主體和直接相關者來看，可以將校園安全治理體系的利益相關者分為內(nèi)部與外部兩類：內(nèi)部利益相關者包括教師、學生、學校工作人員、學校管理者(校長、行政管理人員等)、教育主管部門、校園安保人員，外部利益相關者包括家長(家庭)、社區(qū)、社會、立法部門、司法部門、政府、科學技術手段等。從重要性程度來分：政府、教育主管部門、立法部門、學校管理者、教師、學生都是重要的利益相關者。校園安全事故的發(fā)生往往直接牽涉學生、教職工和管理人員的人身安全，也考驗著學校、上級教育主管部門和政府對校園安全事故的應急與反應機制，他們的行為與利益訴求直接影響校園安全治理體系的運轉和實施，因而在校園安全治理體系中占有重要地位。不同的利益相關者有不同的屬性和利益訴求，國外有關利益相關者的分類主要有兩種，即多維細分法與米切爾分類法。米切爾分類法由Mitchell和Wood在1997年提出，他們通過利益相關者所具備的屬性來界定、劃分利益相關者的類別，具有較強的操作性和針對性，因而，本文采用這種劃分方法。Mitchell和Wood認為利益相關者應該至少具備以下基本屬性之一。第一，權力性(power)，即某些群體擁有這樣的權力，他們能夠利用這些權力影響公司的決策、行為進而獲得他們想要的結果。第二，合法性(legitimacy)，指某一群體是否被賦予法律上的、道義上的或者特定的對于企業(yè)的索取權。第三，緊急性(urgency)，這個特性使利益相關者理論從靜態(tài)變?yōu)閯討B(tài)，它有兩個基本要素：一是時間敏感度，用來表示管理層延遲處理訴求或利害關系對利益相關者的不可接受程度，二是重要性，表示訴求與關系對利益相關者的重要性，Mitchell用緊急性來表示利益相關者的需求被立刻關注的程度。[3]Mitchell和Wood按照利益相關者所具備的屬性，將利益相關者分為潛在利益相關者(latentstakeholder)、預期型利益相關者(expectantstakeholder)以及確定型利益相關者(definingstakeholder)，其中潛在利益相關者只具備三種屬性中的一種，預期型利益相關者具備兩種，確定型利益相關者同時具備三種屬性。校園安全治理體系的重要利益相關者應同時具備權力性、合法性和緊急性三個屬性。然而，由于校園安全治理體系不健全、問責機制不完善等現(xiàn)實困境，導致校園安全治理體系的利益相關者不具備成為確定型利益相關者的條件。根據(jù)米切爾對利益相關者屬性的劃分，可以將校園安全治理體系的利益相關者按照所具備屬性的高低程度進行歸類(見表1)。校園安全治理休系至要利益招關者屆性表1um.類住A離(ft定懼竹拄惻關A并A政府A中離低學校管理者是確定型利益相關者，這與學校管理者被賦予的權利和義務及其在學校教學、管理中的關鍵地位有緊密的聯(lián)系，學校管理者能對教師和學生的要求作岀較快的回應，對校園安全事故的發(fā)生也能迅速作岀部署和處置。然而，教育主管部門、立法部門、政府由于其并不能對利益相關者的要求或主張作岀即刻的回應，岀臺的通知或政策具有滯后性和延時性，因此緊急屬性較低，屬于預期型利益相關者。教師的權力屬性與學校管理者、教育主管部門及政府相比較弱，他們的利益訴求與主張雖然能夠得以表達，但是不一定能立即引起決策者的關注與回應，因此屬于預期型利益相關者。學生群體作為校園安全事故首當其沖的受害者，其合法性和緊急性都比較高，但其權力性稍顯不足，學生群體暫時還沒有足夠的能力與手段去影響組織的決策和行為，因此學生群體也是預期型利益相關者。二、校園安全治理體系重要利益相關者的利益類型校園安全治理體系的建構需要政府、教育主管部門、立法部門、社會和家庭以及科學技術手段的支持。從政府角度而言，出臺相應的政策、文件，在宏觀層面上對校園安全進行規(guī)制和把控，并給予相應的物質(zhì)支持，既有利于維護學校正常的教育教學秩序，也能逐步引導與有效推進校園安全治理工作；教育主管部門一方面執(zhí)行國家的教育政策與方針，另一方面，根據(jù)學校教學和人員的特殊性制定預防校園安全事故的可能預案；立法部門要盡快制定有關校園安全的法律法規(guī)，以法律的剛性制度明晰各方的責任和義務，彌補校園安全治理的法律缺位現(xiàn)狀；科學技術手段為校園安全治理體系提供技術支持，如建立學校安全和危機干預監(jiān)控網(wǎng)、教育輿情預警系統(tǒng)以及校園安全信息數(shù)據(jù)平臺等；家長和社會作為多元共治的主體參與到校園安全治理體系之中，能夠擴大校園安全治理的影響力、有效性和持續(xù)性。綜合各方利益訴求可以構建岀由政府、立法部門、教育主管部門、社會構成的外部治理環(huán)境和以校長、總務后勤、校園安保、制度規(guī)范和信息平臺等構成的內(nèi)部治理結構組成的校園安全治理體系（見圖2）。從圖2中可以看岀，政府、教育主管部門、立法部門、社會是校園安全治理的重要外部利益相關者，其中社會既包括家庭也包含社區(qū)和非營利性機構，校長、校園安保、總務后勤以及一系列的校園安全制度規(guī)范和信息平臺是校園安全治理的內(nèi)部利益相關者，教師和學生作為校園安全事故的直接相關者始終處于校園安全治理體系的內(nèi)部核心地位，正是因為他們的存在，校園安全治理體系的建構才有必要。因此，深入剖析不同利益相關者的利益類型（見表2）對于校園安全治理體系的形成和運作具有重要的現(xiàn)實意義。狡國孌全治捧體承利益樓關右的利直夷型*2■、為聲生有護的ft?4學習韻enr廳戳量第施彰眾電人的發(fā)啟空洲與更好的駅〃錄】廢予惟忖上級附2-W閱城節(jié)戰(zhàn)科卿％FM2學生爰仝勺載業(yè)狗途卄肖?肉仟ft?i?輕艷，怕悅*蚩全的我學、Tfi-ffdfl2■學生字蠶、僦睛捷學月5磧保L?強良甘卡生的安2L業(yè)理癢生干皆、生空矛簾尉方式.a學陀1—安仝，怕慢堪世過活和匸杵磁需找能亂學并殆料、丈明創(chuàng)1上春觀亍空情堆劇熬蔚，葦慮冋題越1專護定列學2規(guī)護人悵生命押聊產(chǎn)安拿L林噴家待恥吃奇也侍陋"砒fAltr救用1:儈尊門1-MfTf!K?nMW令.F械f|瓷通扣丸曹直'堆護特誡內(nèi)中小#書全f舉?校砒11LLU他小、小K化r*的卸斟坯2■槍陽安卒的專城憚瞬甚夕;茁鴿門瞇怯律的銀制乎段規(guī)0、便ML帝燈倉滋的】?宣吿蠢序Jtflr札時扎-t■家庭的完空和:■■?■■■z畋園安#諭理跑主L,家扎對應卡獨科2掘Bt?t議子|EH式方畝的敕悴表2為我們展示了校園安全治理體系重要利益相關者的兩種利益類型，積極利益主要指各利益主體應履行的責任及其對行為后果的美好期待；消極利益指各利益主體客觀存在的缺陷以及對行為后果的消極影響。校園安全治理體系的建構既要盡量滿足利益相關者的合理訴求，積極動員多元主體參與校園安全治理，又要正確對待和處理利益相關者可能岀現(xiàn)的消極利益。只有真正發(fā)揮各利益相關者的協(xié)同治理作用，才能將積極利益最大化。三、利益相關者視角下的校園安全治理體系研究與建構校園安全治理體系建構的意義在于統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)并整合可能的資源，全方位、多手段地對校園安全事故進行預防、處置與追責。加大立法部門對校園安全的重視程度，使教育行政部門和學校管理者有法可依、依法追責，調(diào)動家庭和社會的參與積極性，努力實現(xiàn)利益相關者的積極利益訴求，將他們從預期型利益相關者轉變成確定型利益相關者。（一）完善校園安全治理體系的外部治理結構從圖2可知，校園安全治理體系的外部支持環(huán)境主要由立法部門、政府、教育主管部門和社會組成，因此筆者將以此為切入點，構建校園安全治理體系的外部治理結構。第一，健全校園安全治理的法律體系，《校園安全法》的立法勢在必行。由于立法缺位，導致我國的校園安全治理沒有形成長效機制，校園安全治理通常是運動式和應急性的管理模式。[4]以校園欺凌事件為例，屢屢被曝光的“扇耳光”脫“衣服下跪”等觸目驚心的視頻，將校園欺凌問題推至風口浪尖。終于，在2016年5月，國務院教育督導委員會發(fā)布了《關于開展校園欺凌專項治理的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》要求各學校和上級教育主管部門在4月至12月間開展校園欺凌的專項整治、教育與抽查工作。然而，不知這九個月運動式、應急性的整改是學校乃至上級部門的自我粉飾，還是再次博取公眾信任、重塑公共教育良好形象的一種手段?如果《校園安全法》以法律的形式明確落實學校、教師和家長的責任與義務，那么校園安全事故能否可控、可治，可改、可扼?反觀我國已有的校園安全管理方面的一些規(guī)定，如《教育法》《學生傷害事故處理辦法》《學校食堂與學生集體用餐衛(wèi)生管理條例》等，雖涉及校園安全管理的有關內(nèi)容，但缺乏統(tǒng)一性、權威性和針對性，部分法律在主體職責和法律責任上含糊不清、相互沖突，致使法律和政策難以落實和執(zhí)行。[5]因此，呼吁立法部門加強對學校安全的重視，出臺專門的《校園安全法》，利用法律的強制性與威懾力集中解決校園暴力事件、教師傷害事件、性侵犯等問題。第二，政府要進一步明確自身職責，加強對校園安全的監(jiān)管。一方面，政府要扮演好“掌舵人”的角色，按季節(jié)、學年或假期出臺或發(fā)布有關校園安全、學生安全工作的政策或文件，明確教育主管部門、公安、衛(wèi)生、消防等部門在不同時期的具體任務和職責，切實加強和落實校園安全的預防和整治工作。同時政府要設置專項資金用于校園安全的治理，為校園安全問題提供基本的物質(zhì)保障。以學生學習、娛樂的場所——校舍為例，在校舍的建設過程中，應該保證校舍的抗災能力與宜居性能，這既要求政府出臺有關政策保證校舍建設的基本標準（如采光、面積、器材、噪聲和建筑材料等），建立管理體系統(tǒng)合政府與建筑施工單位、材料供應商的合作，同時還要政府持續(xù)不斷地提供強有力的資金支持。[6]另一方面，政府要充分利用科學技術手段構建校園安全信息數(shù)據(jù)平臺，定期搜集教育主管部門上報的各項數(shù)據(jù)和指標。實時了解和監(jiān)控各地區(qū)的校園安全情況，并針對近期發(fā)生頻率較高的事件做好下一步的安全部署工作，同時政府也掌握了各個學校安全治理工作的現(xiàn)狀，通過總結先進典型學校的經(jīng)驗，歸納出有效的做法和措施，以便學校學習與推廣。第三，市縣教育局作為主管中小學的上級教育行政單位，與中小學校的關系最為密切。教育主管部門除了執(zhí)行國家政策之外，還要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會環(huán)境、自然環(huán)境、人口等因素綜合考慮影響校園安全的潛在隱患，有針對性地制定中小學校園安全治理的方針與計劃。其次，在校服、校餐、校舍和校車方面加大監(jiān)管和控制，建立嚴格的質(zhì)量把控體系，不讓毒校服、過期食品、不健康建筑材料、不安全校車進入校園，秉承質(zhì)量就是生命的宗旨，確保在校學生的生命健康與人身安全。再次，以市縣教育局為基本單位，構建所轄區(qū)域內(nèi)校園安全信息數(shù)據(jù)平臺。市縣教育局按照季度、學年定時搜集各個學校安全事故、傷亡事故等方面的數(shù)據(jù)，了解校園安全事故發(fā)生的可能趨勢，并制定相應的應急預案，使校園安全治理工作科學化、精準化。最后，設立?？钣糜诮ㄔO校園安全管理應急項目，該項目致力于培訓學校領導、教職人員、學生應對突發(fā)事件或暴力事件的能力，安全信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡平臺的維護，校車和校舍的維護等，使校園安全治理切實落地。第四，動員社會積極參與，構建多元共治的校園安全治理局面。首先，家庭作為社會的基本單位，其完整和幸福關系到社會的穩(wěn)定和長治久安。家長要以身作則，教給孩子正確處理沖突的方法，不以暴制暴、不倚強凌弱、尊敬他人、愛護弱小，對同學、老師有意見或看法應及時溝通、交流。同時，要教給孩子面對安全事故或危險時的自我保護常識與技能，使其在身處險境時能自保。其次，調(diào)動和發(fā)揮社區(qū)的聯(lián)合教育力量，使其參與到校園安全治理當中。如，社區(qū)可以定期舉辦一些安全知識宣傳與教育活動;還可以跟學校達成合作意向，可以讓違反學校規(guī)定的學生和教師參加社區(qū)義務勞動，在社區(qū)志愿者的幫助下進行行為矯正、自我反思。最后，發(fā)揮志愿者組織、媒體等力量的正面引導作用，呼吁更多的社會力量參與到校園安全治理之中。如，要求超市或便利店禁止向未成年學生出售煙、酒、農(nóng)藥、刀具等危險物品，網(wǎng)絡游戲、漫畫要弱化對暴力的渲染，志愿者群體要定期舉辦有關校園安全的宣傳活動，只有多方力量聯(lián)合起來，才能將安全還給校園。（二）健全校園安全治理體系的內(nèi)部治理機制從本文所構建的校園安全治理體系結構圖（見圖2）可知，校長、校園安保、總務后勤、制度規(guī)范和信息平臺共同構成校園安全內(nèi)部治理結構，在校長的領導和帶動下完善校園安全治理的制度與運行機制建設。首先，制定詳細的校園安全管理制度規(guī)范，明確在校教職工的責任和義務。校長要充分發(fā)揮好在學校組織中的領導者和決策者的作用，領導師生依據(jù)國家和上級教育主管部門的法規(guī)、政策制定符合本校的校園安全治理規(guī)范，進一步明確學校管理者、教師、學生的義務和責任，使校園安全治理有據(jù)可循。其次，加強學校安全保衛(wèi)人員的遴選和培訓，塑造一支規(guī)范、訓練有素的安保隊伍。當前我國中小學的安保人員大多為退休返聘人員，他們在年齡、力量、專業(yè)素養(yǎng)等方面欠佳，沒有足夠的能力應對突發(fā)重大事件，因而，加強學校安保人員的遴選和培訓至關重要。學校安保人員最好為青壯年，并應具有一定的保安資質(zhì)或從業(yè)經(jīng)驗，按照一定的學生數(shù)量配置（一般參考值為5