制度資源·制度短缺·制度創(chuàng)新

制度資源·制度短缺·制度創(chuàng)新制度資源·制度短缺·制度創(chuàng)新【作者】唐興霖【作者簡(jiǎn)介】唐興霖中山大學(xué)政治學(xué)與行政學(xué)系當(dāng)代世界各國(guó)追求經(jīng)濟(jì)政治的增長(zhǎng)和發(fā)展，向各個(gè)國(guó)家的人們提出了新的要求和挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)不僅有技術(shù)上的變遷，更有制度上的創(chuàng)新。所謂制度（Institution），指一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。它是由非正式約束（道德約束力、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn)權(quán)）所組成。從歷史上看，制度一直是由人們?cè)O(shè)計(jì)并用以創(chuàng)造交換秩序和減少交換中的不確定性。換言之，制度創(chuàng)造了人們?cè)谡?、社?huì)和經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，制度變遷決定了社會(huì)演進(jìn)的方式。制度是隨環(huán)境的變化而變化的，制度的發(fā)展也就是社會(huì)的發(fā)展。制度是一種無(wú)形的社會(huì)性的資源。“資源”一詞本來(lái)意味著生產(chǎn)資料或生活資料的天然來(lái)源。這種天然來(lái)源經(jīng)過(guò)人的開(kāi)發(fā)和改造就人化為社會(huì)性資源。由于制度是人們創(chuàng)造并用來(lái)提供交換的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，本身是為消除或減緩交換中的不確定性，因而制度本身便成了重要的資源。霍布斯在《利維坦》中說(shuō)制度是人造的人。故人（群）的社會(huì)屬性便決定了制度這種人造的重要資源天生就是一種社會(huì)性資源。像其他資源一樣，制度資源在被開(kāi)發(fā)和利用的過(guò)程中，創(chuàng)造了人們生活的基本環(huán)境氛圍，滿足了人們交往的需要，它成了人們生存的重要組成部分。經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，社會(huì)的發(fā)展，跟制度資源的開(kāi)掘和充分利用有極其密切的關(guān)系。作為一種社會(huì)性的制度資源，大體上可以分為三種類型：第一類是憲法秩序，它規(guī)定確立集體選擇條件的基本規(guī)則，這些規(guī)則是確立規(guī)則的規(guī)則。它包括生產(chǎn)、交換和分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會(huì)和法律的基本規(guī)則。這些規(guī)則一旦形成，那就要比以它們?yōu)楦鶕?jù)制定出來(lái)的操作規(guī)則更難以更動(dòng)，因而變化緩慢。第二類制度是憲法安排，亦稱制度安排，它是在憲法秩序下界定交換條件的一系列具體操作規(guī)則，如成文法、習(xí)慣法、規(guī)章、社團(tuán)和合同等。第三類制度指規(guī)范性行為準(zhǔn)則。這類規(guī)則對(duì)于賦予憲法安排以合法性來(lái)說(shuō)是很重要的。換言之，它提供一種人們對(duì)于現(xiàn)實(shí)的理解和共識(shí)。這類規(guī)則包括文化背景和當(dāng)下的意識(shí)形態(tài)等。跟憲法秩序一樣，這類行為準(zhǔn)則也要比制度安排緩慢，難以更動(dòng)。以上三類制度，其中憲法范性行為準(zhǔn)則一旦形成，在短時(shí)間內(nèi)是不易顯著變化的，因而是影響制度創(chuàng)新的內(nèi)生變量。一個(gè)社會(huì)的制度安排是可能出現(xiàn)短缺的，尤其是處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)，制度的短缺則影響社會(huì)的進(jìn)步。那么，何謂制度短缺？“短缺”，提出這一概念的匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈并沒(méi)有給出明確的界定，它只是“一組大量現(xiàn)象的概稱”，（〈匈〉亞諾什·科爾奈：《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》上卷，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1986年，第11頁(yè)）諸如消費(fèi)品短缺、材料短缺、勞動(dòng)力短缺等?？茽柲蔚冉?jīng)濟(jì)學(xué)家用短缺來(lái)說(shuō)明傳統(tǒng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)。他們認(rèn)為普遍短缺是社會(huì)主義集權(quán)經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)所共有的現(xiàn)象。它的深刻根源在于供給方面。在很大限度內(nèi)，短缺是給定總需求水平下的實(shí)際總供給（即實(shí)際產(chǎn)量）低于實(shí)際總需求（即潛在產(chǎn)量）的直接結(jié)果。換言之，短缺是指社會(huì)實(shí)際供給不足而造成的一種現(xiàn)象，它有其體制性或制度性的根源。正如前面所言制度本身是一種重要的資源，因而制度資源在滿足人們的需要時(shí)，由于制度供給的原因，就可能出現(xiàn)制度資源的短缺。換言之，制度短缺指制度方面的社會(huì)實(shí)際供給不足的現(xiàn)象。按照以上的邏輯，在整個(gè)人類歷史長(zhǎng)河中，每一個(gè)社會(huì)的權(quán)力中心提供的制度安排的數(shù)量和質(zhì)量都可能出現(xiàn)不足的現(xiàn)象。概而言之，無(wú)論是

社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)型，還是一個(gè)社會(huì)內(nèi)部制度的變革，無(wú)論是一個(gè)社會(huì)內(nèi)部整體結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，還是當(dāng)今中國(guó)由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡，制度的實(shí)際供給不足問(wèn)題都是一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。從歷史上看，由于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)潛力的開(kāi)掘，原有的制度系統(tǒng)越來(lái)越缺乏活力，越來(lái)越僵化，從而導(dǎo)致社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期制度有效供給不足問(wèn)題。以二戰(zhàn)以后后現(xiàn)代化國(guó)家和地區(qū)來(lái)看，日本、韓國(guó)、新加坡、臺(tái)灣和香港等國(guó)家和地區(qū)充分發(fā)掘和依靠制度資源、克服制度短缺的問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的起飛。從中國(guó)近代以來(lái)的歷史看，中國(guó)一直處于由傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)變之中，中國(guó)社會(huì)的變化也表現(xiàn)為社會(huì)制度逐漸變、嬗創(chuàng)新的過(guò)程。今天，中國(guó)確立了由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的目標(biāo)模式，但與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度安排并沒(méi)有完全建立；即使是確立了制度也并沒(méi)有全部發(fā)生效用，仍然存在制度短缺的嚴(yán)重問(wèn)題，諸如我們正在進(jìn)行和已進(jìn)行的國(guó)有企業(yè)改革、財(cái)政、金融、社會(huì)保障體系的改革以及政府職能的轉(zhuǎn)變等制度安排仍然問(wèn)題不少。那么，制度短缺是怎樣形成的呢？主要有以下幾種情況：其一，制度供給的數(shù)量不足引起制度短缺。由于社會(huì)所能提供的制度這種公共產(chǎn)品的數(shù)量低于社會(huì)的正常制度需求量，在制度供給和正常的社會(huì)制度需求能力之間發(fā)生了尖銳的矛盾，于是就形成了制度短缺。就處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的當(dāng)今中國(guó)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中國(guó)發(fā)展的核心。十多年來(lái)的改革和發(fā)展，政府在價(jià)格制度、市場(chǎng)制度以及計(jì)劃制度的改革等方面進(jìn)行了一系列實(shí)踐，但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度建構(gòu)顯然不是短時(shí)間可以完成的。其二，制度供給主體由于制度供給或創(chuàng)新的意愿和能力不足而引起的制度短缺。政府作為制度供給的主體，可以采取行動(dòng)來(lái)矯正制度供給的不足。但政府作為制造公共產(chǎn)品的供給者是有其特殊偏好的，諸如尋求政治支持的最大化等。假如某社會(huì)需要的制度供給又不能滿足制度供給者的特殊偏好，那么這種制度供給就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，從而制度的供給就可能不足乃至引起制度的普遍短缺問(wèn)題。其三，制度供給主體在具體執(zhí)行和實(shí)踐制度安排方面的能力和意愿不足而引起的制度短缺。制度供給者根據(jù)社會(huì)的制度需求，為社會(huì)提供一系列制度安排。但制度安排的提供并不等于制度安排的執(zhí)行。由于制度供給者（政府）本身容易產(chǎn)生的弱點(diǎn)，如效率低下、官僚主義、政府官員的腐敗行為等，這將引起制度安排的執(zhí)行不力而出現(xiàn)制度短缺。在以上三種情況下，第一種是制度供給數(shù)量方面的，而第二、三種情況是制度供給質(zhì)量方面的。它們都會(huì)引起與制度需求不相對(duì)稱的制度短缺。社會(huì)正常的制度供給與制度需求不對(duì)稱，要求制度資源本身被充分開(kāi)掘，制度本身被創(chuàng)新。按照以上的邏輯，我們可以把制度創(chuàng)新定義為：制度供給主體解決制度短缺，從而擴(kuò)大制度供給以獲取潛在收益的行為。其目的是增加全社會(huì)的預(yù)期凈收益，促進(jìn)社會(huì)變革的進(jìn)行和成功。“創(chuàng)新”一詞，本來(lái)是熊彼特在其《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》一書(shū)中首創(chuàng)，是指生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的新組合，企業(yè)家是實(shí)現(xiàn)這種新組合的組織者。這里的“制度創(chuàng)新”是由于制度短缺引發(fā)的。在制度短缺普遍存在的社會(huì)中，個(gè)人、集團(tuán)、政府對(duì)這種現(xiàn)象都不滿意，因而它們預(yù)期到變革制度可能帶來(lái)的好處，于是，大規(guī)模的制度創(chuàng)新就應(yīng)運(yùn)而生了。制度創(chuàng)新可以由個(gè)人、集團(tuán)、政府三者來(lái)進(jìn)行，它們都可以成為制度創(chuàng)新的主體。但不同的社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件決定了它們的地位是不一樣的。在一個(gè)遵循自上而下變革原則的社會(huì)里，個(gè)人、集團(tuán)的創(chuàng)新可以大量存在，在一個(gè)遵循自下而上變革原則的社會(huì)里，權(quán)力中心（政府）就成為制度創(chuàng)新的主導(dǎo)力量。像中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，由政府來(lái)主導(dǎo)制度創(chuàng)新是最適宜的。換言之，政府是制度創(chuàng)新的最主要主體。新制度學(xué)派的代表人物諾

思就認(rèn)為：一個(gè)國(guó)家的政府組織與制度創(chuàng)新之間有著密切的關(guān)系。他認(rèn)為政府組織有著為一切組織和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)制定規(guī)則，把非正式慣例等約束固定下來(lái)成為正式約束等一系列功能。政府作為一種政治組織極為深刻地影響著制度的創(chuàng)新，深刻地影響著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的軌跡。聯(lián)系中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的革新，目前的制度創(chuàng)新應(yīng)著力解決以下問(wèn)題：其一，政府轉(zhuǎn)變職能，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府實(shí)現(xiàn)從對(duì)物質(zhì)資源管理為主到非物質(zhì)資源管理為主的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由微觀管理到宏觀管理，由直接管理到間接管理，由計(jì)劃調(diào)控到市場(chǎng)調(diào)控的轉(zhuǎn)變。其二，健全和繼續(xù)完善與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的各項(xiàng)制度安排。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，政府為社會(huì)提供了一系列的制度安排，這對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起了重要的作用。隨著改革的深入，制度創(chuàng)新必需以整體設(shè)計(jì)和配套改革來(lái)推進(jìn)。其三，繼續(xù)建構(gòu)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、相配套的法律體系。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律制度可以創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，它可以規(guī)范、引導(dǎo)、制約、保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建構(gòu)和運(yùn)行。在市場(chǎng)體制的形成和完善過(guò)程中，法律體系的建構(gòu)是政府制度創(chuàng)新的主要任務(wù)之一。其四，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)改革，提高政府提供制度安排的意愿和能力?，F(xiàn)階段按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則完成政府機(jī)構(gòu)的改革是政府的迫切任務(wù)。建立一個(gè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的高效政府管理體系，是提高政府提供制度安排意愿和能力的