農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度研究

農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度研究

隨著社會(huì)的不斷擴(kuò)大，公共服務(wù)（利益）設(shè)施的增加，土地收集越來(lái)越不可避免，收集的數(shù)量越來(lái)越多，規(guī)模也越來(lái)越大。在土地征收中,牽涉的權(quán)益很多,權(quán)益之間的沖突也很大。土地征收補(bǔ)償便是協(xié)調(diào)、平衡和解決這些權(quán)益沖突的一項(xiàng)重要法律制度,同時(shí),也是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。實(shí)踐表明,妥善解決好土地征收補(bǔ)償問(wèn)題,無(wú)論是對(duì)國(guó)家建設(shè)的順利進(jìn)行和社會(huì)公共利益的順利實(shí)現(xiàn),還是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民土地權(quán)益的保護(hù)都有著十分重要的意義。一、土地征用總結(jié)(一)地征收的含義土地征收是征收的一種重要形式,在現(xiàn)代各國(guó)運(yùn)用非常普遍。具體而言,土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要,以補(bǔ)償為前提,強(qiáng)制取得其他民事主體土地所有權(quán)的行為。由于我國(guó)實(shí)行土地公有制,因此土地征收主要是指國(guó)家基于公共利益的需要征收集體所有的土地。土地征收具有以下幾個(gè)顯著的特點(diǎn):1.公共利益的統(tǒng)一與“最高統(tǒng)治權(quán)”的統(tǒng)一土地征收行為的實(shí)施主體是特定的,只能是國(guó)家。之所以是這樣,一是因?yàn)檎魇諜?quán)是基于“最高統(tǒng)治權(quán)”而行使的,而“最高統(tǒng)治權(quán)”又只能由國(guó)家統(tǒng)一行使;①1二是因?yàn)椤盀榱斯怖娴男枰笔峭恋卣魇盏奈┮焕碛?而國(guó)家則是公共利益的惟一合適的代表。土地征收主體的特定性為國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)和調(diào)控土地二級(jí)市場(chǎng)提供了可靠的保證。2.農(nóng)村集體土地的大存量和潛在的公益儲(chǔ)備性在我國(guó),集體所有的土地是國(guó)家土地征收的客體,也是惟一的客體。首先,我國(guó)特殊的土地所有權(quán)的結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了土地征收的對(duì)象只能是集體所有的土地。在實(shí)行土地私有制的國(guó)家,土地征收的對(duì)象往往是個(gè)人所有的土地。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,土地實(shí)行社會(huì)主義公有制。與之相適應(yīng)的土地所有權(quán)有兩種形式,一種是國(guó)家土地所有權(quán),一種是集體土地所有權(quán)。這一特殊的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了國(guó)家進(jìn)行土地征收的對(duì)象只能是農(nóng)村集體所有的土地。其次,集體土地的大存量和潛在的公益儲(chǔ)備性也為這種征收提供了可能性。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó),工業(yè)化程度較低,同時(shí),農(nóng)業(yè)又是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。所以,我國(guó)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有、主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村建設(shè)的土地較多,存量也較大,而屬于國(guó)家所有、主要用于工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)的土地則較少,存量也較小。根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定,保障工業(yè)發(fā)展,加速城市化進(jìn)程,提供公共(益)設(shè)施用地是國(guó)有土地的重要任務(wù),但是,由于國(guó)有土地的數(shù)量非常有限,往往無(wú)法滿足發(fā)展和建設(shè)的實(shí)際需要,所以,國(guó)家便一直用賦予集體土地以公益儲(chǔ)備性的方式來(lái)彌補(bǔ)國(guó)有土地的這一不足。賦予非國(guó)有土地以公益儲(chǔ)備性也是很多國(guó)家的通常做法。具體來(lái)講,也就是說(shuō),在我國(guó),集體土地的用途是雙重的,既用于所有權(quán)人的實(shí)際需要,又用于公共(益)儲(chǔ)備。這樣的制度設(shè)計(jì)和法律規(guī)定是科學(xué)合理、切實(shí)可行的。它既滿足了工業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)和公共(益)設(shè)施用地的實(shí)際需要,又有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè);既保證了眼前利益的實(shí)現(xiàn),又不妨害長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的實(shí)現(xiàn);既貫徹了“物盡其用”的原則,又使土地得到了有效、合理的利用。正是基于這一點(diǎn),我國(guó)《憲法》才明確規(guī)定,國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)集體土地實(shí)行征收。3.土地征收的性質(zhì)土地征收是國(guó)家依據(jù)法律的規(guī)定所實(shí)施的法律行為,具有明顯的強(qiáng)制性。它表現(xiàn)在,土地征收行為是國(guó)家單方面的意思表示,無(wú)需征得原土地所有權(quán)人的同意。作為原土地所有權(quán)人,對(duì)國(guó)家的土地征收決定必須服從,對(duì)國(guó)家的征收行為必須予以支持和配合,不得拒絕、阻撓,更不得無(wú)理取鬧,否則就要承擔(dān)法律責(zé)任。同時(shí)土地征收還是一種有償性的法律行為。它表現(xiàn)在,國(guó)家征收土地必須根據(jù)法律的規(guī)定向原土地所有權(quán)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上或勞動(dòng)力安置上的補(bǔ)償。4.土地征收目的的界定土地征收的法律基礎(chǔ)是公共利益高于個(gè)體利益,個(gè)體利益必須服從公共利益的需要,因而,“為了公共利益的需要”便成了國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收的唯一理由。我國(guó)的土地立法一直采用高度概括的方式對(duì)“公共利益”加以概括。但是由于缺少相應(yīng)的制約和監(jiān)督機(jī)制,所以,“公共利益”實(shí)際上在征收過(guò)程中總是被擴(kuò)大解釋并在最廣泛的意義上使用,致使不少出于經(jīng)濟(jì)目的的用地也時(shí)?；祀s其中,冒充公共利益,國(guó)家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。因此,筆者認(rèn)為,我國(guó)應(yīng)采用列舉兼概括式的立法體例對(duì)“公共利益”進(jìn)行法律規(guī)范。這一立法體例有兩個(gè)明顯的優(yōu)點(diǎn),第一,由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進(jìn)行土地征收的公共(益)事業(yè),這樣以來(lái),就限制了那些為了商業(yè)目的而要求進(jìn)行土地征收的單位,同時(shí)也限制了土地征收權(quán)的行使,進(jìn)而也為土地征收權(quán)的行使制定了一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。第二,由于采取了概括性規(guī)定,土地征收便具有了一定的靈活性,便可以適應(yīng)迅速發(fā)展、不斷變化的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。具體到列舉,筆者認(rèn)為,我國(guó)應(yīng)將公共利益的范圍嚴(yán)格限定在以下范圍:(1)國(guó)家機(jī)關(guān)和軍事事業(yè)用地;(2)交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)用地;(3)教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共事業(yè)用地;(4)國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目用地;(5)其他由政府興辦的且以公益為目的的事業(yè)用地。只有做這樣嚴(yán)格的限制,才能有效地保護(hù)耕地,保護(hù)土地所有權(quán)人的土地權(quán)益,土地征收的目的也才能真正得以實(shí)現(xiàn)。(二)土地征收與土地征用的法律適用均有所增加。我國(guó)法律沒(méi)有規(guī)定土地征收與土地征收土地征用是指國(guó)家因公共利益的需要,以給予補(bǔ)償為條件,對(duì)他人土地所有權(quán)以外的土地他項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行利用,待特定的公共事業(yè)目的完成后,仍將土地歸還原土地所有權(quán)人的行為。土地征收與土地征用“都是指國(guó)家以征收權(quán)為基礎(chǔ)強(qiáng)制取得他人的土地權(quán)利,使得他人的土地權(quán)利因此而消滅或受到限制?！雹?但是,二者的區(qū)別也是十分明顯的。前者針對(duì)和獲得的是土地所有權(quán),具有不可返還性,而后者針對(duì)和獲得的則是土地所有權(quán)以外的土地他項(xiàng)權(quán)利,具有返還性。因種種原因所致,我國(guó)在2004年3月14日《中華人民共和國(guó)憲法修正案》公布實(shí)施以前,在土地立法領(lǐng)域一直未將土地征收和土地征用加以區(qū)別,而是統(tǒng)稱為土地征用(實(shí)際上是土地征收)。②3如1953年11月,政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》;1958年1月,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》;1982年5月,經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn),國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》;1986年的《土地管理法》也明確規(guī)定:“國(guó)家為公共利益的需要,可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。只是到了2004年,我國(guó)《憲法》和《土地管理法》才將土地征收和土地征用作了區(qū)別,明確規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。在立法中將土地征收和土地征用加以區(qū)別,適用于不同的情況,有著十分重要的法律意義。它既便于城市、村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃,又便于土地征收補(bǔ)償額的確定;既有利于土地、尤其是耕地的保護(hù),有利于對(duì)投資的引導(dǎo)和調(diào)控,又有利于保護(hù)土地所有權(quán)人的合法權(quán)益。二、核心問(wèn)題的提出補(bǔ)償與賠償不同,補(bǔ)償是使受損權(quán)益得到恢復(fù)和彌補(bǔ)的一種重要的法律手段,同時(shí)也是一項(xiàng)重要的法律制度。土地征收補(bǔ)償既是補(bǔ)償法律制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容,也是土地法律制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在土地征收中,征收補(bǔ)償問(wèn)題是一個(gè)十分重要的問(wèn)題,甚至可以說(shuō)是核心問(wèn)題。它關(guān)乎到土地征收的成敗問(wèn)題,必須引起我們尤其是土地征收人的注意和重視。關(guān)于土地征收補(bǔ)償問(wèn)題,我國(guó)《憲法》和《土地管理法》均做了明確的規(guī)定。如《憲法》第10條第3款就明確規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返?條第4款也明確規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@一法律規(guī)定為土地征收補(bǔ)償提供了堅(jiān)實(shí)的法律指針和法律依據(jù)。一般而言,土地征收補(bǔ)償制度主要涉及補(bǔ)償原因、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體和被補(bǔ)償主體、補(bǔ)償程序、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)和法律責(zé)任等方面的內(nèi)容。(一)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的損害土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民最重要的生產(chǎn)和生活資料,是他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ),也是他們基本生活資料的重要來(lái)源。土地一旦被國(guó)家征收,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民便喪失了土地所有權(quán),同時(shí)也喪失了基本生活來(lái)源和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。也就是說(shuō),在土地征收過(guò)程中,公共利益得到了保證和實(shí)現(xiàn),但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的個(gè)體權(quán)益卻因此受到了損害。既然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民“為了公共利益的需要”在土地征收中受到了損害,那么,公共利益的代表者和最大的受益者——國(guó)家自然就應(yīng)該對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民因此而受到的損害進(jìn)行彌補(bǔ)。這是法律的一般原則。但是,國(guó)家對(duì)這種損失的彌補(bǔ)只能采用補(bǔ)償?shù)哪Ｊ竭M(jìn)行,而不能采用賠償?shù)哪Ｊ竭M(jìn)行。這是因?yàn)?1.農(nóng)民是受益在土地征收中,就個(gè)體利益而言,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民是受害者。但是,就社會(huì)公共利益而言,他們則是受益者。既然受益,那么當(dāng)然就要對(duì)受益有所付出,就不能只考慮自己在土地征收中的損失,而看不到自己在土地征收中的受益。當(dāng)然,這種受益對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民來(lái)講往往只是間接的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、隱形的和抽象的。正是因?yàn)槿绱?這種受益才常常被絕大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民所忽視。2.村村民勞動(dòng)凝結(jié)根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定,集體土地是依據(jù)法律的規(guī)定無(wú)償獲得的,其間并無(wú)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的勞動(dòng)凝結(jié)。既然土地之中沒(méi)有勞動(dòng)的凝結(jié),那么,就不能適用等價(jià)交換的原則,就不能要求對(duì)損失進(jìn)行等值的彌補(bǔ)。以上兩個(gè)原因決定了國(guó)家對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民在土地征收中受到的損失,只能采取補(bǔ)償?shù)哪Ｊ竭M(jìn)行非等值的彌補(bǔ),而不能采取賠償?shù)哪Ｊ竭M(jìn)行等值的彌補(bǔ)。(二)土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t法律原則對(duì)于具體的法律活動(dòng)具有巨大的指導(dǎo)意義。因此,在土地征收補(bǔ)償中,我們必須首先確定土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。只有這樣,才能確保土地征收的順利進(jìn)行,才能確保集體土地所有權(quán)人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。1.大力扶持間接補(bǔ)償,解決土地征收補(bǔ)償難題農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地被國(guó)家征收后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織便喪失了進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ),農(nóng)村村民也喪失了生活的主要來(lái)源。盡管土地征收人已經(jīng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民進(jìn)行了直接補(bǔ)償,但是,這種直接補(bǔ)償往往只能解決眼前的溫飽問(wèn)題,無(wú)法解決他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益問(wèn)題,更無(wú)法解決他們的再生產(chǎn)能力問(wèn)題。所以,在土地征收補(bǔ)償中,國(guó)家一定要兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,并用直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償措施,使失地農(nóng)民眼前能夠生存,長(zhǎng)遠(yuǎn)能夠發(fā)展。就間接補(bǔ)償來(lái)講,其主要措施是支持和幫助被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民從事形式多樣的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)。對(duì)于這一間接補(bǔ)償措施,我國(guó)《土地管理法》做了充分的肯定,并明確規(guī)定地方各級(jí)人民政府要“支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng),興辦企業(yè)?！痹谕恋卣魇昭a(bǔ)償實(shí)踐中,地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹這一原則,全方位、多渠道地幫助失地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民進(jìn)行再發(fā)展。2.要從根本上解決征收補(bǔ)償?shù)男略炝重泿叛a(bǔ)償,在各國(guó)的土地征收補(bǔ)償中,均是一種最主要和最經(jīng)常使用的一種補(bǔ)償方式。我國(guó)《土地管理法》也將貨幣補(bǔ)償作為一種主要的補(bǔ)償方式,并對(duì)之做了具體的規(guī)定。但是,近年來(lái),隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和生活水平的不斷提高,絕大多數(shù)失地農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織已不再滿足于單一的貨幣補(bǔ)償。他們經(jīng)常向土地征收人提出一些非貨幣補(bǔ)償?shù)囊蟆Ｒ虼?在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民不斷多元化的征收補(bǔ)償要求,我們應(yīng)該進(jìn)行新的探索,努力走出一條貨幣補(bǔ)償和非貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償之路,不斷滿足農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民對(duì)征收補(bǔ)償?shù)男滦枰?。其?shí),有些地方政府早已開(kāi)始了這方面的實(shí)踐,并創(chuàng)造出了許多諸如“土地?fù)Q社保”、“提供就業(yè)培訓(xùn)”、“房東經(jīng)濟(jì)”等深受廣大農(nóng)村村民歡迎、切實(shí)可行的非貨幣補(bǔ)償方式。這些非貨幣補(bǔ)償方式,較好地解決了農(nóng)民失地以后的生活來(lái)源問(wèn)題和再發(fā)展問(wèn)題,因而很值得肯定和推廣。3.補(bǔ)償范圍偏窄、標(biāo)準(zhǔn)偏低,我國(guó)被征地村民補(bǔ)償說(shuō)到底是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,其核心是補(bǔ)償是否充足的問(wèn)題。補(bǔ)償是否充足主要取決于兩個(gè)因素,一個(gè)是補(bǔ)償?shù)姆秶?一個(gè)是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。前者決定著補(bǔ)償?shù)膹V度,后者決定著補(bǔ)償?shù)纳疃?。與其他國(guó)家的征地補(bǔ)償相比,我國(guó)的征地補(bǔ)償明顯不足,主要表現(xiàn)在補(bǔ)償范圍偏窄和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低兩個(gè)方面。這種不足已經(jīng)影響到了被征地村民的實(shí)際生活水平,也影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進(jìn)行和農(nóng)村的安定團(tuán)結(jié)。因此,在土地征收補(bǔ)償中,土地征收人——各級(jí)政府部門應(yīng)該針對(duì)這一具體之不足,結(jié)合征地時(shí)當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展水平和人民群眾的實(shí)際生活水平,適當(dāng)拓寬補(bǔ)償?shù)姆秶?、不斷提高補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),盡可能從寬、從高給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民以補(bǔ)償。只有這樣,被征地村民原有生活水平才不會(huì)降低,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)才能夠順利進(jìn)行。當(dāng)然,這種從寬和從高只能是法律規(guī)定范圍內(nèi)的從寬和從高,只能是由嚴(yán)格法律程序保障著的從寬和從高。任何無(wú)原則和無(wú)程序的從寬和從高都是錯(cuò)誤的,都是不可取的。(三)補(bǔ)償義務(wù)主體在補(bǔ)償法律關(guān)系中涉及兩個(gè)法律主體,一個(gè)是補(bǔ)償主體,一個(gè)是被補(bǔ)償主體。前者是義務(wù)主體,依照法律的規(guī)定承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù);后者是權(quán)利主體,有權(quán)依照法律的規(guī)定要求補(bǔ)償主體進(jìn)行補(bǔ)償。1.土地征收的原則補(bǔ)償法律關(guān)系中的補(bǔ)償主體是國(guó)家這一特定主體。由國(guó)家充當(dāng)補(bǔ)償主體,是因?yàn)橐韵聝蓚€(gè)原因。(1)國(guó)家是惟一的土地征收人。我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！庇纱艘?guī)定可以看出,在我國(guó),國(guó)家是惟一的土地征收人。除國(guó)家主體外,其他任何組織和個(gè)人均不得對(duì)農(nóng)村集體所有的土地進(jìn)行征收。征收主體的惟一性決定了補(bǔ)償主體的惟一性;(2)國(guó)家是受益主體的惟一合適代表,同時(shí)又是最大的受益者。在土地征收中,農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變成了國(guó)家所有的土地。在這種轉(zhuǎn)變中,社會(huì)公共利益得以實(shí)現(xiàn),國(guó)家也通過(guò)土地使用權(quán)的出讓獲得了巨大的經(jīng)濟(jì)效益,是最大的受益人。因而由國(guó)家代表全體利益受益人對(duì)利益受損人進(jìn)行補(bǔ)償便是天經(jīng)地義的事情,同時(shí),也有利于征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)。2.補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)支付關(guān)于被補(bǔ)償主體,我國(guó)《土地管理法》中規(guī)定了兩個(gè),一個(gè)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,一個(gè)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。(1)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在實(shí)施補(bǔ)償過(guò)程中,土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等補(bǔ)償費(fèi)的受益主體應(yīng)該是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。土地征收人應(yīng)就此與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地征收補(bǔ)償合同,將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等補(bǔ)償費(fèi)直接、及時(shí)、如數(shù)的支付給該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。但是,目前的很多征收補(bǔ)償都有悖于這一要求,政府部門轉(zhuǎn)支付的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。在這種轉(zhuǎn)支付過(guò)程中,層層克扣、關(guān)關(guān)扒皮的現(xiàn)象十分嚴(yán)重,已經(jīng)嚴(yán)重地侵犯了原土地所有權(quán)人的合法權(quán)益,必須盡快進(jìn)行糾正;(2)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。當(dāng)征地補(bǔ)償為非貨幣補(bǔ)償,尤其是與身份相連時(shí),被補(bǔ)償?shù)闹黧w就應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。對(duì)于這些補(bǔ)償,土地征收人應(yīng)該直接面對(duì)具體的農(nóng)村村民,征求農(nóng)村村民本人及其家庭成員的意見(jiàn)。如在“移民安置”、“就業(yè)培訓(xùn)”、“土地入股”、“土地?fù)Q社?！敝?征收人就應(yīng)與農(nóng)村村民直接簽訂土地征收補(bǔ)償協(xié)議,并采取措施保證其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。(四)心的核心問(wèn)題補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是補(bǔ)償雙方,尤其是被補(bǔ)償方所關(guān)心的核心問(wèn)題。補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是否科學(xué)、合理、可行,是國(guó)家建設(shè)能否順利進(jìn)行,原土地所有權(quán)人的土地權(quán)益和其他合法權(quán)益能否得到真正保護(hù)的關(guān)鍵。1.征收補(bǔ)償?shù)姆秶a(bǔ)償范圍解決對(duì)什么進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題,決定著補(bǔ)償?shù)膹V度。補(bǔ)償范圍的大小取決于被征收土地的原用途,也可以說(shuō)被征收土地的原用途是確定補(bǔ)償范圍的主要依據(jù)。補(bǔ)償范圍是法定的,往往由法律、法規(guī)做出明確的規(guī)定。補(bǔ)償范圍的法定性決定了,在法定的補(bǔ)償范圍之外,土地征收人不得進(jìn)行補(bǔ)償,被征收人也不得要求和強(qiáng)迫土地征收人進(jìn)行補(bǔ)償。關(guān)于補(bǔ)償范圍,不同的國(guó)家有不同的規(guī)定。如日本法對(duì)補(bǔ)償范圍作了如下規(guī)定:(1)征用損失補(bǔ)償,按被征用財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值計(jì)價(jià)補(bǔ)償;(2)通損補(bǔ)償,即因征地而通常可能受到的附帶性損失補(bǔ)償。包括地上建筑物、設(shè)備、樹(shù)木補(bǔ)償;遷移費(fèi)補(bǔ)償;歇業(yè)、停業(yè)補(bǔ)償;營(yíng)業(yè)規(guī)?？s小補(bǔ)償以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)償和林業(yè)補(bǔ)償;(3)少數(shù)殘存地補(bǔ)償;(4)離職者補(bǔ)償;(5)事業(yè)損失補(bǔ)償。①4德國(guó)法對(duì)土地征收補(bǔ)償范圍作了如下規(guī)定:(1)土地或其他標(biāo)的物權(quán)利損失補(bǔ)償;(2)營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償;(3)征收標(biāo)的物上的一切附帶損失補(bǔ)償。②5我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地法所確定的補(bǔ)償范圍則是:(1)地價(jià)補(bǔ)償;(2)改良物的補(bǔ)償;(3)接連地的損害補(bǔ)償。③6我國(guó)將土地征收補(bǔ)償范圍嚴(yán)格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失上,與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未列入補(bǔ)償范圍。在這樣的立法思想指導(dǎo)下,土地管理法將征收補(bǔ)償?shù)姆秶鷩?yán)格限定在以下三個(gè)方面:(1)土地補(bǔ)償;(2)安置補(bǔ)償;(3)地上附著物和青苗的補(bǔ)償。與其他國(guó)家征收補(bǔ)償范圍的規(guī)定相比,我國(guó)土地征收的補(bǔ)償范圍明顯偏窄。從保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的合法權(quán)益的角度考慮,筆者認(rèn)為,應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?將鄰接地補(bǔ)償、殘存地補(bǔ)償、通損補(bǔ)償一并列入補(bǔ)償范圍。2.建立土地征收補(bǔ)償?shù)幕鹧a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)解決補(bǔ)償多少的問(wèn)題,決定著補(bǔ)償?shù)纳疃取Ｍa(bǔ)償范圍是法定的一樣,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是法定的,往往也由法律、法規(guī)明確規(guī)定之。關(guān)于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低,各國(guó)法律規(guī)定不一,但多數(shù)國(guó)家,尤其是西方資本主義國(guó)家,基本上都是以土地的市場(chǎng)價(jià)作為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。由于我國(guó)實(shí)行土地公有制,所以我國(guó)土地管理法規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較為獨(dú)特。目前,我國(guó)《土地管理法》已經(jīng)對(duì)征收耕地和其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)以及附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定。有所不同的只是規(guī)定的方式不同,有的以直接方式予以規(guī)定,有的以授權(quán)方式予以規(guī)定。如第47條規(guī)定,“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)植的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)償費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)償費(fèi),最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地,用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)?！痹谘a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定上,有關(guān)移民的問(wèn)題非常特別,又非常重要,需要單獨(dú)立法。因此,我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定:“大中型水利、水電工程建設(shè)征收土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定?！睆耐恋胤ǖ囊?guī)定來(lái)看,目前我國(guó)法律關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定存在著明顯的不足。這一不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面,一方面是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低;一方面是有些土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不具體。第一,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。現(xiàn)行的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),既未考慮土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)價(jià)格上漲的因素,又未考慮人民群眾實(shí)際生活水平不斷提高的因素,是一個(gè)不折不扣的低標(biāo)準(zhǔn)、死標(biāo)準(zhǔn)。用這樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償,既可能加劇農(nóng)村村民和政府之間的對(duì)立情緒,也會(huì)影響政府與村民之間的關(guān)系和國(guó)家建設(shè)的順利進(jìn)行。針對(duì)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況,學(xué)術(shù)界呼吁修改的呼聲漸高。有的研究者提出應(yīng)以市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地征收補(bǔ)償。①7對(duì)于這種觀點(diǎn),筆者實(shí)難茍同。因?yàn)?首先,我國(guó)只有土地使用權(quán)交易市場(chǎng),而無(wú)土地所有權(quán)交易市場(chǎng),法律禁止和打擊任何形式的非法轉(zhuǎn)讓土地的行為。既然不存在土地所有權(quán)交易市場(chǎng),土地的“市場(chǎng)價(jià)”當(dāng)然也就無(wú)從談起。其次,即便我國(guó)存在土地所有權(quán)的交易市場(chǎng),但由于農(nóng)村集體所有的土地所有是依據(jù)法律的規(guī)定無(wú)償取得的,其間并沒(méi)有取得人的勞動(dòng)凝結(jié),因而也不能適用商品等價(jià)交換的規(guī)律進(jìn)行等價(jià)交換。有的研究者則提出可通過(guò)區(qū)分土地征收目的的方法,分別制定不同的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),即以公益為目的的土地征收,其征地標(biāo)準(zhǔn)按照現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定執(zhí)行;以非公益為目的的土地征收,其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)提高。②8理由是,因?yàn)閲?guó)家為公益目的征收集體土地后,通常以劃撥的方式將土地使用權(quán)提供給公益事業(yè)者,因此,其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行是合乎情理的;而非公益目的的土地征收,因其營(yíng)利性,國(guó)家通常在征收后,將土地使用權(quán)以出讓的方式提供給非公益事業(yè)用地者,因此,其征地補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)與土地的市場(chǎng)價(jià)格成正比例。該觀點(diǎn)提出者的愿望是好的,但是該主張卻存在著一個(gè)致命的缺陷,那就是將征地區(qū)分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是違背法理的。因?yàn)榉枪材康挠玫夭⒉环贤恋卣魇諜?quán)行使的前提條件,這樣的用地只能借助土地使用權(quán)市場(chǎng)來(lái)得到,這是世界各國(guó)土地征收制度中的通行做法。因此,我們完全有理由擔(dān)心,一旦我國(guó)土地法中確立這樣的制度,不僅不能從根本上起到控制國(guó)家征收權(quán)的作用,相反卻可能會(huì)助長(zhǎng)業(yè)已存在的土地征收權(quán)濫用之風(fēng),影響對(duì)土地資源的保護(hù)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。③9對(duì)于我國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的這一不足,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同時(shí)期生產(chǎn)力的發(fā)展水平和人民群眾的實(shí)際生活水平,在轄區(qū)內(nèi)區(qū)片綜合地價(jià)以下,根據(jù)轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的年產(chǎn)值當(dāng)量,以不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的辦法予以糾正和克服。轄區(qū)內(nèi)區(qū)片綜合地價(jià)的確定應(yīng)科學(xué)、合理,并應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及時(shí)加以調(diào)整;統(tǒng)一年產(chǎn)值當(dāng)量應(yīng)當(dāng)考慮被征收土地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對(duì)土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)用地等級(jí)等因素。第二,有些土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不具體。我國(guó)《土地管理法》僅對(duì)征收耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出了具體規(guī)定,對(duì)征收其他土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及地上附著物、青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置標(biāo)準(zhǔn)只做了授權(quán)規(guī)定而未做具體規(guī)定。這種只授權(quán)而不做具體規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)制定方法,時(shí)常會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的層層降低,也同樣會(huì)影響土地征收補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行。因此,筆者建議,應(yīng)依法收回這種授權(quán),并在《土地管理法》中明確規(guī)定其他土地以及地上附著物、青苗和村民安置的具體標(biāo)準(zhǔn),至少應(yīng)做出原則性的規(guī)定或者對(duì)補(bǔ)償?shù)纳舷戮€做出規(guī)定。(五)征地補(bǔ)償制度的創(chuàng)新關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞?我國(guó)的立法規(guī)定同其他國(guó)家的規(guī)定幾乎是一樣的。法律規(guī)定原則上應(yīng)以貨幣方式進(jìn)行補(bǔ)償。但是,在特殊情況下也可以用其他方式予以補(bǔ)償,如農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口,即以每征收一畝耕地安排一名符合招工條件的多余勞動(dòng)人口就業(yè),實(shí)物的產(chǎn)權(quán)調(diào)換,移民安置補(bǔ)償?shù)取＿@種補(bǔ)償方式產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件之下,形式過(guò)于單一,法條規(guī)定也過(guò)于簡(jiǎn)單,有些補(bǔ)償形式也已過(guò)時(shí)(如“農(nóng)轉(zhuǎn)非”),已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際需要。因此,在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,我們必須進(jìn)行新的探索。2004年10月21日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》已經(jīng)為這種新探索做了框架性的指示?！稕Q定》要求:“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定具體辦法,使被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。對(duì)有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目,農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地使用權(quán)入股。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi),當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)將因征地而導(dǎo)致無(wú)地的農(nóng)民,納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系,并建立社會(huì)保障制度;在城市規(guī)劃區(qū)外,征收農(nóng)民集體所有土地時(shí),當(dāng)?shù)厝嗣裾诒拘姓^(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應(yīng)的工作崗位;對(duì)不具備基本生活條件的無(wú)地農(nóng)民,應(yīng)當(dāng)異地移民安置?！逼鋵?shí),在《決定》發(fā)布之前,有些地方人民政府已經(jīng)結(jié)合本地實(shí)際情況進(jìn)行了不少有益的探索,并創(chuàng)造出了許多新的、切實(shí)可行的補(bǔ)償方式,如“土地?fù)Q社?！?、“提供就業(yè)培訓(xùn)”、“房東經(jīng)濟(jì)”等。這些補(bǔ)償方式,較好地解決了失地農(nóng)民以后的生活來(lái)源問(wèn)題,因而很值得肯定和推廣。(六)公布和接受監(jiān)督關(guān)于補(bǔ)償程序,我國(guó)《土地管理法規(guī)定》做了明確的規(guī)定。一方面規(guī)定,“征地補(bǔ)償方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)”(第48條)。一方面規(guī)定“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布,接受監(jiān)督”(第49條)。根據(jù)上述規(guī)定,我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)某绦蚩梢詣澐譃樗膫€(gè)階段。1.調(diào)查的范圍和范圍補(bǔ)償方案的制定是土地征收補(bǔ)償實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。征地方案確定以后,土地征收人就應(yīng)著手制定土地補(bǔ)償方案。制定補(bǔ)償方案應(yīng)首先進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。調(diào)查應(yīng)由征地方和被征地方共同進(jìn)行;調(diào)查的范圍包括被征收土地的原用途、數(shù)量,農(nóng)村村民的人口數(shù)量、結(jié)構(gòu),地上附著物的類別、數(shù)量、經(jīng)濟(jì)價(jià)值,地上青苗的種類、數(shù)量、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等;調(diào)查的數(shù)據(jù)應(yīng)該準(zhǔn)確無(wú)誤,并已經(jīng)過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的確認(rèn)。調(diào)查結(jié)束后,征地方依據(jù)法律的規(guī)定,在調(diào)查的基礎(chǔ)上制定補(bǔ)償方案。補(bǔ)償方案應(yīng)包括補(bǔ)償機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償時(shí)間和期限等內(nèi)容。2.征地補(bǔ)償?shù)某绦驈耐恋毓芾矸ǖ囊?guī)定來(lái)看,對(duì)補(bǔ)償方案進(jìn)行公告是土地補(bǔ)償?shù)谋亟?jīng)程序,也是有關(guān)地方人民政府的義務(wù)和職責(zé)。征收補(bǔ)償方案一般應(yīng)包括以下內(nèi)容:(1)本集體經(jīng)濟(jì)組織被征收土地的位置、地類、面積,地上附著物和青苗的種類、數(shù)量,需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量;(2)土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式;(3)安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式;(4)地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式;(5)農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑;(6)其他有關(guān)征收補(bǔ)償、安置的具體措施。對(duì)征地補(bǔ)償方案進(jìn)行公告,就是對(duì)征地補(bǔ)償公開(kāi),讓征地補(bǔ)償透明。這既是法律的規(guī)定,也是被征地單位和村民的希望,更是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的當(dāng)然要求。公告征地補(bǔ)償方案,既保護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的知情權(quán),方便了國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的監(jiān)督,又可以避免因土地權(quán)屬等不清而產(chǎn)生的糾紛。3.第二,對(duì)土地征收補(bǔ)償方案的意見(jiàn)和建議根據(jù)《征用土地公告辦法》的有關(guān)規(guī)定,土地征收補(bǔ)償方案公布以后,有關(guān)市、縣人民政府土地主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民對(duì)土地征收補(bǔ)償方案的意見(jiàn)和建議,以保證土地征收補(bǔ)償?shù)墓脚c合理和土地征收工作的順利進(jìn)行;被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見(jiàn)的或者要求舉行聽(tīng)證會(huì)的,應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公布之日起10個(gè)工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門提出。4.補(bǔ)償費(fèi)用的收益反應(yīng)補(bǔ)償費(fèi)用分配是否及時(shí)、合理,使用是否正確,關(guān)系到每個(gè)農(nóng)村村民的合法權(quán)益,因此,必須在有效的監(jiān)督之下進(jìn)行。對(duì)此,我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定:“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布,接受監(jiān)督”(第49條)。一般而言,對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況的監(jiān)督可以從兩個(gè)方面進(jìn)行,一種是政府部門,主要是農(nóng)業(yè)和民政部門的監(jiān)督;一種是農(nóng)村村民,包括全體村民在內(nèi)的監(jiān)督。政府部門依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督,農(nóng)村村民依社員權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。法律保障政府部門和農(nóng)村村民的依法監(jiān)督權(quán),任何單位和個(gè)人均不得阻撓和干涉。(七)社會(huì)公共利益土地征收補(bǔ)償涉及兩方面的權(quán)益問(wèn)題,一方面是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的權(quán)益問(wèn)題,一方面是由國(guó)家代表著的社會(huì)公共利益問(wèn)題。因此,要使補(bǔ)償順利地進(jìn)行,必須從兩個(gè)方面同時(shí)入手做工作,妥善解決二者的權(quán)益沖突問(wèn)題。實(shí)踐表明,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民與各級(jí)人民政府土地管理部門只有相互協(xié)作、密切配合、加強(qiáng)互動(dòng),有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題才能合理地、順利地解決,土地征收的目的才能真正實(shí)現(xiàn)。1.明確界定土地征收中的期權(quán)能在土地征收補(bǔ)償中,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民是被補(bǔ)償主體,是權(quán)利主體,是被保護(hù)的對(duì)象。但是,由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是依據(jù)法律之規(guī)定無(wú)償獲得土地所有權(quán)的,其間并無(wú)取得人的勞動(dòng)凝結(jié),而且其自身也是土地征收的受益者。所以,就要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民,一要清楚農(nóng)村集體所有的土地在國(guó)家征收中不能適用等價(jià)交換的原則,只能要求國(guó)家予以非等值的補(bǔ)償而不能要求國(guó)家予以等值的賠償;二要適當(dāng)降低期望值,切不可向政府部門提出太高的、不切合實(shí)際的補(bǔ)償要求,更不可以策劃、組