我國自然保護區(qū)建設(shè)與居民發(fā)展的關(guān)系

我國自然保護區(qū)建設(shè)與居民發(fā)展的關(guān)系

近年來，中國各地，特別是南方集體林區(qū)，經(jīng)常發(fā)生保護單位與地方政府及自然保護區(qū)管理機構(gòu)之間的沖突。沖突的原因是，自然資源的管理要求是禁止砍伐樹木，停止砍伐樹木損害了樹木所有者的權(quán)利。實踐調(diào)查中發(fā)現(xiàn),凡是有集體林地的自然保護區(qū),幾乎都面臨類似的沖突。自然保護區(qū)內(nèi)的利益沖突已經(jīng)成為自然保護區(qū)管理普遍面臨的最大挑戰(zhàn),也是自然保護區(qū)所在地的最嚴(yán)峻的社會不穩(wěn)定因素之一,亟需我們探索解決方案。一、加強自然保護區(qū)建設(shè)我國第一個自然保護區(qū)是1956年建立的廣東鼎湖山自然保護區(qū)。從1956年以來,我國自然保護區(qū)建設(shè)速度很快。截止到2012年底,我國的自然保護區(qū)數(shù)量已經(jīng)超過2600個,自然保護區(qū)總面積也已經(jīng)超過150萬平方公里。自然保護區(qū)建設(shè)的快速發(fā)展,這對生態(tài)環(huán)境保護無疑是具有重要的積極意義。但是,這其中存在一個嚴(yán)峻的問題:在這面積龐大的自然保護區(qū)內(nèi),很大一部分土地屬于農(nóng)民集體所有,居住著數(shù)量龐大的農(nóng)村居民,而且這些居民大都因為自然保護區(qū)的建設(shè)而陷入生活貧困。(一)集體土地所有權(quán)含集體土地的集體土地在我國總面積超過150平方公里的自然保護區(qū)內(nèi),有很大一部分土地屬于集體土地。以林業(yè)系統(tǒng)的自然保護區(qū)為例,集體林地所占比率超過50%的省份有廣東、福建、浙江、廣西、重慶和安徽共6個,其中廣東省的自然保護區(qū)內(nèi)的集體林地所占比率更是高達(dá)83.64%,見表1。(二)突出結(jié)合,涉及到風(fēng)和林自然保護區(qū)內(nèi)有集體林地,通常就有農(nóng)民在這些土地上耕作、生活。實際上,在全國超過2600個自然保護區(qū)內(nèi),居住著數(shù)量龐大的農(nóng)民。例如,截止2010年,浙江省建有林業(yè)自然保護區(qū)21處,其中國家級8處,共7.81萬公頃林地,集體林地面積5.54萬公頃,占總面積的71%;共涉及53個行政村,其中包括172個自然村,共有19618人。在這些自然保護區(qū)內(nèi),其中核心區(qū)內(nèi)共有集體林9580公頃,涉及2個行政村28個自然村159人,占自然保護區(qū)核心區(qū)總面積的49%;在這些自然保護區(qū)內(nèi),緩沖區(qū)集體林面積8747公頃,涉及11個行政村22個自然村3785人,占緩沖區(qū)總面積的73%;在這些自然保護區(qū)內(nèi),實驗區(qū)集體林面積3.71萬公頃,涉及40個行政村122個自然村14234人,占實驗區(qū)總面積的79%。截止2010年,湖南省有自然保護區(qū)116處,總面積133.4萬公頃,其中林業(yè)自然保護區(qū)107處。在107處林業(yè)自然保護區(qū)中,完全為國有林的僅4處,其余103處均不同程度含有集體林,集體林總面積62.4萬公頃,占林業(yè)自然保護區(qū)土地總面積的71%。其中,有7.2萬公頃分布在核心區(qū)。在這些集體林地上,大都居住著農(nóng)村居民。截止2010年,廣西林業(yè)自然保護區(qū)有63處,總面積139.2萬公頃,其中集體林面積94.4萬公頃,占67.8%。63處林業(yè)自然保護區(qū)內(nèi),有57處有人居住,共涉及145個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1626個村4804個自然屯13.1萬戶農(nóng)戶56.6萬人口。另外,有些林區(qū)居民雖然可能并不直接居住在自然保護區(qū)界線內(nèi),但他們居住在自然保護區(qū)周邊,而且他們的林地卻被劃入自然保護區(qū)內(nèi),這樣,他們實際上也是和自然保護區(qū)的管理密切相關(guān)。例如廣西的國家級自然保護區(qū)大瑤山自然保護區(qū),僅在緩沖區(qū)內(nèi)有1個村屯,村民僅有16戶共54人,在其核心區(qū)和實驗區(qū)內(nèi)都沒有村屯。但是,在該自然保護區(qū)周邊,則居住著大量居民,涉及9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個村,涉及的總?cè)丝诙噙_(dá)9892名,而且大部分為瑤族居民。特別需要關(guān)注的是,自然保護區(qū)的居民中,還有很大一部分屬于少數(shù)民族人口。(三)廣西范圍內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀實際上,我國的自然保護區(qū)內(nèi),世世代代生活著大量的農(nóng)村人口。他們長期居住在山區(qū),基本生活方式就是“靠山吃山”。但是,在嚴(yán)格執(zhí)行《自然保護區(qū)條例》后,居住在自然保護區(qū)內(nèi)的村民失去了原有林地的自主經(jīng)營權(quán),并因此不同程度地陷入貧困。筆者從廣西壯族自治區(qū)林業(yè)廳調(diào)查了解到,近年來,廣西自然保護區(qū)內(nèi)及周邊群眾的人均純收入約1300多元,僅為同年全廣西農(nóng)民人均純收入約2000元的70%。其中,人均純收入低于1000元的自然保護區(qū)有24個,占自然保護區(qū)總數(shù)44%,人數(shù)達(dá)31.8萬人。自然保護區(qū)內(nèi)群眾的年均有糧為289公斤,比全區(qū)人均有糧484.6公斤少182.6公斤。其中人均有糧低于250公斤的自然保護區(qū)有20個,涉及人數(shù)約26.5萬人。例如金秀大瑤山國家級自然保護區(qū)周邊的群眾有67000多人,人均有糧116公斤,缺糧897.8萬公斤。在我國其他省份,情況大同小異。二、自然保護區(qū)內(nèi)居民比其他山區(qū)居民更貧困山區(qū)居民貧困,有其復(fù)雜的原因。但是,自然保護區(qū)內(nèi)居民普遍比其他山區(qū)居民更為貧困,其中一個重要原因就是我國自然保護區(qū)管理制度造成的。(一)選擇禁止破壞自然保護區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營活動的禁止我國的自然保護區(qū)管理制度主要體現(xiàn)在《森林法》和《自然保護區(qū)條例》兩部法規(guī)的法制層面。《森林法》第31條規(guī)定:“自然保護區(qū)的森林,嚴(yán)禁采伐”?！渡址ā返脑擁椧?guī)定將森林類自然保護區(qū)的核心生產(chǎn)經(jīng)營活動禁止了?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》第26條規(guī)定:“禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動;但是,法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。第27條規(guī)定:“禁止任何人進入自然保護區(qū)的核心區(qū)”。第28條規(guī)定:“禁止在自然保護區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動”?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》第26、27、28條的規(guī)定,幾乎將居住在自然保護區(qū)內(nèi)的農(nóng)民的生產(chǎn)活動全部禁止?！渡址ā泛汀蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》的上述規(guī)定,實際上成為自然保護區(qū)內(nèi)居民貧困的主要原因。我國的自然保護區(qū)管理制度存在的問題之核心是:一方面,政府為保護生態(tài)環(huán)境而劃定自然保護區(qū),并對自然保護區(qū)內(nèi)的林木實行禁伐,對自然保護區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行嚴(yán)格限制;另一方面,政府卻對自然保護區(qū)內(nèi)居民沒有任何補償制度。對林權(quán)所有者來說,最大的利益來自于對林木的采伐利用。當(dāng)對林木實施禁伐時,林木所有者對林木的最大利益實際上已經(jīng)無法實現(xiàn)。(二)補償對象的問題近年來,我國逐步建立了森林生態(tài)效益補償制度。這種制度可以在一定程度上彌補自然保護區(qū)內(nèi)居民因林木禁伐而導(dǎo)致的損失。但是,森林生態(tài)效益補償制度針對的是公益林,這對自然保護區(qū)內(nèi)居民來說,實際上至少存在以下兩個方面的問題:一是補償對象的問題。森林生態(tài)效益補償制度所補償?shù)膶ο笫枪媪?并不是自然保護區(qū)內(nèi)所有林木。公益林的劃分范圍和自然保護區(qū)林木的范圍并不相同?，F(xiàn)實中,并不是所有自然保護區(qū)內(nèi)林木都劃入了公益林范圍,通常只有一部分自然保護區(qū)林木被劃入了公益林范圍,另外有一些自然保護區(qū)內(nèi)林木則沒有劃入公益林范圍。這就導(dǎo)致有些自然保護區(qū)內(nèi)的林木無法根據(jù)森林生態(tài)效益補償制度獲得森林生態(tài)效益補償。二是補償標(biāo)準(zhǔn)問題。當(dāng)前,森林生態(tài)效益補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)大概是每畝林地每年只有10~15元左右。這點補償,對于并不實行禁伐的公益林來說,是勉強可以接受的。但是,對完全實行禁伐的自然保護區(qū)內(nèi)林木的所有者來說,可謂是杯水車薪。(三)旅游開發(fā)活動主體當(dāng)前,隨著森林生態(tài)旅游的興起,很多自然保護區(qū)在實驗區(qū)進行了旅游開發(fā)項目。由于自然保護區(qū)內(nèi)森林旅游開發(fā)權(quán)被自然保護區(qū)管理機構(gòu)所專有,自然保護區(qū)內(nèi)居民沒有旅游開發(fā)權(quán),居民對旅游開發(fā)利益分配也沒有適當(dāng)?shù)膮⑴c機制。所以,在自然保護區(qū)內(nèi)森林旅游開發(fā)過程中,森林旅游的經(jīng)濟效益幾乎被一些旅游開發(fā)商獨占。當(dāng)前,自然保護區(qū)內(nèi)的旅游開發(fā)活動主體限于自然保護區(qū)管理機構(gòu)?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》第22條規(guī)定,自然保護區(qū)管理機構(gòu)的主要職責(zé)包括在不影響保護自然保護區(qū)的自然環(huán)境和自然資源的前提下,組織開展參觀、旅游等活動?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》第29條規(guī)定:“在國家級自然保護區(qū)的實驗區(qū)開展參觀、旅游活動的,由自然保護區(qū)管理機構(gòu)提出方案,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門審核后,報國務(wù)院有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門批準(zhǔn);在地方級自然保護區(qū)的實驗區(qū)開展參觀、旅游活動的,由自然保護區(qū)管理機構(gòu)提出方案,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門批準(zhǔn)”。這樣的規(guī)定,實際上直接將自然保護區(qū)內(nèi)的居民排除在旅游開發(fā)主體之外。即在實踐操作中,自然保護區(qū)管理機構(gòu)提出旅游開發(fā)方案,獲得批準(zhǔn)后,將旅游開發(fā)整體發(fā)包給某個資金雄厚的開發(fā)商進行開發(fā),開發(fā)商給自然保護區(qū)管理機構(gòu)繳納一定的承包金。這個旅游開發(fā)過程中,自然保護區(qū)管理機構(gòu)獲得承包金,開發(fā)商獲取比較可觀的旅游收入,自然保護區(qū)內(nèi)居民完全被排除在外,無法獲得收入。這對自然保護區(qū)內(nèi)居民很不公平。(四)將村民意見納入當(dāng)?shù)氐谋Ｗo機制自然保護區(qū)建設(shè)過程中,涉及到集體所有的林地,就涉及到祖祖輩輩居住其中的村民,但是,這些村民對自然保護區(qū)建設(shè)卻沒有適當(dāng)?shù)膮⑴c機制,這給村民帶來了不利的影響。在自然保護區(qū)的區(qū)劃方面,對于應(yīng)該劃入自然保護區(qū)的地域,劃入自然保護區(qū)的緣由等相關(guān)問題,科學(xué)層面要聽取相關(guān)專家的意見;涉及到居民利益層面,應(yīng)聽取相關(guān)村民的意見,就必須建立一個村民意見占合理權(quán)重的協(xié)商機制,建立村民參與的渠道。但是,目前我國這方面的機制缺乏,村民意見難以表達(dá)。村民對自己所有的土地被劃入自然保護區(qū)范圍,甚至連知情權(quán)都缺失,往往是自然保護區(qū)建成若干年后村民才知道。在自然保護區(qū)管理方面,也缺乏合理的村民參與機制,村民完全被置身事外,這往往導(dǎo)致村民的權(quán)益被忽略。(五)級別管理體制的存當(dāng)前,我國自然保護區(qū)管理實行分部門、分級別進行管理。在分部門管理方面,大多數(shù)自然保護區(qū)歸屬林業(yè)部門管理,另有少量則歸屬環(huán)保、海洋等部門管理。在分級別管理方面,其中有些屬于省級林業(yè)、環(huán)保部門管理,有些則屬于市級、縣級林業(yè)、環(huán)保部門管理。這種分部門、分級別管理體制的形成,有其歷史延續(xù)性和管理的便利性,但是,這種管理體制給自然保護區(qū)內(nèi)居民的利益訴求帶來了不便。例如,自然保護區(qū)內(nèi)居民需要申請野生動物損害賠償,通常是向自然保護區(qū)管理機構(gòu)提出訴求,但是自然保護區(qū)管理機構(gòu)只能向其歸屬的林業(yè)、環(huán)保等部門轉(zhuǎn)達(dá)村民的這種訴求,林業(yè)、環(huán)保等部門再向所屬政府提出要求。在這個過程中,村民的訴求被輾轉(zhuǎn)往返,容易被踢皮球。特別是因為實行分級別管轄,有的自然保護區(qū)駐地某縣,但卻歸屬省級林業(yè)、環(huán)保等部門管理,這個時候,村民的訴求更加難以有效實現(xiàn)。因為當(dāng)村民向自然保護區(qū)管理機構(gòu)提出訴求時,自然保護區(qū)管理機構(gòu)向省級林業(yè)、環(huán)保部門轉(zhuǎn)遞,但省級林業(yè)、環(huán)保部門往往覺得村民的利益訴求應(yīng)該歸由當(dāng)?shù)乜h級人民政府來解決,而當(dāng)?shù)卣畢s覺得自然保護區(qū)不歸他們管理,他們不負(fù)責(zé)村民的利益訴求。這樣的管理體制直接導(dǎo)致村民的利益訴求無從著手。三、推進自然保護區(qū)內(nèi)居民的利益訴求是解決社會和公共利益問題的首要工作當(dāng)前,一方面,我國生態(tài)保護問題越來越嚴(yán)峻,越來越得到公眾的關(guān)注,這必然要求我國越來越加強對生態(tài)環(huán)境的保護,加快自然保護區(qū)建設(shè);另一方面,我國公民的法制意識、權(quán)利意識也越來越增強,自然保護區(qū)內(nèi)村民維護自身林木等財產(chǎn)權(quán)利的意識越來越強。在這兩者之間的矛盾夾擊下,直接受到挑戰(zhàn)的就是村民林木被劃入自然保護區(qū)后禁伐卻沒有任何補償?shù)闹贫?。比如在武夷山自然保護區(qū)內(nèi),有調(diào)查發(fā)現(xiàn),64.2%的被調(diào)查者認(rèn)為,最困難的問題是由于社區(qū)居民從保護區(qū)中所得的收入減少,造成社區(qū)居民資金不足;58.0%的被調(diào)查者認(rèn)為補償措施不到位,社區(qū)居民預(yù)期收益未能兌現(xiàn)。也就是說,村民已經(jīng)意識到自然保護區(qū)建設(shè)對其權(quán)益的不公平影響,并且要求改變這種局面。實際上,自然保護區(qū)內(nèi)居民的意識覺醒和維權(quán)抗?fàn)?已經(jīng)成為自然保護區(qū)建設(shè)面臨的重大問題。筆者在廣西林業(yè)部門所作的調(diào)研顯示,對自然保護區(qū)內(nèi)村民利益訴求的協(xié)調(diào)工作已經(jīng)成為自然保護區(qū)管理機構(gòu)所面臨的首要工作。所以,解決自然保護區(qū)內(nèi)居民因林木禁伐所面臨的發(fā)展問題,是實現(xiàn)自然保護區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。特別是自然保護區(qū)內(nèi)居住的很多村民是少數(shù)民族人口,這必然還要涉及到復(fù)雜的民族發(fā)展問題。(一)建立反避稅專家決策機制自然保護區(qū)的建立,對于生態(tài)環(huán)境的保護來說,固然有很重大的意義,但是,由于我們目前對自然保護區(qū)實行的是極其嚴(yán)格的全面生態(tài)環(huán)境保護,這必然要付出巨大的成本,所以,在建立自然保護區(qū)的時候,我們不得不需要考量其充分必要性,對利弊的博弈進行權(quán)衡。在建設(shè)生態(tài)保護區(qū)時,塘沽主要解決三個方面的問題:一是采取哪種方式進行生態(tài)保護,即自然保護區(qū)建立的必要性;二是自然保護區(qū)的建立要根據(jù)實際情況進行調(diào)整,符合生態(tài)環(huán)境的變化規(guī)律;三是防止自然保護區(qū)建立的功利性。為了解決這個問題,筆者認(rèn)為應(yīng)該構(gòu)建真正有效的自然保護區(qū)建設(shè)專家決策機制。這種機制應(yīng)該包括以下三個方面的要件:一是應(yīng)該由國家成立唯一的一個自然保護區(qū)建設(shè)專家決策委員會,不應(yīng)交由地方來決策;二是決策委員會的專家?guī)毂仨毷潜Ｃ艿?參與決策的專家也必須是匿名的;三是這個專家委員會必須是掌握實際決策權(quán)的,而不能限于參考作用。(二)對于自然保護區(qū)的分類不同的生態(tài)保護對象,其保護措施不一定相同。我們要保護某一生態(tài)對象,需要針對該生態(tài)保護對象自身的特點而采取不同的保護措施。我國當(dāng)前2600多個自然保護區(qū),其生態(tài)保護對象千差萬別,這決定了我們需要根據(jù)保護對象的不同,對自然保護區(qū)實施分類管理。筆者認(rèn)為,要對自然保護區(qū)實施分類管理模式,我們可以把自然保護區(qū)在整體上劃分為生境保護模式和非生境保護模式。生境保護是指對整個生態(tài)系統(tǒng)實行完整的、整體的系統(tǒng)保護,不得破壞其中的任何生態(tài)要素。非生境保護是指對其中的某個對象進行特定的保護,并不對整個生態(tài)系統(tǒng)進行保護。對于生境保護模式,我們應(yīng)該盡可能限制,除非必不可少,其他都應(yīng)按照非生境保護模式來管理。對于采取生境保護模式的自然保護區(qū),在經(jīng)費保障方面應(yīng)統(tǒng)一由財政投入。而對于采取非生境保護模式的自然保護區(qū),由于自然保護區(qū)內(nèi)居民可以在自然保護區(qū)內(nèi)進行一定的經(jīng)營活動,所以在經(jīng)費保障方面應(yīng)由政府進行適當(dāng)補貼。(三)模式的選擇—自然保護區(qū)內(nèi)生態(tài)移民與物種遷移的博弈我們在自然保護區(qū)管理過程中,當(dāng)保護對象的生存與當(dāng)?shù)鼐用竦纳钌a(chǎn)發(fā)生矛盾時,我們其實還有一個解決辦法的思路可供選擇:是生態(tài)移民還是物種遷移。在當(dāng)前我國自然保護區(qū)的保護對象中,有些確實需要在原地保護,比如有些保護對象就是整體的生境系統(tǒng),而有些保護對象對特殊的生境系統(tǒng)具有高度依賴性,這都需要在原生地實施保護。不過,我國自然保護區(qū)內(nèi)有些保護對象對整體的生境依賴性并不是必不可少的,或者該保護對象對其所依賴的生境并不具有唯一性,而是具有可復(fù)制性。在這種情況下,我們?yōu)榱吮Ｗo該生態(tài)對象,是實行物種遷移模式還是生態(tài)移民模式,就成為一個值得探索的問題,最優(yōu)的選擇方案取決于各自的成本博弈。一般來說,如果選擇生態(tài)移民的模式遇到的困難不是很大,那么選擇生態(tài)移民模式未嘗不可。但是,如果實施生態(tài)移民模式遇到的困難很大,而實施物種遷移的模式成本更低,那么我們就應(yīng)考慮選擇物種遷移模式。對物種遷移模式,我們的實踐中其實也有成功的案例。比如在廣西修建龍灘水電站水庫時,曾對該水庫淹沒區(qū)內(nèi)的56種1.3萬多株珍稀的野生植物實施遷地保護,取得了較好的效果。特別是在野生動物保護方面,我們可以更為大膽地實施物種遷移保護模式,甚至可以考慮實施馴養(yǎng)模式。對于緊生動物實施馴養(yǎng)化保護方面,中國的國寶熊貓的保護模式就是一個較為典型的成功案例。在野生植物的保護模式方面,通過大量專家學(xué)者的努力,物種遷移的技術(shù)條件已經(jīng)越來越充足,我們完全可以更多地選擇物種遷移或圈養(yǎng)的模式,野生植物移植后的存活問題已經(jīng)可以較好地解決。所以,我們完全可以優(yōu)先考慮采取物種遷移的方法來保護這些野生植物。(四)選擇適合自己的土地征收、贖買、租賃和置換模式既然要劃定自然保護區(qū),必然涉及到自然保護區(qū)內(nèi)土地權(quán)利問題。在我國,其中的核心問題則是如何實現(xiàn)自然保護區(qū)內(nèi)集體土地權(quán)益問題。我們現(xiàn)行的法制體系禁止在自然保護區(qū)內(nèi)采伐林木等生產(chǎn)經(jīng)營活動,這毫無疑問侵蝕了其中的農(nóng)民土地權(quán)益。為此,我們需要進行多方位的路徑探索。在國外,自然保護區(qū)也會在私有土地上建設(shè),政府會采取適當(dāng)?shù)拇胧┻M行補償或者激勵,比如土地贖買、土地置換等,還有采取管理契約模式。在管理契約模式方面,通常是要求在自然保護區(qū)建立之前,由有關(guān)的管理部門與土地權(quán)利者進行協(xié)商,一方面要求土地權(quán)利者對土地的利用接受一定的限制,一方面要求管理部門給予土地權(quán)利者一定的經(jīng)濟補償。在中國,自然保護區(qū)內(nèi)集體土地權(quán)利問題越來越突出,急需有適當(dāng)?shù)闹贫劝才?。從目前來?解決這一問題,常見的思路就是征收、贖買、租賃和置換這四種模式。征收、贖買這兩種模式有一個共同點:土地由農(nóng)民集體所有變更為國家所有,土地權(quán)屬發(fā)生了變更。但兩者之間也有一定的區(qū)別:征收模式更強調(diào)國家、政府的意志,更具有強制性,贖買則是更強調(diào)一種平等的民事關(guān)系。在當(dāng)今中國,土地征收方面的社會沖突已經(jīng)非常嚴(yán)重,筆者認(rèn)為在自然保護區(qū)建設(shè)方面,不宜輕易選擇土地征收模式,而應(yīng)該盡可能選擇贖買模式。為此,我們需要對我國的土地管理制度進行必要的調(diào)整,構(gòu)建并完善土地贖買制度。另外,土地租賃模式也是較為可選的模式。特別是自然保護區(qū)未必是永久性的,隨著生態(tài)保護對象的變化,有些自然保護區(qū)存在的價值會逐漸消失,自然保護區(qū)也就要撤銷。這種情況下,土地租賃模式毫無疑問更加容易靈活應(yīng)對。相對于土地贖買制度,土地租賃模式幾乎沒有制度上的障礙,只需要政府適當(dāng)加大投入即可。如果土地贖買、土地租賃都面臨經(jīng)費困難或者意愿阻滯,那么,土地置換也是較好的路徑選擇。土地置換通常是將自然保護區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體土地與自然保護區(qū)外的國有土地置換。當(dāng)然,要選擇土地置換模式,在操作上也面臨一個復(fù)雜的程式,包括制度層面的調(diào)整、農(nóng)民意愿的協(xié)調(diào)和土地的選擇。(五)補償機制建設(shè)的路徑生態(tài)效益是自然保護區(qū)建設(shè)的最大貢獻(xiàn),所以,要解決自然保護區(qū)內(nèi)居民的土地權(quán)益問題,最直接的路徑還是生態(tài)效益補償。實施生態(tài)效益補償,面臨的最大問題還是補償經(jīng)費來源問題。這一方面需要政府的決心,另一方面還要構(gòu)建合理的生態(tài)效益補償機制。如果能建構(gòu)合理的生態(tài)效益補償機制,那么,很多難題都可以迎刃而解。當(dāng)前,自然保護區(qū)生態(tài)效益補償機制的建設(shè)重點需要解決“誰補償、補多少、補給誰”這三個問題。這三個問題非常難以回答。但筆者認(rèn)為可以從不同的補償路徑出發(fā)進行分析。一是市場路徑,即由市場來對自然保護區(qū)內(nèi)居民的土地權(quán)益進行補償。這種路徑的實施通常要求生態(tài)產(chǎn)品比較容易測量,而且有較為明確的受益者。比如水源林自然保護區(qū),該生態(tài)產(chǎn)品即優(yōu)質(zhì)水源的測量比較容易操作,而且優(yōu)質(zhì)水源的受益者也比較明確。這種情況下,我們可以從優(yōu)質(zhì)水源的受益者那里收取一定的費用補償給自然保護區(qū)內(nèi)居民,從而實現(xiàn)自然保護區(qū)內(nèi)居民的土地權(quán)益。二是政府路徑,也就是由政府來對自然保護區(qū)內(nèi)居民土地權(quán)益損失進行補償。我國當(dāng)前通過政府路徑實施生態(tài)效益補償其實有一定的實施,比如我國當(dāng)前正在實施的對公益林的森林生態(tài)效益補償。當(dāng)然,對自然保護區(qū)內(nèi)集體土地的生態(tài)效益補償制度還沒有建立,需要進一步探索。三是社會路徑,即讓社會來參與自然保護區(qū)建設(shè)的生態(tài)效益補償,主要是社會慈善人士、志愿者等組織、參與的社會捐贈形式。社會路徑在發(fā)達(dá)國家通常能發(fā)揮很大的作用,但在我國發(fā)揮的作用還很小,其中發(fā)揮的空間還很大,成為自然保護區(qū)內(nèi)居民實現(xiàn)生態(tài)效益補償路徑的空間很大。(六)自然保護區(qū)內(nèi)的森林旅游開發(fā)對自然保護區(qū)來說,其生態(tài)效益毫無疑問是可觀的,同時,實際上還存在可觀的經(jīng)濟效益。比較常見的是,在自然保護區(qū)的實驗區(qū)內(nèi)開展旅游、馴養(yǎng)繁殖野生動物等活動。按照《自然保護區(qū)條例》第18條規(guī)定:“緩沖區(qū)外圍劃為實驗區(qū),可以進入從事科學(xué)試驗、教學(xué)實習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀與瀕危野生動植物等活動”。旅游、馴養(yǎng)繁殖野生動物、繁殖野生植物等產(chǎn)業(yè)活動在自然保護區(qū)實驗區(qū)內(nèi)是可以實施的。當(dāng)前,在自然保護區(qū)試驗區(qū)內(nèi)開發(fā)的產(chǎn)業(yè)通常是旅游開發(fā)。特別是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和人們旅游選擇欲望的增強,自然保護區(qū)試驗區(qū)內(nèi)森林生態(tài)旅游的前景可觀。為了讓自然保護區(qū)內(nèi)居民受惠于森林旅游產(chǎn)業(yè),我們需要在自然保護區(qū)旅游開發(fā)模式方面作出調(diào)整。針對當(dāng)前自然保護區(qū)旅游開發(fā)中存在的問題,筆者認(rèn)為,我們需要確立自然保護區(qū)內(nèi)居民在旅游開發(fā)中的參與權(quán)利,比如旅游開發(fā)的啟動權(quán)應(yīng)該賦予自然保護區(qū)內(nèi)居民,而不是限于自然保護區(qū)管理機構(gòu)。同時,旅游開發(fā)的