農(nóng)村土地征收補償制度研究

農(nóng)村土地征收補償制度研究

隨著社會的不斷擴大，公共服務（利益）設施的增加，土地收集越來越不可避免，收集的數(shù)量越來越多，規(guī)模也越來越大。在土地征收中,牽涉的權益很多,權益之間的沖突也很大。土地征收補償便是協(xié)調(diào)、平衡和解決這些權益沖突的一項重要法律制度,同時,也是一項極其復雜的系統(tǒng)工程。實踐表明,妥善解決好土地征收補償問題,無論是對國家建設的順利進行和社會公共利益的順利實現(xiàn),還是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民土地權益的保護都有著十分重要的意義。一、土地征用總結(一)地征收的含義土地征收是征收的一種重要形式,在現(xiàn)代各國運用非常普遍。具體而言,土地征收是指國家為了公共利益的需要,以補償為前提,強制取得其他民事主體土地所有權的行為。由于我國實行土地公有制,因此土地征收主要是指國家基于公共利益的需要征收集體所有的土地。土地征收具有以下幾個顯著的特點:1.公共利益的統(tǒng)一與“最高統(tǒng)治權”的統(tǒng)一土地征收行為的實施主體是特定的,只能是國家。之所以是這樣,一是因為征收權是基于“最高統(tǒng)治權”而行使的,而“最高統(tǒng)治權”又只能由國家統(tǒng)一行使;①1二是因為“為了公共利益的需要”是土地征收的惟一理由,而國家則是公共利益的惟一合適的代表。土地征收主體的特定性為國家壟斷土地一級市場和調(diào)控土地二級市場提供了可靠的保證。2.農(nóng)村集體土地的大存量和潛在的公益儲備性在我國,集體所有的土地是國家土地征收的客體,也是惟一的客體。首先,我國特殊的土地所有權的結構形式?jīng)Q定了土地征收的對象只能是集體所有的土地。在實行土地私有制的國家,土地征收的對象往往是個人所有的土地。我國是社會主義國家,土地實行社會主義公有制。與之相適應的土地所有權有兩種形式,一種是國家土地所有權,一種是集體土地所有權。這一特殊的土地所有權結構形式?jīng)Q定了國家進行土地征收的對象只能是農(nóng)村集體所有的土地。其次,集體土地的大存量和潛在的公益儲備性也為這種征收提供了可能性。我國是農(nóng)業(yè)大國,工業(yè)化程度較低,同時,農(nóng)業(yè)又是國民經(jīng)濟的基礎。所以,我國屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有、主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村建設的土地較多,存量也較大,而屬于國家所有、主要用于工業(yè)發(fā)展和城市建設的土地則較少,存量也較小。根據(jù)我國法律的規(guī)定,保障工業(yè)發(fā)展,加速城市化進程,提供公共(益)設施用地是國有土地的重要任務,但是,由于國有土地的數(shù)量非常有限,往往無法滿足發(fā)展和建設的實際需要,所以,國家便一直用賦予集體土地以公益儲備性的方式來彌補國有土地的這一不足。賦予非國有土地以公益儲備性也是很多國家的通常做法。具體來講,也就是說,在我國,集體土地的用途是雙重的,既用于所有權人的實際需要,又用于公共(益)儲備。這樣的制度設計和法律規(guī)定是科學合理、切實可行的。它既滿足了工業(yè)發(fā)展、城市建設和公共(益)設施用地的實際需要,又有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟建設;既保證了眼前利益的實現(xiàn),又不妨害長遠利益的實現(xiàn);既貫徹了“物盡其用”的原則,又使土地得到了有效、合理的利用。正是基于這一點,我國《憲法》才明確規(guī)定,國家為了公共利益的需要,可以依法對集體土地實行征收。3.土地征收的性質土地征收是國家依據(jù)法律的規(guī)定所實施的法律行為,具有明顯的強制性。它表現(xiàn)在,土地征收行為是國家單方面的意思表示,無需征得原土地所有權人的同意。作為原土地所有權人,對國家的土地征收決定必須服從,對國家的征收行為必須予以支持和配合,不得拒絕、阻撓,更不得無理取鬧,否則就要承擔法律責任。同時土地征收還是一種有償性的法律行為。它表現(xiàn)在,國家征收土地必須根據(jù)法律的規(guī)定向原土地所有權人進行經(jīng)濟上或勞動力安置上的補償。4.土地征收目的的界定土地征收的法律基礎是公共利益高于個體利益,個體利益必須服從公共利益的需要,因而,“為了公共利益的需要”便成了國家對農(nóng)村集體土地進行征收的唯一理由。我國的土地立法一直采用高度概括的方式對“公共利益”加以概括。但是由于缺少相應的制約和監(jiān)督機制,所以,“公共利益”實際上在征收過程中總是被擴大解釋并在最廣泛的意義上使用,致使不少出于經(jīng)濟目的的用地也時?；祀s其中,冒充公共利益,國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。因此,筆者認為,我國應采用列舉兼概括式的立法體例對“公共利益”進行法律規(guī)范。這一立法體例有兩個明顯的優(yōu)點,第一,由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進行土地征收的公共(益)事業(yè),這樣以來,就限制了那些為了商業(yè)目的而要求進行土地征收的單位,同時也限制了土地征收權的行使,進而也為土地征收權的行使制定了一個嚴格的標準。第二,由于采取了概括性規(guī)定,土地征收便具有了一定的靈活性,便可以適應迅速發(fā)展、不斷變化的經(jīng)濟形勢。具體到列舉,筆者認為,我國應將公共利益的范圍嚴格限定在以下范圍:(1)國家機關和軍事事業(yè)用地;(2)交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設用地;(3)教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機構等社會公共事業(yè)用地;(4)國家重大經(jīng)濟建設項目用地;(5)其他由政府興辦的且以公益為目的的事業(yè)用地。只有做這樣嚴格的限制,才能有效地保護耕地,保護土地所有權人的土地權益,土地征收的目的也才能真正得以實現(xiàn)。(二)土地征收與土地征用的法律適用均有所增加。我國法律沒有規(guī)定土地征收與土地征收土地征用是指國家因公共利益的需要,以給予補償為條件,對他人土地所有權以外的土地他項權利進行利用,待特定的公共事業(yè)目的完成后,仍將土地歸還原土地所有權人的行為。土地征收與土地征用“都是指國家以征收權為基礎強制取得他人的土地權利,使得他人的土地權利因此而消滅或受到限制。”①2但是,二者的區(qū)別也是十分明顯的。前者針對和獲得的是土地所有權,具有不可返還性,而后者針對和獲得的則是土地所有權以外的土地他項權利,具有返還性。因種種原因所致,我國在2004年3月14日《中華人民共和國憲法修正案》公布實施以前,在土地立法領域一直未將土地征收和土地征用加以區(qū)別,而是統(tǒng)稱為土地征用(實際上是土地征收)。②3如1953年11月,政務院發(fā)布了《關于國家建設征用土地辦法》;1958年1月,國務院發(fā)布了《國家建設征用土地辦法》;1982年5月,經(jīng)全國人大批準,國務院發(fā)布了《國家建設征用土地條例》;1986年的《土地管理法》也明確規(guī)定:“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用”。只是到了2004年,我國《憲法》和《土地管理法》才將土地征收和土地征用作了區(qū)別,明確規(guī)定國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。在立法中將土地征收和土地征用加以區(qū)別,適用于不同的情況,有著十分重要的法律意義。它既便于城市、村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃,又便于土地征收補償額的確定;既有利于土地、尤其是耕地的保護,有利于對投資的引導和調(diào)控,又有利于保護土地所有權人的合法權益。二、核心問題的提出補償與賠償不同,補償是使受損權益得到恢復和彌補的一種重要的法律手段,同時也是一項重要的法律制度。土地征收補償既是補償法律制度中的一項重要內(nèi)容,也是土地法律制度中的一項重要內(nèi)容。在土地征收中,征收補償問題是一個十分重要的問題,甚至可以說是核心問題。它關乎到土地征收的成敗問題,必須引起我們尤其是土地征收人的注意和重視。關于土地征收補償問題,我國《憲法》和《土地管理法》均做了明確的規(guī)定。如《憲法》第10條第3款就明確規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄锻恋毓芾矸ā返?條第4款也明確規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！边@一法律規(guī)定為土地征收補償提供了堅實的法律指針和法律依據(jù)。一般而言,土地征收補償制度主要涉及補償原因、補償原則、補償主體和被補償主體、補償程序、補償范圍和補償標準、補償方式、補償實現(xiàn)和法律責任等方面的內(nèi)容。(一)對集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的損害土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民最重要的生產(chǎn)和生活資料,是他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的物質基礎,也是他們基本生活資料的重要來源。土地一旦被國家征收,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民便喪失了土地所有權,同時也喪失了基本生活來源和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設活動的現(xiàn)實基礎。也就是說,在土地征收過程中,公共利益得到了保證和實現(xiàn),但是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的個體權益卻因此受到了損害。既然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民“為了公共利益的需要”在土地征收中受到了損害,那么,公共利益的代表者和最大的受益者——國家自然就應該對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民因此而受到的損害進行彌補。這是法律的一般原則。但是,國家對這種損失的彌補只能采用補償?shù)哪Ｊ竭M行,而不能采用賠償?shù)哪Ｊ竭M行。這是因為:1.農(nóng)民是受益在土地征收中,就個體利益而言,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民是受害者。但是,就社會公共利益而言,他們則是受益者。既然受益,那么當然就要對受益有所付出,就不能只考慮自己在土地征收中的損失,而看不到自己在土地征收中的受益。當然,這種受益對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民來講往往只是間接的、長遠的、隱形的和抽象的。正是因為如此,這種受益才常常被絕大多數(shù)集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民所忽視。2.村村民勞動凝結根據(jù)我國憲法的規(guī)定,集體土地是依據(jù)法律的規(guī)定無償獲得的,其間并無農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的勞動凝結。既然土地之中沒有勞動的凝結,那么,就不能適用等價交換的原則,就不能要求對損失進行等值的彌補。以上兩個原因決定了國家對集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民在土地征收中受到的損失,只能采取補償?shù)哪Ｊ竭M行非等值的彌補,而不能采取賠償?shù)哪Ｊ竭M行等值的彌補。(二)土地征收補償?shù)幕驹瓌t法律原則對于具體的法律活動具有巨大的指導意義。因此,在土地征收補償中,我們必須首先確定土地征收補償?shù)幕驹瓌t。只有這樣,才能確保土地征收的順利進行,才能確保集體土地所有權人合法權益的實現(xiàn)。1.大力扶持間接補償,解決土地征收補償難題農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地被國家征收后,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織便喪失了進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設活動的物質基礎,農(nóng)村村民也喪失了生活的主要來源。盡管土地征收人已經(jīng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民進行了直接補償,但是,這種直接補償往往只能解決眼前的溫飽問題,無法解決他們的長遠利益問題,更無法解決他們的再生產(chǎn)能力問題。所以,在土地征收補償中,國家一定要兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的眼前利益和長遠利益,并用直接補償和間接補償措施,使失地農(nóng)民眼前能夠生存,長遠能夠發(fā)展。就間接補償來講,其主要措施是支持和幫助被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民從事形式多樣的經(jīng)濟開發(fā)活動。對于這一間接補償措施,我國《土地管理法》做了充分的肯定,并明確規(guī)定地方各級人民政府要“支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營,興辦企業(yè)?！痹谕恋卣魇昭a償實踐中,地方各級人民政府應當認真貫徹這一原則,全方位、多渠道地幫助失地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民進行再發(fā)展。2.要從根本上解決征收補償?shù)男略炝重泿叛a償,在各國的土地征收補償中,均是一種最主要和最經(jīng)常使用的一種補償方式。我國《土地管理法》也將貨幣補償作為一種主要的補償方式,并對之做了具體的規(guī)定。但是,近年來,隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和生活水平的不斷提高,絕大多數(shù)失地農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織已不再滿足于單一的貨幣補償。他們經(jīng)常向土地征收人提出一些非貨幣補償?shù)囊蟆Ｒ虼?在我國社會主義市場經(jīng)濟條件下,面對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民不斷多元化的征收補償要求,我們應該進行新的探索,努力走出一條貨幣補償和非貨幣補償相結合的補償之路,不斷滿足農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民對征收補償?shù)男滦枰?。其?有些地方政府早已開始了這方面的實踐,并創(chuàng)造出了許多諸如“土地換社保”、“提供就業(yè)培訓”、“房東經(jīng)濟”等深受廣大農(nóng)村村民歡迎、切實可行的非貨幣補償方式。這些非貨幣補償方式,較好地解決了農(nóng)民失地以后的生活來源問題和再發(fā)展問題,因而很值得肯定和推廣。3.補償范圍偏窄、標準偏低,我國被征地村民補償說到底是一個經(jīng)濟問題,其核心是補償是否充足的問題。補償是否充足主要取決于兩個因素,一個是補償?shù)姆秶?一個是補償?shù)臉藴省Ｇ罢邲Q定著補償?shù)膹V度,后者決定著補償?shù)纳疃?。與其他國家的征地補償相比,我國的征地補償明顯不足,主要表現(xiàn)在補償范圍偏窄和補償標準偏低兩個方面。這種不足已經(jīng)影響到了被征地村民的實際生活水平,也影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進行和農(nóng)村的安定團結。因此,在土地征收補償中,土地征收人——各級政府部門應該針對這一具體之不足,結合征地時當?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展水平和人民群眾的實際生活水平,適當拓寬補償?shù)姆秶?、不斷提高補償?shù)臉藴?盡可能從寬、從高給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民以補償。只有這樣,被征地村民原有生活水平才不會降低,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動才能夠順利進行。當然,這種從寬和從高只能是法律規(guī)定范圍內(nèi)的從寬和從高,只能是由嚴格法律程序保障著的從寬和從高。任何無原則和無程序的從寬和從高都是錯誤的,都是不可取的。(三)補償義務主體在補償法律關系中涉及兩個法律主體,一個是補償主體,一個是被補償主體。前者是義務主體,依照法律的規(guī)定承擔補償義務;后者是權利主體,有權依照法律的規(guī)定要求補償主體進行補償。1.土地征收的原則補償法律關系中的補償主體是國家這一特定主體。由國家充當補償主體,是因為以下兩個原因。(1)國家是惟一的土地征收人。我國《土地管理法》明確規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！庇纱艘?guī)定可以看出,在我國,國家是惟一的土地征收人。除國家主體外,其他任何組織和個人均不得對農(nóng)村集體所有的土地進行征收。征收主體的惟一性決定了補償主體的惟一性;(2)國家是受益主體的惟一合適代表,同時又是最大的受益者。在土地征收中,農(nóng)村集體所有的土地轉變成了國家所有的土地。在這種轉變中,社會公共利益得以實現(xiàn),國家也通過土地使用權的出讓獲得了巨大的經(jīng)濟效益,是最大的受益人。因而由國家代表全體利益受益人對利益受損人進行補償便是天經(jīng)地義的事情,同時,也有利于征地補償?shù)膶崿F(xiàn)。2.補償?shù)霓D支付關于被補償主體,我國《土地管理法》中規(guī)定了兩個,一個是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,一個是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。(1)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。在實施補償過程中,土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費的受益主體應該是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。土地征收人應就此與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂土地征收補償合同,將土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費直接、及時、如數(shù)的支付給該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。但是,目前的很多征收補償都有悖于這一要求,政府部門轉支付的現(xiàn)象十分嚴重。在這種轉支付過程中,層層克扣、關關扒皮的現(xiàn)象十分嚴重,已經(jīng)嚴重地侵犯了原土地所有權人的合法權益,必須盡快進行糾正;(2)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。當征地補償為非貨幣補償,尤其是與身份相連時,被補償?shù)闹黧w就應當是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。對于這些補償,土地征收人應該直接面對具體的農(nóng)村村民,征求農(nóng)村村民本人及其家庭成員的意見。如在“移民安置”、“就業(yè)培訓”、“土地入股”、“土地換社保”中,征收人就應與農(nóng)村村民直接簽訂土地征收補償協(xié)議,并采取措施保證其權利的實現(xiàn)。(四)心的核心問題補償范圍和補償標準是補償雙方,尤其是被補償方所關心的核心問題。補償范圍和補償標準的確定是否科學、合理、可行,是國家建設能否順利進行,原土地所有權人的土地權益和其他合法權益能否得到真正保護的關鍵。1.征收補償?shù)姆秶a償范圍解決對什么進行補償?shù)膯栴},決定著補償?shù)膹V度。補償范圍的大小取決于被征收土地的原用途,也可以說被征收土地的原用途是確定補償范圍的主要依據(jù)。補償范圍是法定的,往往由法律、法規(guī)做出明確的規(guī)定。補償范圍的法定性決定了,在法定的補償范圍之外,土地征收人不得進行補償,被征收人也不得要求和強迫土地征收人進行補償。關于補償范圍,不同的國家有不同的規(guī)定。如日本法對補償范圍作了如下規(guī)定:(1)征用損失補償,按被征用財產(chǎn)的經(jīng)濟價值計價補償;(2)通損補償,即因征地而通?？赡苁艿降母綆該p失補償。包括地上建筑物、設備、樹木補償;遷移費補償;歇業(yè)、停業(yè)補償;營業(yè)規(guī)模縮小補償以及農(nóng)業(yè)補償和林業(yè)補償;(3)少數(shù)殘存地補償;(4)離職者補償;(5)事業(yè)損失補償。①4德國法對土地征收補償范圍作了如下規(guī)定:(1)土地或其他標的物權利損失補償;(2)營業(yè)損失補償;(3)征收標的物上的一切附帶損失補償。②5我國臺灣地區(qū)土地法所確定的補償范圍則是:(1)地價補償;(2)改良物的補償;(3)接連地的損害補償。③6我國將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟損失上,與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未列入補償范圍。在這樣的立法思想指導下,土地管理法將征收補償?shù)姆秶鷩栏裣薅ㄔ谝韵氯齻€方面:(1)土地補償;(2)安置補償;(3)地上附著物和青苗的補償。與其他國家征收補償范圍的規(guī)定相比,我國土地征收的補償范圍明顯偏窄。從保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的合法權益的角度考慮,筆者認為,應適當擴大我國土地征收補償?shù)姆秶?將鄰接地補償、殘存地補償、通損補償一并列入補償范圍。2.建立土地征收補償?shù)幕鹧a償標準解決補償多少的問題,決定著補償?shù)纳疃取Ｍa償范圍是法定的一樣,補償標準也是法定的,往往也由法律、法規(guī)明確規(guī)定之。關于征收補償標準的高低,各國法律規(guī)定不一,但多數(shù)國家,尤其是西方資本主義國家,基本上都是以土地的市場價作為補償?shù)臉藴?。由于我國實行土地公有?所以我國土地管理法規(guī)定的補償標準較為獨特。目前,我國《土地管理法》已經(jīng)對征收耕地和其他土地的土地補償費、安置補償費以及附著物和青苗補償費的標準做出了規(guī)定。有所不同的只是規(guī)定的方式不同,有的以直接方式予以規(guī)定,有的以授權方式予以規(guī)定。如第47條規(guī)定,“征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)植的六至十倍。征收耕地的安置補償費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補償費標準,為該耕地被征收前平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補償費,最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準,由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地,用地單位應當按照國家有關規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”在補償標準的確定上,有關移民的問題非常特別,又非常重要,需要單獨立法。因此,我國《土地管理法》明確規(guī)定:“大中型水利、水電工程建設征收土地的補償費標準,由國務院另行規(guī)定。”從土地法的規(guī)定來看,目前我國法律關于補償標準的規(guī)定存在著明顯的不足。這一不足主要表現(xiàn)在兩個方面,一方面是補償標準偏低;一方面是有些土地征收補償標準不具體。第一,補償標準偏低。現(xiàn)行的征收補償標準,既未考慮土地使用權出讓市場價格上漲的因素,又未考慮人民群眾實際生活水平不斷提高的因素,是一個不折不扣的低標準、死標準。用這樣的標準進行補償,既可能加劇農(nóng)村村民和政府之間的對立情緒,也會影響政府與村民之間的關系和國家建設的順利進行。針對土地征收補償標準偏低的情況,學術界呼吁修改的呼聲漸高。有的研究者提出應以市場價格為標準進行土地征收補償。①7對于這種觀點,筆者實難茍同。因為,首先,我國只有土地使用權交易市場,而無土地所有權交易市場,法律禁止和打擊任何形式的非法轉讓土地的行為。既然不存在土地所有權交易市場,土地的“市場價”當然也就無從談起。其次,即便我國存在土地所有權的交易市場,但由于農(nóng)村集體所有的土地所有是依據(jù)法律的規(guī)定無償取得的,其間并沒有取得人的勞動凝結,因而也不能適用商品等價交換的規(guī)律進行等價交換。有的研究者則提出可通過區(qū)分土地征收目的的方法,分別制定不同的征收補償標準,即以公益為目的的土地征收,其征地標準按照現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規(guī)定執(zhí)行;以非公益為目的的土地征收,其征地補償標準應適當提高。②8理由是,因為國家為公益目的征收集體土地后,通常以劃撥的方式將土地使用權提供給公益事業(yè)者,因此,其征地補償標準按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行是合乎情理的;而非公益目的的土地征收,因其營利性,國家通常在征收后,將土地使用權以出讓的方式提供給非公益事業(yè)用地者,因此,其征地補償費用應與土地的市場價格成正比例。該觀點提出者的愿望是好的,但是該主張卻存在著一個致命的缺陷,那就是將征地區(qū)分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是違背法理的。因為非公共目的用地并不符合土地征收權行使的前提條件,這樣的用地只能借助土地使用權市場來得到,這是世界各國土地征收制度中的通行做法。因此,我們完全有理由擔心,一旦我國土地法中確立這樣的制度,不僅不能從根本上起到控制國家征收權的作用,相反卻可能會助長業(yè)已存在的土地征收權濫用之風,影響對土地資源的保護和國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。③9對于我國土地征收補償標準規(guī)定的這一不足,筆者認為,應當結合不同時期生產(chǎn)力的發(fā)展水平和人民群眾的實際生活水平,在轄區(qū)內(nèi)區(qū)片綜合地價以下,根據(jù)轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的年產(chǎn)值當量,以不斷提高補償標準的辦法予以糾正和克服。轄區(qū)內(nèi)區(qū)片綜合地價的確定應科學、合理,并應根據(jù)經(jīng)濟的發(fā)展及時加以調(diào)整;統(tǒng)一年產(chǎn)值當量應當考慮被征收土地的類型、質量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)用地等級等因素。第二,有些土地征收補償標準不具體。我國《土地管理法》僅對征收耕地的補償標準做出了具體規(guī)定,對征收其他土地的補償標準以及地上附著物、青苗的補償標準和安置標準只做了授權規(guī)定而未做具體規(guī)定。這種只授權而不做具體規(guī)定的標準制定方法,時常會導致補償標準的層層降低,也同樣會影響土地征收補償工作的順利進行。因此,筆者建議,應依法收回這種授權,并在《土地管理法》中明確規(guī)定其他土地以及地上附著物、青苗和村民安置的具體標準,至少應做出原則性的規(guī)定或者對補償?shù)纳舷戮€做出規(guī)定。(五)征地補償制度的創(chuàng)新關于土地征收補償?shù)姆绞?我國的立法規(guī)定同其他國家的規(guī)定幾乎是一樣的。法律規(guī)定原則上應以貨幣方式進行補償。但是,在特殊情況下也可以用其他方式予以補償,如農(nóng)業(yè)人口轉為非農(nóng)業(yè)人口,即以每征收一畝耕地安排一名符合招工條件的多余勞動人口就業(yè),實物的產(chǎn)權調(diào)換,移民安置補償?shù)?。這種補償方式產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟條件之下,形式過于單一,法條規(guī)定也過于簡單,有些補償形式也已過時(如“農(nóng)轉非”),已經(jīng)不能適應社會主義市場經(jīng)濟的實際需要。因此,在社會主義市場經(jīng)濟條件下,我們必須進行新的探索。2004年10月21日國務院發(fā)布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》已經(jīng)為這種新探索做了框架性的指示。《決定》要求:“縣級以上地方人民政府應當制定具體辦法,使被征地農(nóng)民的長遠生計有保障。對有穩(wěn)定收益的項目,農(nóng)民可以經(jīng)依法批準的建設用地使用權入股。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi),當?shù)厝嗣裾畱攲⒁蛘鞯囟鴮е聼o地的農(nóng)民,納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系,并建立社會保障制度;在城市規(guī)劃區(qū)外,征收農(nóng)民集體所有土地時,當?shù)厝嗣裾诒拘姓^(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應的工作崗位;對不具備基本生活條件的無地農(nóng)民,應當異地移民安置。”其實,在《決定》發(fā)布之前,有些地方人民政府已經(jīng)結合本地實際情況進行了不少有益的探索,并創(chuàng)造出了許多新的、切實可行的補償方式,如“土地換社保”、“提供就業(yè)培訓”、“房東經(jīng)濟”等。這些補償方式,較好地解決了失地農(nóng)民以后的生活來源問題,因而很值得肯定和推廣。(六)公布和接受監(jiān)督關于補償程序,我國《土地管理法規(guī)定》做了明確的規(guī)定。一方面規(guī)定,“征地補償方案確定后,有關地方人民政府應當公告,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見”(第48條)。一方面規(guī)定“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布,接受監(jiān)督”(第49條)。根據(jù)上述規(guī)定,我國土地征收補償?shù)某绦蚩梢詣澐譃樗膫€階段。1.調(diào)查的范圍和范圍補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎。征地方案確定以后,土地征收人就應著手制定土地補償方案。制定補償方案應首先進行實地調(diào)查。調(diào)查應由征地方和被征地方共同進行;調(diào)查的范圍包括被征收土地的原用途、數(shù)量,農(nóng)村村民的人口數(shù)量、結構,地上附著物的類別、數(shù)量、經(jīng)濟價值,地上青苗的種類、數(shù)量、經(jīng)濟價值等;調(diào)查的數(shù)據(jù)應該準確無誤,并已經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的確認。調(diào)查結束后,征地方依據(jù)法律的規(guī)定,在調(diào)查的基礎上制定補償方案。補償方案應包括補償機構、補償對象、補償范圍、補償標準、補償時間和期限等內(nèi)容。2.征地補償?shù)某绦驈耐恋毓芾矸ǖ囊?guī)定來看,對補償方案進行公告是土地補償?shù)谋亟?jīng)程序,也是有關地方人民政府的義務和職責。征收補償方案一般應包括以下內(nèi)容:(1)本集體經(jīng)濟組織被征收土地的位置、地類、面積,地上附著物和青苗的種類、數(shù)量,需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量;(2)土地補償費的標準、數(shù)額、支付對象和支付方式;(3)安置補助費的標準、數(shù)額、支付對象和支付方式;(4)地上附著物和青苗的補償標準和支付方式;(5)農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑;(6)其他有關征收補償、安置的具體措施。對征地補償方案進行公告,就是對征地補償公開,讓征地補償透明。這既是法律的規(guī)定,也是被征地單位和村民的希望,更是社會主義市場經(jīng)濟的當然要求。公告征地補償方案,既保護了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的知情權,方便了國家機關、社會團體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的監(jiān)督,又可以避免因土地權屬等不清而產(chǎn)生的糾紛。3.第二,對土地征收補償方案的意見和建議根據(jù)《征用土地公告辦法》的有關規(guī)定,土地征收補償方案公布以后,有關市、縣人民政府土地主管部門應當認真聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民對土地征收補償方案的意見和建議,以保證土地征收補償?shù)墓脚c合理和土地征收工作的順利進行;被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的,應當在征地補償、安置方案公布之日起10個工作日內(nèi)向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出。4.補償費用的收益反應補償費用分配是否及時、合理,使用是否正確,關系到每個農(nóng)村村民的合法權益,因此,必須在有效的監(jiān)督之下進行。對此,我國《土地管理法》明確規(guī)定:“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布,接受監(jiān)督”(第49條)。一般而言,對補償費用的收支狀況的監(jiān)督可以從兩個方面進行,一種是政府部門,主要是農(nóng)業(yè)和民政部門的監(jiān)督;一種是農(nóng)村村民,包括全體村民在內(nèi)的監(jiān)督。政府部門依職權進行監(jiān)督,農(nóng)村村民依社員權進行監(jiān)督。法律保障政府部門和農(nóng)村村民的依法監(jiān)督權,任何單位和個人均不得阻撓和干涉。(七)社會公共利益土地征收補償涉及兩方面的權益問題,一方面是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的權益問題,一方面是由國家代表著的社會公共利益問題。因此,要使補償順利地進行,必須從兩個方面同時入手做工作,妥善解決二者的權益沖突問題。實踐表明,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民與各級人民政府土地管理部門只有相互協(xié)作、密切配合、加強互動,有關土地征收補償?shù)膯栴}才能合理地、順利地解決,土地征收的目的才能真正實現(xiàn)。1.明確界定土地征收中的期權能在土地征收補償中,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民是被補償主體,是權利主體,是被保護的對象。但是,由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是依據(jù)法律之規(guī)定無償獲得土地所有權的,其間并無取得人的勞動凝結,而且其自身也是土地征收的受益者。所以,就要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民,一要清楚農(nóng)村集體所有的土地在國家征收中不能適用等價交換的原則,只能要求國家予以非等值的補償而不能要求國家予以等值的賠償;二要適當降低期望值,切不可向政府部門提出太高的、不切合實際的補償要求,更不可以策劃、組