農(nóng)用地分等在土地利用總體規(guī)劃中的應(yīng)用

農(nóng)用地分等在土地利用總體規(guī)劃中的應(yīng)用

土地使用總體規(guī)劃作為政府控制土地資源配置的重要手段，是國(guó)家加強(qiáng)土地管理、促進(jìn)土地資源合理使用的基礎(chǔ)和保證。經(jīng)過(guò)1987—1997年兩輪土地利用總體規(guī)劃的實(shí)踐,中國(guó)土地利用規(guī)劃工作取得了明顯成效。由總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃組成的中國(guó)土地利用規(guī)劃體系框架基本形成,有效地保障了土地用途管制制度的落實(shí)和土地政策參與宏觀調(diào)控的實(shí)施,確立了土地規(guī)劃在土地管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)和龍頭地位。目前,第三輪全國(guó)土地利用總體規(guī)劃修編工作已在包括上海、浙江2省市在內(nèi)的全國(guó)14個(gè)地(市)、12個(gè)縣開始調(diào)研和試點(diǎn),此項(xiàng)工作已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系和內(nèi)容還存在明顯問(wèn)題,加之實(shí)際中的某些原因,土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施效果仍有不盡人如意之處即注重對(duì)用地?cái)?shù)量特別是增量安排,而對(duì)用地質(zhì)量、空間布局和存量土地調(diào)整挖潛等重視不夠;不少規(guī)劃與當(dāng)?shù)貙?shí)際結(jié)合不緊,缺乏特色等等。這在很大程度上是源于目前土地利用總體規(guī)劃缺乏土地質(zhì)量方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)做支撐。土地利用總體規(guī)劃所依據(jù)的基礎(chǔ)資料來(lái)源不一致,有的是詳查數(shù)據(jù),有的是衛(wèi)星航片數(shù)據(jù),導(dǎo)致了數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度的降低。同時(shí),各部門所提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之間存在較大的差距,可靠性參差不齊,總體規(guī)劃數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性無(wú)法得到保證。與此同時(shí),土地質(zhì)量數(shù)據(jù)的缺乏更無(wú)法為土地利用方向調(diào)整,控制土地開發(fā)程度提供有效的數(shù)據(jù)基礎(chǔ),嚴(yán)重制約了土地利用分區(qū)的科學(xué)規(guī)劃。1我國(guó)本區(qū)農(nóng)田分等的發(fā)展現(xiàn)狀農(nóng)用地分等是國(guó)土資源部主持下的新一輪國(guó)土資源大調(diào)查中農(nóng)用地分等定級(jí)與估價(jià)項(xiàng)目的一項(xiàng)重要工作,是國(guó)土資源管理部門依法履行職責(zé)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工作。是貫徹落實(shí)溫家寶總理關(guān)于“發(fā)達(dá)國(guó)家管理保護(hù)土地資源,已經(jīng)跨過(guò)了數(shù)量管護(hù)、質(zhì)量管護(hù)兩個(gè)階段正向生態(tài)環(huán)境管護(hù)的更高層次發(fā)展而中國(guó)耕地?cái)?shù)量管護(hù)還處在初級(jí)階段”的重要指示、國(guó)務(wù)院28號(hào)文件有關(guān)要求的重要技術(shù)支撐。農(nóng)用地分等在制定統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范的基礎(chǔ)上,分省部署實(shí)施,以摸清全國(guó)農(nóng)用地的質(zhì)量狀況、利用水平及其空間分布。在技術(shù)路線上,充分利用現(xiàn)有成果,輔以必要的外業(yè)調(diào)查,按“國(guó)家控制、省級(jí)指導(dǎo)、縣為單位”開展,基礎(chǔ)圖件、面積數(shù)據(jù)與土地詳查及變更調(diào)查相銜接;自然質(zhì)量評(píng)價(jià)以土壤普查、農(nóng)業(yè)區(qū)劃等成果為依據(jù);評(píng)價(jià)對(duì)象與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào);工作步驟與數(shù)字國(guó)土工程相配套。在成果應(yīng)用上,以土地生產(chǎn)力核算、制定和調(diào)整土地利用規(guī)劃、保護(hù)基本農(nóng)田、農(nóng)用地開發(fā)整理設(shè)計(jì)、耕地占補(bǔ)平衡等提供依據(jù)為目標(biāo)。自1999年部署實(shí)施以來(lái),已分年度部署了25個(gè)省(市、區(qū))開展工作,2006年將部署天津、上海、云南、青海、寧夏、西藏6個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的農(nóng)用地分等工作。至此,全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)全部完成以省為單位的農(nóng)用地分等定級(jí)估價(jià)工作部署。到目前為止,江蘇、廣西、河南、山西、河北、湖北、福建、安徽、新疆、湖南、海南、四川、浙江13個(gè)省(區(qū))的省級(jí)分等成果已經(jīng)通過(guò)驗(yàn)收,內(nèi)蒙古、黑龍江、省(區(qū))的省級(jí)成果進(jìn)行了預(yù)檢。1200多個(gè)縣、100多個(gè)市、15個(gè)省的農(nóng)用地分等圖、庫(kù)等成果已經(jīng)形成。各省(自治區(qū)、直轄市)安排的縣級(jí)農(nóng)用地定級(jí)與估價(jià)試點(diǎn)工作也正進(jìn)展順利,初步形成了中國(guó)農(nóng)用地的等、級(jí)、價(jià)體系。農(nóng)用地分等,其評(píng)價(jià)的對(duì)象為行政區(qū)內(nèi)可用于農(nóng)耕用途的林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面和宜農(nóng)未耕地,但不包括自然保護(hù)區(qū)和土地利用規(guī)劃中的永久性林地、永久性牧草地和永久性水域。它是在全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)耕作制度下,以指定作物的光溫生產(chǎn)潛力為基礎(chǔ),依據(jù)分等單元的自然條件來(lái)計(jì)算作物的理論產(chǎn)量評(píng)定土地自然質(zhì)量;在土地自然質(zhì)量的基礎(chǔ)上,根據(jù)土地利用狀況、投入產(chǎn)出水平逐級(jí)訂正,評(píng)定出農(nóng)用地的利用、綜合等(技術(shù)路線見圖1),形成了五個(gè)層次的成果。第一,光溫生產(chǎn)潛力(α),是指在當(dāng)?shù)毓狻豳Y源條件下,所能達(dá)到的最高產(chǎn)量。以縣為單位,按標(biāo)準(zhǔn)耕作制度,分作物測(cè)算。這是全國(guó)農(nóng)用地分等的計(jì)算基礎(chǔ),“土地質(zhì)量背景值曲面”或“土地質(zhì)量下墊面”。第二,作物的理論生產(chǎn)量(r),它是作物光溫生產(chǎn)潛力,經(jīng)該作物所在的分等單元的土地自然質(zhì)量條件修訂后的成果,它突顯因不同土壤條件造成的土地差異,以反映氣候和土壤條件疊加后的土地評(píng)價(jià)結(jié)果,是該作物的土地適宜性評(píng)價(jià)成果。第三,自然質(zhì)量等(R),是分等單元的潛在生產(chǎn)能力。它是以光溫生產(chǎn)潛力為基礎(chǔ),用分等單元的土地條件,包括土壤等自然條件以及灌溉、排水等水利設(shè)施等,加以修正,并使用產(chǎn)量比系數(shù)進(jìn)行折算而得到的,是一個(gè)理論的(本底的)標(biāo)準(zhǔn)糧總量。第四,利用等(Y),是分等單元的實(shí)際生產(chǎn)能力。它以自然質(zhì)量等為基礎(chǔ),用分等單元所在的土地利用分區(qū)的平均利用水平進(jìn)行修正而得到的,是一個(gè)實(shí)際的(反映平均利用水平條件的)標(biāo)準(zhǔn)糧總量。第五,綜合等(G),是反映分等單元,在其所在的土地投入產(chǎn)出分區(qū),平均土地投入產(chǎn)出水平下的土地質(zhì)量指數(shù)。它是以利用等為基礎(chǔ),用分等單元所在的土地投入產(chǎn)出分區(qū)的平均投入產(chǎn)出水平進(jìn)行修正而得到的,是一個(gè)反映平均投入產(chǎn)出水平條件的標(biāo)準(zhǔn)糧總量。這樣,通過(guò)農(nóng)用地分等,就得到了區(qū)別5個(gè)層次的農(nóng)用地質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果。這5個(gè)結(jié)果,是區(qū)分5個(gè)層次的農(nóng)用地資源保障能力的計(jì)算值,所有分等單元連在一起就是全國(guó)農(nóng)用地質(zhì)量狀況的空間分布規(guī)律。光溫生產(chǎn)潛力給出了各縣平均光、熱、降水條件下可實(shí)現(xiàn)的生產(chǎn)能力;作物的理論生產(chǎn)量按地塊的條件評(píng)定了各有關(guān)作物的理論產(chǎn)量;自然質(zhì)量等給出了分等單元的具體土地條件(主要是土壤、地形和水利)的本地生產(chǎn)能力;利用等給出了分等單元在當(dāng)?shù)仄骄恋乩盟较碌默F(xiàn)實(shí)生產(chǎn)能力;綜合等揭示了分等單元在當(dāng)?shù)仄骄恋赝度氘a(chǎn)出條件的理論生產(chǎn)能力的差異。農(nóng)用地分等過(guò)程中,還有3個(gè)調(diào)查成果:一是自然質(zhì)量分(CL),它是指定作物所在分等單元的土地質(zhì)量條件,包括土壤、地形、水利等的綜合評(píng)價(jià),用來(lái)揭示土地質(zhì)量條件對(duì)光溫自然稟賦的開發(fā)能力;二是土地利用系數(shù)(KL),它是一定區(qū)域內(nèi),生產(chǎn)者對(duì)自然生產(chǎn)力(包括長(zhǎng)期投資形成的固定資產(chǎn),主要是水利、道路等條件)的平均利用程度,用來(lái)揭示生產(chǎn)者對(duì)自然生產(chǎn)力的利用能力差異;三是土地經(jīng)濟(jì)系數(shù)(KC),它是一定區(qū)域內(nèi),平均投入產(chǎn)出水平的調(diào)查結(jié)果,用于揭示不同地區(qū)技術(shù)經(jīng)濟(jì)水平所帶來(lái)的生產(chǎn)能力差異農(nóng)用地分等在成果層次上,有國(guó)家、省、縣三級(jí),大部分地方還有市(地)級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)成果,縣級(jí)成果是在與土地詳查同比例尺鄉(xiāng)級(jí)調(diào)查基礎(chǔ)上匯總形成的。在成果形式上,各級(jí)都形成了分等報(bào)告、等別圖,建立了管理數(shù)據(jù)庫(kù)等。縣級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)都有分等單元的屬性數(shù)據(jù)庫(kù),詳細(xì)記錄了分等成果各屬性值。2農(nóng)田分等成果是土地利用結(jié)構(gòu)與布局的基礎(chǔ)政將農(nóng)用地分等成果應(yīng)用于新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制,可以為土地利用現(xiàn)狀分析、耕地需求量預(yù)測(cè)、土地適宜性評(píng)價(jià)、土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定等提供支撐作用。土地利用現(xiàn)狀分析是土地利用總體規(guī)劃編制的基礎(chǔ),需要對(duì)土地的數(shù)量、質(zhì)量、布局及利用程度等進(jìn)行系統(tǒng)分析。前兩輪規(guī)劃中由于缺乏質(zhì)量方面的數(shù)據(jù),對(duì)土地質(zhì)量分析一直是土地利用現(xiàn)狀分析中的薄弱環(huán)節(jié)。農(nóng)用地分等成果提供了省、市、縣各等別農(nóng)用地的空間分布位置、面積大小以及各單元的自然質(zhì)量、利用狀況、經(jīng)濟(jì)屬性等,以此可以核算出各行政區(qū)的農(nóng)用地生產(chǎn)能力以及潛力,這些均可作為土地利用現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)資料,滿足影響農(nóng)用地利用的自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件分析、農(nóng)用地?cái)?shù)量與質(zhì)量分析、農(nóng)用地利用程度與效益分析、農(nóng)用地利用結(jié)構(gòu)與布局分析,進(jìn)而可以歸納出農(nóng)用地利用特點(diǎn),指明農(nóng)用地利用的有利條件與不利因素,為規(guī)劃提出重點(diǎn)解決的利用問(wèn)題。耕地需求量預(yù)測(cè)是確定耕地保有量的重要依據(jù),要在農(nóng)產(chǎn)品需求量預(yù)測(cè)、耕地單產(chǎn)預(yù)測(cè)、耕地復(fù)種指數(shù)的基礎(chǔ)上確定。其中,耕地單產(chǎn)預(yù)測(cè)應(yīng)根據(jù)提高單產(chǎn)的能力即農(nóng)用地利用潛力來(lái)確定。在農(nóng)用地分等成果中,自然質(zhì)量等是分等單元的潛在生產(chǎn)能力,利用等是分等單元的實(shí)際生產(chǎn)能力,兩者之間的差值即為農(nóng)用地利用潛力。利用這幾個(gè)指數(shù),對(duì)耕地現(xiàn)有生產(chǎn)能力、潛在最大生產(chǎn)能力以及耕地生產(chǎn)能力的增長(zhǎng)空間都可以給出具體的定量預(yù)測(cè)。土地適宜性評(píng)價(jià)是土地利用布局的重要前提。前兩輪規(guī)劃中由于沒有現(xiàn)成的成果可以應(yīng)用,雖然在規(guī)劃編制規(guī)程中提出了,但實(shí)際操作中并未進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)。農(nóng)用地分等體系中各個(gè)作物的光溫生產(chǎn)力指數(shù)經(jīng)該作物的土地自然質(zhì)量修訂后,得到各作物的理論產(chǎn)量,在土地單元上進(jìn)行比配后,可以獲得定量的、全國(guó)土地適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果。這些成果可為縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制提供基礎(chǔ)。根據(jù)縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程試行)》中的規(guī)定,“對(duì)規(guī)劃中需改變現(xiàn)狀用途的土地,應(yīng)以調(diào)整地塊為單位進(jìn)行土地評(píng)價(jià)”,耕地在土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整中建設(shè)用地需擴(kuò)大的,應(yīng)盡量占用劣地。因此,農(nóng)用地分等成果可作為土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整的依據(jù),最重要的是根據(jù)農(nóng)用地分等成果可以核算出不同土地利用結(jié)構(gòu)下的土地生產(chǎn)能力,以此確定最佳的土地利用結(jié)構(gòu)與布局?；巨r(nóng)田作為耕地中的精華,是中國(guó)政府為實(shí)現(xiàn)糧食基本自給所設(shè)置的安全底線。7.24億hm2的設(shè)定明確界定出了中國(guó)基本農(nóng)田的面積。但目前“一些地方擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模有盲目性,違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū),把一些區(qū)位條件好的基本農(nóng)田占用了。一些地方為規(guī)避基本農(nóng)田審批,擅自調(diào)整基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),通過(guò)調(diào)整規(guī)劃,把好耕地圈起來(lái)搞非農(nóng)建設(shè),把基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)改劃到偏遠(yuǎn)地區(qū)。”如何科學(xué)劃定基本農(nóng)田是解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵所在。《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第八條規(guī)定“各級(jí)人民政府在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí),應(yīng)當(dāng)將基本農(nóng)田保護(hù)作為規(guī)劃的一項(xiàng)內(nèi)容,明確基本農(nóng)田保護(hù)的布局安排、數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量要求”。顯然,土地利用總體規(guī)劃在最初設(shè)計(jì)之時(shí)就需要對(duì)基本農(nóng)田做出科學(xué)的劃定。農(nóng)用地分等成果的形成該規(guī)定的實(shí)現(xiàn)提供了科學(xué)、簡(jiǎn)便的技術(shù)支撐。(1)基本農(nóng)田數(shù)量的確定?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定,“省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的80%以上?！边@樣,可根據(jù)各行政區(qū)各等別耕地的面積,從高等別向低等別逐步累加,當(dāng)累加面積超過(guò)全省總耕地面積80%時(shí)即為基本農(nóng)田面積。例如,在農(nóng)用地分等中,河南省的農(nóng)用地分為1—9等(九等地為最佳農(nóng)用地)。依據(jù)“高等別耕地優(yōu)先劃為基本農(nóng)田”的原則統(tǒng)計(jì),很簡(jiǎn)便地得出,全省9—6等耕地占全省總耕地面積的82%,由此可以確定出,河南省661.72萬(wàn)hm2的6—9等耕地應(yīng)為基本農(nóng)田(見圖2),同時(shí),這一結(jié)論也很好地反映出河南省耕地質(zhì)量總體較好。(2)基本農(nóng)田空間布局的確定。農(nóng)用地利用等別直接展示了基本農(nóng)田利用等別現(xiàn)況的空間分布。在了解基本農(nóng)田當(dāng)前等別的基礎(chǔ)上,可以簡(jiǎn)捷地確定出基本農(nóng)田的空間布局。例如,將某區(qū)耕地利用等別圖與原有基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)圖進(jìn)行疊加,發(fā)現(xiàn)基本農(nóng)田分布與耕地等別分布不一致(圖3)。另外,利用農(nóng)用地分等成果可以核算出基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)所保護(hù)的糧食生產(chǎn)能力。3新一輪土地利用總體規(guī)劃治療農(nóng)田分等工作的目標(biāo)農(nóng)用地分等摸清了中國(guó)農(nóng)用地的質(zhì)量狀況利用水平及其空間分布,對(duì)農(nóng)用地糧食生產(chǎn)的支撐能力和利用潛力做出了評(píng)價(jià),為耕地的合理利用與有效保護(hù)提供了科技支撐。隨著農(nóng)用地分等工作的順利推進(jìn),新一輪土地利用總體規(guī)劃修編將擁有農(nóng)用地資源數(shù)量與質(zhì)量統(tǒng)一的、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料。新一輪土地利用總體規(guī)劃修編在堅(jiān)持以人為本、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的規(guī)劃理念,以保護(hù)耕地作為規(guī)劃的重點(diǎn)和主線,嚴(yán)控建設(shè)用地、嚴(yán)保耕地特別是基本農(nóng)田、嚴(yán)防隨意調(diào)整規(guī)劃基數(shù)下,將真正成為調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性規(guī)劃。應(yīng)該指出的是,農(nóng)用地分等工作是為了建立起全國(guó)農(nóng)用地的等別體系,其目的不是單純地為土地利