社會保護視角下的貧困家庭及其子女保護

社會保護視角下的貧困家庭及其子女保護

在社會保護計劃中，教育轉(zhuǎn)移支付主要是對貧困家庭的孩子來說的。目的是用金錢和實物激勵他們上學(xué)。這種教育激勵方式最初在低收入國家和發(fā)展中國家實施,后來逐漸蔓延到發(fā)達國家。在某些國家,轉(zhuǎn)移支付被視為減少不平等的重要方式,特別是在拉丁美洲國家。轉(zhuǎn)移支付在教育方面的條件通常包括入學(xué)和70-85%學(xué)校出勤率等,絕大多數(shù)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付直接把錢交給學(xué)生的母親或在某些情況下交給學(xué)生本人。幾乎在每一個拉美國家都有現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計劃方案,在其它地方,如孟加拉國、印度尼西亞、土耳其等國有大規(guī)?，F(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計劃方案,而在馬拉維、摩洛哥、巴基斯坦、南非等有很多試點方案。從現(xiàn)有文獻來看,轉(zhuǎn)移支付包括有條件和無條件的現(xiàn)金補貼和糧食補給兩種類型。轉(zhuǎn)移支付力度一般受到一國或地區(qū)財政能力、機構(gòu)能力及理念三個因素制約。由于低收入國家財政能力不足,用于轉(zhuǎn)移支付的財政資源也相對較少。一、主要制約因素由于經(jīng)濟衰退,國際援助在防止短期全球經(jīng)濟萎縮對人類長期發(fā)展造成危害方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。經(jīng)濟危機對低收入國家的消極影響迫切需要捐助者不僅要兌現(xiàn)過去的援助承諾,而且對危機引起的額外需要作出積極反應(yīng)。到目前為止,有一些發(fā)達國家仍持續(xù)增加援助,而另一些國家削減援助金額或停滯不前或有小幅增加。在所有援助國中,只有英國和西班牙保持了援助的上升軌跡。盡管西班牙自2008年起出現(xiàn)經(jīng)濟下滑坡,但2009年初,西班牙政府通過了雄心勃勃的新政策框架,制定了多年承諾。公共開支目標到2012年有望實現(xiàn)0.70%的援助與國民總收入比率,比歐盟集體時間表提前了三年。由于經(jīng)濟蕭條,2010年國民總收入預(yù)算降低,英國本可以大幅削減其援助預(yù)算,但仍然保持了0.56%的援助與國民收入比。愛爾蘭起初削減援助但承諾恢復(fù)。愛爾蘭經(jīng)濟下滑的影響幾乎大于所有OECD國家。由于國家財政承擔(dān)了大規(guī)模金融援助計劃費用,因而計劃大幅削減預(yù)算,2009年宣布的援助計劃中,援助預(yù)算削減22%,以扭轉(zhuǎn)迅速增長的趨勢。但中期預(yù)算計劃反映出,愛爾蘭將繼續(xù)投入,以實現(xiàn)到2012年援助與國民總收入比率達到0.70%的目標。然而意大利則幾乎無可預(yù)測性地在很低的基礎(chǔ)上大幅削減援助,且未制定恢復(fù)計劃。歐盟委員會稱意大利是“唯一明顯背棄其承諾的成員國”。這種判斷主要來自于意大利一項顯著削減2009-2011年援助的計劃,該計劃將使援助與國民總收入比率從2008年的0.20%降至2011年0.09%,而且,目前的公共開支計劃很不確定,國家當(dāng)局已向經(jīng)合組織表示,意大利共公資金有限將影響援助趨勢。這些援助在一定程度上緩解了低收入國家的貧困和教育問題。二、在低利率國家社會保護計劃中，教育轉(zhuǎn)讓支付的類型和內(nèi)容1、為貧困學(xué)生提供的資助在1970-1996年期間,印尼是世界上經(jīng)濟增長最為迅速的國家之一,絕對貧困線減少了50%,教育收益率也非常高,但1998年經(jīng)濟危機使印尼受到強烈沖擊,很多人陷入貧困。為了應(yīng)對危機,印尼政府出臺了“社會安全網(wǎng)計劃”,以幫助窮人和新窮人應(yīng)付經(jīng)濟危機。在教育領(lǐng)域于1998-2005年實行了“社會安全網(wǎng)獎學(xué)金和助學(xué)金計劃”,該計劃是印尼社會安全網(wǎng)計劃的一部分,其主要內(nèi)容是為使貧困學(xué)生留在學(xué)校而提供的一系列獎學(xué)金:小學(xué)4-6年級貧困學(xué)生每月可獲得現(xiàn)金10,000印尼盾、初中生每月可獲得現(xiàn)金20,000印尼盾、高中生每月可獲得現(xiàn)金25,000印尼盾(分別折合1美元、2美元2.5美元)。享受獎學(xué)金的學(xué)生來自貧困家庭,覆蓋面約為所有小學(xué)生的6%,初中學(xué)生的17%和高中生的10%。該計劃1998-1999年的預(yù)算總額約1.14億美元,這些資金由印尼政府撥款、亞洲開發(fā)銀行及世界銀行的貸款組成。另外,教育轉(zhuǎn)移支付還向貧困學(xué)校提供定額津貼,以便學(xué)校能夠正常運轉(zhuǎn)。在每所學(xué)校,成立了一個由校長、教師代表團、學(xué)生代表和家長協(xié)會負責(zé)人等組成的學(xué)校委員會,由他們把獎學(xué)金和助學(xué)金分配給學(xué)生。而且,通過把“學(xué)生留住”計劃,印尼政府拓寬了需要資助學(xué)校的范圍,包括公立學(xué)校和私立學(xué)校,為貧困學(xué)生提供資助,為薄弱學(xué)校提供支持。目前,全國范圍內(nèi)已約有430萬學(xué)生享受過獎學(xué)金,約132,000所中小學(xué)得到資助。2、學(xué)校轉(zhuǎn)移支付很多發(fā)展中國家實施這種有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計劃,比如日本在柬埔寨實施的“日本減貧基金獎學(xué)金試點項目”、世界銀行糧食計劃署在布基納法索實施的“學(xué)校午餐和帶回家的口糧計劃”、孟加拉國的“女子中學(xué)援助計劃”、“智利的團結(jié)計劃”、哥倫比亞的“家庭行動計劃”等。柬埔寨兒童入學(xué)率較高,但完成率較低。據(jù)2000年人口與健康調(diào)查,85%的15-19歲青少年僅讀完小學(xué)一年級,只有27%的人完成了初中第一年的教育,農(nóng)村則更低,分別83%和21%,而農(nóng)村女孩分別僅為78%和17%。為解決這些問題,柬埔寨政府開始進行了一系列教育改革,包括為弱勢群體提供獎學(xué)金。由日本提供資金來源的獎學(xué)金計劃就是轉(zhuǎn)移支付的一種,是日本扶貧基金試點項目(JFPR)。該方案選定93所初中學(xué)校,每所學(xué)校約有45個女生從7年級開始可以獲得獎學(xué)金,金額為每人每年45美元。相對于柬埔寨人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為約300美元(2002年)這個數(shù)字,該獎學(xué)金數(shù)額較高。平均而言,45美元的現(xiàn)金補貼幾乎完全等同于初中生的全部教育開支。然而,獲得該獎學(xué)金的貧困家庭數(shù)量非常少。一旦一個女學(xué)生獲得該獎學(xué)金,她就會自動地享受其余年份(直到初中畢業(yè))的獎學(xué)金。JFPR方案試圖增加資助小學(xué)過渡到初中階段的女孩人數(shù),以鼓勵女孩完成初中教育。在2004年,柬埔寨共有698所初中,JFPR獎學(xué)金計劃涵蓋了約15%初中。該獎學(xué)金不直接資助家長,而是把現(xiàn)金直接轉(zhuǎn)移給他們正在上學(xué)的女兒身上,以保證學(xué)業(yè)及格及出勤率(1學(xué)年允許10天有“足夠理由”的缺勤)。布基納法索的學(xué)校午餐計劃最早始于20世紀70年代,由一個天主教救濟服務(wù)組織(非政府組織)實施,定期為小學(xué)生提供午餐,女生還可以獲得一份口糧,且可以帶回家。2005-2006學(xué)年,世界糧食計劃署承擔(dān)了為薩赫勒地區(qū)所有學(xué)校供餐的責(zé)任。在有些學(xué)校,糧食計劃署在每個上課日為所有學(xué)生提供午餐;而在另一些學(xué)校,就讀率達到90%的女孩每個月可領(lǐng)到10公斤面粉帶回家。在厄瓜多爾,人力資源開發(fā)轉(zhuǎn)移計劃中也有對教育領(lǐng)域的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。該計劃從1998年起開始執(zhí)行并于2004年再次發(fā)起,是該國最大的項目之一。該計劃教育部份的目標受益人這屬于貧窮的五分之二人口且有16歲以下子女或有老人、殘疾人的家庭,受惠人數(shù)約為1600萬人,每個家庭每月可領(lǐng)取現(xiàn)金補貼15美元,2008年增加到35美元,其條件為子女入學(xué)和出勤,6-16歲學(xué)生的出勤率需達到85%,對老人和殘疾人不作要求?？夏醽喌默F(xiàn)金補貼計劃是針對孤兒和弱勢兒童所制定的教育計劃,其受益群體為撫養(yǎng)17歲以下孤兒或弱勢兒童或沒有得到任何現(xiàn)金補貼的超級貧困家庭以及由患有慢性病的成人照顧的兒童,該計劃每兩個月根據(jù)糧食缺口給予一次現(xiàn)金補貼,大約每月20美元現(xiàn)金,為期4年,其條件是兒童出勤。3、開展資助項目孟加拉國是世界上最窮困的國家之一,貧困人口約占全國總?cè)丝诘?0%,37%的人口處于最窮困的狀態(tài)。據(jù)1990年數(shù)據(jù)統(tǒng)計,全國有中學(xué)9331所,小學(xué)48,146所。全國人口中識字率為35.3%,85%婦女為文盲。小學(xué)學(xué)制均為五年制,6-10周歲兒童有6500萬人,入學(xué)率為60%,完成率為20%,失學(xué)率70%。大部分小學(xué)生(80%)不能學(xué)完小學(xué)課程而中途輟學(xué)。為了解決這個問題,除了孟加拉國政府加大投入外,他們還借助國際組織支持,開展許多資助項目,如女童教育資助項目(FSSAP),其是全國婦女津貼計劃的一部分。FSSAP于1993年在國際開發(fā)協(xié)會(IDA)的資助下啟動,并于2002年7月進入其第二階段。其具體目標是增加女童接受中學(xué)教育的人數(shù)和保持率,從而提高質(zhì)量,減少資源浪費。FSSAP項目以中學(xué)11-18歲女生(6-10年級)為目標群體,旨在提高她們的入學(xué)率并提高教育效果。2002年,共計5837所初中參加FSSAPⅡ項目,大部分學(xué)校為私立學(xué)校,其中非政府學(xué)校占67%,馬德拉斯學(xué)校占32%(在孟加拉,大多數(shù)初中是私立初中,它們中的大多數(shù)接受一些公共補助),僅有34所政府設(shè)立的學(xué)校參加了此項目。2002年,共計109萬名女童進入FS-SAP學(xué)校讀書,90.1%即98.3萬名女童繼續(xù)接受著資助。其中,符合資助條件的女童個人還必須符合以下條件:保持75%以上出勤率,45%以上的考試成績合格且未婚。資助金每年分兩次打到她們自己的儲蓄帳戶上。FSSAP項目向所有參與的女童提供資助的標準如下:6年級女童每年300TK,7年級女童每年360TK,8年級女童每年420TK,9和10年級女童每年720TK。此外,9年級女童可得到250TK的書本補助,符合條件的10年級女童可得到730TK的初中畢業(yè)(SSC)準備金和考試費。此項目還向每個政府或非政府學(xué)校的女童每年提供120TK到300TK(根據(jù)年級不同)的學(xué)費抵償金。4、就業(yè)計劃的執(zhí)行埃塞俄比亞的生產(chǎn)安全計劃是撒哈拉以南非洲地區(qū)(不包括南非)最大的社會保護計劃。生產(chǎn)安全網(wǎng)計劃于2005年1月啟動,目前向糧食來源不穩(wěn)定的700多萬人口提供定期現(xiàn)金補貼或糧食轉(zhuǎn)移,該計劃旨在保護高度脆弱的人口免受沖擊并幫助他們積累資產(chǎn),在困難時期,保證每戶家庭的一個成人可以在提供現(xiàn)金或糧食實物報酬的就業(yè)計劃中工作,使得他們不必出賣生產(chǎn)資料或讓兒童退學(xué)。該計劃中的教育部分為:(1)兒童上學(xué)。2006年的數(shù)據(jù)表明,該計劃提供的大約15%的現(xiàn)金被用于教育方面。2006年的另一份報告指出,現(xiàn)金或糧食短缺時讓孩子繼續(xù)留在學(xué)校而不是讓他們退學(xué);三分之一家庭讓其孩子注冊入學(xué)。給予現(xiàn)金而不是糧食補貼的地區(qū),效益最大。到2008年,教育支出成為該計劃資金最常見的投資形式。資金資助使許多家庭能夠應(yīng)對沖擊,而無須讓子女退學(xué)。(2)教室建設(shè)。該計劃的公共工程部分包括教室建設(shè)和學(xué)校升級。在一些村莊,教室的建設(shè)使學(xué)校能夠增加一個年級,因而學(xué)生能夠在學(xué)校多上一年,緩解了因轉(zhuǎn)到路程較遠的學(xué)校而出現(xiàn)的上學(xué)人數(shù)縮減問題。(3)健康與營養(yǎng)。近三分之一的受益人將該計劃提供的現(xiàn)金用于保健服務(wù),公共工程部分幫助當(dāng)?shù)亟ㄔ炝嗽\所,從而促進了健康與營養(yǎng)———從該計劃獲得相對較高的補貼后,出現(xiàn)低卡路里的可能性降低了10%。三、提高家庭在減貧方面的增強1.提高了入學(xué)率,降低了輟學(xué)率,學(xué)習(xí)成績有微量變化。受經(jīng)濟危機的影響,很多貧困家庭無力支付子女上學(xué)的費用,而轉(zhuǎn)移支付為貧困家庭提供經(jīng)濟資助,在一定程度上激勵貧困家庭送子女入學(xué),有效地提高入學(xué)率和控制輟學(xué)率。如布基納法索“學(xué)校午餐和帶回家的口糧計劃”使較小女孩的新入學(xué)率提高了5-6%,“提高女孩成功機會的措施”則當(dāng)入學(xué)率較低地區(qū)的兒童入學(xué)率提高了20%,數(shù)學(xué)和法語成績提高0.4個標準差。孟加拉國的“女子中學(xué)援助計劃”使中學(xué)女生入學(xué)率提高12%,減貧計劃則使小男孩入學(xué)率提高6.5%,但整體入學(xué)率未變動;埃塞俄比亞的“社會安全網(wǎng)計劃”使大約33%的家庭入學(xué)率提高。在輟學(xué)率方面,印度尼西亞中小學(xué)的輟學(xué)率降低了3%。2.出勤率提高。入學(xué)并不等同在校學(xué)習(xí),有些貧困家庭由于經(jīng)濟因素或由于缺乏勞動力,子女不能持續(xù)上學(xué),出勤率不高。教育轉(zhuǎn)移支付計劃實施后,出勤率普遍提高。如牙買加在20天期限內(nèi),出勤率提高2.5%,巴拉圭的出勤率提高5%-8%,埃塞俄比亞男生出勤率提高19-23%,布基納法索提高16%,柬埔寨出勤率增長25%。3.促進認知發(fā)展。在很多低收入國家,由于戰(zhàn)爭、貧困、疾病等各種因素的影響,許多兒童認知發(fā)展遲緩,這對他們將來在學(xué)業(yè)、生活等方面取得成功產(chǎn)生不利影響,而通過對兒童進行早期投資,在一定程度上可以有效改變兒童的認知情況。尼加拉瓜2005-2006年進行的“應(yīng)對危機”試點方案,該方案實施后,對兒童認知發(fā)展有重要影響,特別是語言和行為方面。那些獲得現(xiàn)金轉(zhuǎn)移的家庭,在兒童認知發(fā)展方面增加了投資,即他們能夠為子女提供更多的早期刺激,并得到更多的預(yù)防保健服務(wù)。菲律賓的一項兒童營養(yǎng)試點計劃重點投資于范圍廣泛的營養(yǎng)和預(yù)防性健康干預(yù),2-3歲兒童參與該計劃17個月就會促使他們獲得令人注目的更高的表達和接受語言能力。四、學(xué)校離學(xué)生的出勤率有下降雖然,這些國家社會保護計劃的教育轉(zhuǎn)移支付有效地提高了入學(xué)率和降低輟學(xué)率,但仍然存在一定的問題,這些問題主要表現(xiàn)為相關(guān)技術(shù)和資金問題。技術(shù)問題包括缺乏社區(qū)層面的相關(guān)信息,對計劃理解不當(dāng)以及對目標群體的認定缺乏可靠的指標。不考慮腐敗和資金泄漏問題,資金短缺是其中最為重要的問題,在某些情況下,獎學(xué)金還不能滿足貧困學(xué)生最基本的教育需求,雖然一些貧困家庭可以負擔(dān)起學(xué)費和其他開支,但他們?nèi)匀粵]有能力支付交通費,特別是初中生和高中生,因為這些學(xué)校離學(xué)生的家庭非常遠。在勞動力嚴重短缺的家庭,少量補貼或現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付只能在一定程度上緩解經(jīng)濟貧困,有時還會迫使家長要求女孩做更多事情,以彌補上學(xué)而出現(xiàn)的勞動力短缺。這直接導(dǎo)致入學(xué)率雖然提高了,但出勤率下降,其主要原因是兄弟姐妹接受了有資格獲得學(xué)校供餐女孩的非農(nóng)工作,這些女孩反過來要從事更多的家務(wù)勞動。由于可供使用的財政資源有限,轉(zhuǎn)移支付的覆蓋范圍也較小,比如,有報道指出印尼只為5%的貧困中小學(xué)生提供獎學(xué)金。而且,還存在一些懸而未決的問題,即各類獎學(xué)金計劃(轉(zhuǎn)移支付)對學(xué)校其他教育結(jié)果的影響,包括復(fù)讀率,因此,在沒有獲得相應(yīng)的實證數(shù)據(jù)表明一些干預(yù)措施———獎學(xué)金———對學(xué)校教育影響有效的條件下,還不能令人信服地得出成本和收益之間的關(guān)系,或者估計女學(xué)