國有企業(yè)改革的新使命與治理機制

國有企業(yè)改革的新使命與治理機制

一、關(guān)于國有企業(yè)改革的研究文獻量和背景。在這興起時,對于新對許多人來說，政府企業(yè)改革是一個尚未解決的問題。黨的十一屆三中全會以后,搞活國有企業(yè)、推進國有企業(yè)改革成為中國經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。20世紀(jì)90年代中后期,各種針對國有企業(yè)有關(guān)問題的爭論達到白熱化狀態(tài),在這個過程中,社會漸漸就國有企業(yè)改革方向和任務(wù)———建立現(xiàn)代企業(yè)制度和推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組達成了基本的共識。進入2000年以后,針對國有企業(yè)及其改革問題的研究,在總體上呈現(xiàn)出日漸式微的態(tài)勢。這從圖1列示的1994—2012年基于期刊網(wǎng)收入文獻的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中,可以得到證實。如圖1所示,以“國有企業(yè)”為關(guān)鍵詞的文獻數(shù)量在2000年達到峰值,以“國有企業(yè)改革”為關(guān)鍵詞的文獻數(shù)量則在1998—2000年這三年間達到峰值水平。而到2011—2012年間,無論是以“國有企業(yè)”,或是以“國有企業(yè)改革”為關(guān)鍵詞的文獻數(shù)量,都回落到低于1994年時的水平。2000年以來,國有企業(yè)改革問題的研究熱度呈現(xiàn)出明顯的下降態(tài)勢。有些人認(rèn)為,在國有企業(yè)改革這個主題上可研究的內(nèi)容已經(jīng)非常有限了?！皵嘌率健钡南陆党霈F(xiàn)在2001年,從這一年到2003年,這段時期的研究具有很強的“慣性”特征,主要在于進一步鞏固20世紀(jì)90年代中后期達成的研究共識。2003年,國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“國資委”)的成立,標(biāo)志著新的國有資產(chǎn)管理體制建立。2003—2012年,國有企業(yè)改革的有關(guān)研究工作明顯趨于弱化,但這期間仍然涌現(xiàn)出兩個階段性的小的研究浪潮。第一個小浪潮出現(xiàn)在2004—2006年,這段時期圍繞國有企業(yè)改制以及相關(guān)的國有資產(chǎn)流失和加強國資監(jiān)管的問題出現(xiàn)了激烈的討論;第二個小浪潮是2008年底至2010年,這段時期“國進民退”之爭以及相關(guān)的國有經(jīng)濟和國有企業(yè)功能與作用的問題成為階段性的研究熱點,在圖1中圓點線展示得十分清晰。近些年國有企業(yè)改革研究文獻數(shù)量的回落,有其客觀原因,一方面,國有企業(yè)改革在中國經(jīng)濟體制改革的重要性相對下降。一個典型的說明是,在黨的文件中提及國有企業(yè)及國有經(jīng)濟改革的次數(shù)在不斷下降,其中,黨的十五大報告提到26次、黨的十六大報告提到21次、黨的十七大報告提到9次、黨的十八大報告僅提到6次。另一方面,總體上看,這些年國有企業(yè)發(fā)展取得了巨大的成就,以中央企業(yè)為例,2002—2011年,中央企業(yè)的資產(chǎn)總額從7.13萬億元增加到28萬億元,營業(yè)收入從3.36萬億元增加到20.2萬億元(方栓喜,2012)。國有企業(yè)比較令人樂觀的發(fā)展形勢,在一定程度上淡化和降低了國有經(jīng)濟改革研究的必要性和緊迫性。然而,無論是國有企業(yè)改革與發(fā)展取得巨大成就,還是國有企業(yè)改革研究文獻量遞減,這些并不能說明國有經(jīng)濟運行良好、高枕無憂,或者說是國有企業(yè)改革的任務(wù)已接近尾聲。尤其是近年來國有企業(yè)改革與發(fā)展的環(huán)境日趨復(fù)雜,給國有企業(yè)改革與發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。從國際環(huán)境看,受國際金融危機影響世界經(jīng)濟形勢低迷,一些西方國家還提出“競爭中立性”原則,遏制中國國有企業(yè)發(fā)展;從國內(nèi)環(huán)境看,宏觀經(jīng)濟形勢下行壓力加大,社會上對國有企業(yè)的地位、作用和發(fā)展方向出現(xiàn)了巨大爭議。甚至出現(xiàn)了無論國有企業(yè)發(fā)展與否社會上都會有指責(zé)聲音,發(fā)展被指責(zé)損害了社會福利,不發(fā)展則被指責(zé)國有資產(chǎn)流失。這意味著,深化國有企業(yè)改革的任務(wù)仍然艱巨,國有企業(yè)改革面臨著新的形勢,既存在未解決的深層次問題,又面臨著新的問題,國有企業(yè)改革與發(fā)展進入一個新的時期,需要有新的改革思路。二、第一階段:2002—新時期國有企業(yè)面臨的形勢與問題回顧30多年來的中國國有企業(yè)改革,先后經(jīng)歷了三個階段。這三個階段分別對應(yīng)了不同形勢下的改革任務(wù),各自側(cè)重于解決不同層面困擾改革的主要矛盾和問題。第一個階段是改革開放之初到黨的十四屆三中全會的“放權(quán)讓利”階段,該階段大體用了15年的時間,貫穿20世紀(jì)80年代和90年代初。當(dāng)時,改革的重心落在國有企業(yè)層面。這一階段,改革主要任務(wù)是引導(dǎo)國營單位走出計劃經(jīng)濟體制的舊觀念與行為的束縛,使它們能夠逐步適應(yīng)商品化的經(jīng)營環(huán)境,完成自身的企業(yè)化改造,解決了一個個國有企業(yè)進入市場的問題。第二個階段是20世紀(jì)90年代初至21世紀(jì)初的“制度創(chuàng)新”階段,大體上有10年的時間。當(dāng)時,改革的重心落在建立現(xiàn)代企業(yè)制度和推動國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整上。這一階段,改革的主要任務(wù)是引導(dǎo)國有企業(yè)確立與市場經(jīng)濟要求相適應(yīng)的資本和產(chǎn)權(quán)的觀念,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,通過國有經(jīng)濟布局與結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整,初步解決了整個國有經(jīng)濟部門如何適應(yīng)市場競爭優(yōu)勝劣汰的問題,改變了國有經(jīng)濟量大面廣、經(jīng)營質(zhì)量良莠不齊和國家財政負(fù)擔(dān)過重的局面。第三個階段是黨的十六大以后,以2003年國資委成立為標(biāo)志的“國資發(fā)展”階段,國有企業(yè)改革進入到以國有資產(chǎn)管理體制改革推動國有企業(yè)改革時期。這一階段,改革的主要任務(wù)是由國資委負(fù)責(zé)監(jiān)督管理國有企業(yè)實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo),解決了以往國有經(jīng)濟管理部門林立、機構(gòu)臃腫、監(jiān)管效率低下的問題,使國有資產(chǎn)利用市場機制發(fā)展壯大成為可能。上述三階段的改革進程取得了巨大的成效,一是國有企業(yè)經(jīng)營機制發(fā)生了重大變化,大部分已經(jīng)實施了公司制、股份制改革,初步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度,公司治理結(jié)構(gòu)逐步規(guī)范。全國90%以上的國有企業(yè)完成了公司制股份制改革,中央企業(yè)的公司制股份制改革面由2003年的30.4%提高到2011年的72%(王勇,2012;溫源,2013);二是國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)有了很大的改善,在市場經(jīng)濟體制逐步建立的大背景下,國有資本逐步從一般生產(chǎn)加工行業(yè)退出,據(jù)國資委統(tǒng)計,在39個工業(yè)行業(yè)中,有18個行業(yè)國有企業(yè)總產(chǎn)值占比低于10%(王勇,2012;羅志榮,2013),國有資本更多地集中于關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域,在國民經(jīng)濟中發(fā)揮著主導(dǎo)作用;三是政府和國有企業(yè)關(guān)系發(fā)生了變化,初步建立起有效的國有資產(chǎn)管理體制,經(jīng)營性國有資產(chǎn)得到了比較規(guī)范的管理。財政預(yù)算不再安排用于補充國有企業(yè)資本金性質(zhì)的支出和經(jīng)營性虧損,政府的公共管理職能和出資人職能初步分離;四是國有企業(yè)發(fā)展質(zhì)量和運行效率得到了提升,競爭力有了很大增強,國有經(jīng)濟已經(jīng)擺脫困境,對經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻進一步顯現(xiàn)。以下統(tǒng)計數(shù)據(jù)中清楚表明了這一點:2003—2011年,全國國有企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入從10.73萬億元增長到39.25萬億元,年均增長17.6%;實現(xiàn)凈利潤從3202.3億元增長到1.94萬億元,年均增長25.2%;資產(chǎn)總額85.37萬億元,所有者權(quán)益29.17萬億元,分別是2003年的4.3倍和3.5倍。截至2011年底,全國國有企業(yè)擁有自主知識產(chǎn)權(quán)專利21.4萬項;中央企業(yè)境外資產(chǎn)總額3.1萬億元,營業(yè)收入3.5萬億元,實現(xiàn)凈利潤1034.5億元,分別占全部中央企業(yè)資產(chǎn)總額、營業(yè)收入和利潤的11%、16.9%和11.3%(王勇,2012;羅志榮,2013)。概括地說,可以將國有企業(yè)改革與發(fā)展的成就歸結(jié)為經(jīng)濟改革與經(jīng)濟發(fā)展兩大方面。在經(jīng)濟改革方面,通過國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組和建立現(xiàn)代企業(yè)制度,在計劃經(jīng)濟體制下形成的以國有經(jīng)濟為主體的單一的微觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)得到顯著改觀,適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟要求的公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的混合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)確立;在經(jīng)濟發(fā)展方面,國有企業(yè)改革與發(fā)展,在保持中國經(jīng)濟穩(wěn)定增長、推進中國快速地工業(yè)化進程、提高中國經(jīng)濟國際競爭力方面發(fā)揮了重要的作用?？傮w而言,國有企業(yè)改革已經(jīng)基本達到它在20世紀(jì)90年代的預(yù)設(shè)目標(biāo)。但是,我們也必須清楚地認(rèn)識到,經(jīng)歷三個階段、取得很大成效后的國有企業(yè)改革,步入了一個新的時期,國有企業(yè)面臨著更加復(fù)雜的形勢和問題。(1)從國際環(huán)境看,在經(jīng)濟全球化的大趨勢下,中國開放水平進一步提高,國有經(jīng)濟面臨國家使命提升與國際環(huán)境嚴(yán)峻的雙重壓力。加入WTO后,中國經(jīng)濟的全球化程度和中國國有經(jīng)濟部門的開放度都大大提高了。而在這之前,我們對上一輪國有經(jīng)濟體制改革以及國有資產(chǎn)管理體制的考慮,主要是針對一個相對封閉的國內(nèi)經(jīng)濟體系進行的。在新的國際環(huán)境下,不僅國有企業(yè)面臨國內(nèi)市場的國際化競爭,而更為重要的是國有企業(yè)還被賦予“走出去”使命,必須在國際市場上與世界級公司進行競爭。但是,在國際競爭中,國有企業(yè)的身份往往處于不利的地位。一些國家提出“競爭性中立”政策,并試圖上升為國際規(guī)則,有些國家則以國家安全為名對中國國有企業(yè)海外投資并購實施嚴(yán)格的個案審查。(2)從國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境看,進入“十二五”規(guī)劃以后,中國已經(jīng)步入工業(yè)化后期(陳佳貴,黃群慧,2012),中國經(jīng)濟發(fā)展方式亟待轉(zhuǎn)變,國有經(jīng)濟所熟悉的要素驅(qū)動型的發(fā)展環(huán)境正在改變。長期以來,國有企業(yè)形成了依靠擴大規(guī)模、增加投入的外延式發(fā)展方式以及與這種方式相適應(yīng)的制度基礎(chǔ),這種適應(yīng)快速工業(yè)化中期階段的擴張方式和制度基礎(chǔ)無法適應(yīng)新的經(jīng)濟發(fā)展時期,如果未來國有經(jīng)濟要在整個國民經(jīng)濟中繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用,國有企業(yè)必須推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新能力提升、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,而要實現(xiàn)發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變,還必須深化國有經(jīng)濟改革,建立適應(yīng)新的發(fā)展方式的制度基礎(chǔ)。這不僅是國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要,也是中國社會主義市場經(jīng)濟整體發(fā)展的需要?？紤]到經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的艱巨性,國有企業(yè)改革面臨的問題也將十分復(fù)雜。(3)從市場化進程看,這些年,中國市場化水平不斷提升,但還沒有建立成熟的社會主義市場經(jīng)濟體制,目前的國有企業(yè)行為模式離成熟社會主義市場經(jīng)濟體制的要求還有很大差距。作為中國市場化進程的成效,國有企業(yè)作為獨立的市場主體的特性日益凸顯,這構(gòu)成了國有企業(yè)效率改善的基礎(chǔ),但是,由于社會主義市場經(jīng)濟體制還不完善,國有企業(yè)在追求自身發(fā)展壯大的過程中也出現(xiàn)了一些不當(dāng)?shù)慕?jīng)濟行為,諸如國有企業(yè)為了謀求自身經(jīng)濟利益而謀求行政壟斷等問題,它們不僅有可能造成社會經(jīng)濟效率損失,更有可能在不同程度上,觸犯到社會公平信念,激發(fā)各方面的不滿情緒。這些問題根本不在20世紀(jì)末的國有企業(yè)改革的議事范圍中。這些問題十分復(fù)雜,迄今為止,在理論界爭議很大,在政策方針層面,尚無有效的對策安排。在實踐中,一些國有企業(yè)在該堅持市場化原則的時候,想方設(shè)法訴諸非市場的力量;另一些國有企業(yè)一味講求市場化,使其他利益相關(guān)者受到其經(jīng)營行為過度市場化的傷害。(4)從企業(yè)改革進程看,雖然一大批具有股權(quán)多元化、經(jīng)營管理市場化導(dǎo)向的“新型國有企業(yè)”在市場競爭中日益成長起來(金碚,黃群慧,2005),但國有企業(yè)改革總體還不到位,還處于整個管理體制轉(zhuǎn)型的進程之中。具體表現(xiàn)在以下幾個方面:一是國有企業(yè)公司制、股份制的改革沒到位。為數(shù)眾多的國有大企業(yè),其母公司及二級以上公司層面的股權(quán)多元化改革大多是滯步不前的。這樣的結(jié)果是,一方面企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不夠規(guī)范,市場化經(jīng)營權(quán)利無法得到充分保障,另一方面,企業(yè)有行政級別,可以從政府那里得到稀缺資源,影響市場公平性。二是壟斷行業(yè)國有企業(yè)改革不到位。社會各界對壟斷行業(yè)改革還缺乏相對統(tǒng)一的認(rèn)識,沒有探索出一條明確、可信又可行的改革路徑。壟斷行業(yè)的國有企業(yè)追求行政壟斷地位的行為,影響構(gòu)建公平有效的市場經(jīng)濟格局,造成一定的社會福利損失。三是國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整不到位。除國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域外,國有企業(yè)還在不少一般競爭性的行業(yè)領(lǐng)域擁有相當(dāng)數(shù)量的資產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計,到目前為止,仍然有一半左右的國有企業(yè)資產(chǎn)分布在非基礎(chǔ)性行業(yè)和非支柱產(chǎn)業(yè)中。四是國有資產(chǎn)管理體制改革不到位。國有資本流動性仍然較差,還滿足不了有進有退、合理流動和實現(xiàn)國有資本動態(tài)優(yōu)化配置的要求。在傳統(tǒng)制造業(yè)中,過量的國有資本滯留激化了產(chǎn)能過剩問題,形成對非公資本的擠出。一些國有大企業(yè)借力于有利的信貸政策,迅速發(fā)展壯大,其投資規(guī)模擴張速度與企業(yè)實際的管控能力不相稱,擠壓了民營企業(yè)的經(jīng)營空間,給自己留下高資產(chǎn)負(fù)債率和低利潤率的隱患。在關(guān)系國民經(jīng)濟命脈、改善民生和國家長遠發(fā)展的重要領(lǐng)域中,國有資本的作用沒有充分發(fā)揮。五是地方政府新設(shè)立的各種國有投資與開發(fā)建設(shè)平臺發(fā)展很快,這些企業(yè)與銀行之間信貸關(guān)系密切,顯著帶動了國有企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模擴張,但對這些企業(yè)的管控制度與規(guī)范手段不到位,潛在風(fēng)險較大。六是國有企業(yè)監(jiān)督約束機制改革不到位,存在國有企業(yè)經(jīng)營管理者享受“行政官員”和“職業(yè)經(jīng)理人”雙重激勵的現(xiàn)象,相應(yīng)的約束機制不健全,實際約束效能水平亟待提高,經(jīng)濟腐敗案件時有發(fā)生。(5)從改革動力機制看,雖然今日國有企業(yè)的發(fā)展成就得力于過去的改革,但當(dāng)一些國有企業(yè)和國資部門成為以前改革的既得利益集團時,就缺乏了進一步改革的動力。過去10年間,不同所有制的企業(yè)都在發(fā)展,國有企業(yè)也充分享受了20世紀(jì)末的改革紅利和21世紀(jì)前幾年的重化工業(yè)景氣(張文魁,2013),基本解決了溫飽問題,同20世紀(jì)90年代相比,當(dāng)下的國有企業(yè)所面臨的改革壓力大大減輕了。從體制機制上看,也存在削弱改革動力的制度方面因素。2003年底,國資委成立,國有企業(yè)改革的重心轉(zhuǎn)向國有資產(chǎn)管理體制改革,核心任務(wù)是國有資產(chǎn)保值增值。經(jīng)過10年實踐,現(xiàn)在看來,整個國有經(jīng)濟部門,包括國資監(jiān)管部門和國有企業(yè)在內(nèi),按照自己的意愿追逐利潤發(fā)展壯大的動力很足,但改革動力不足?，F(xiàn)行體制設(shè)計是由國有資產(chǎn)管理部門來負(fù)責(zé)推動改革,但改革涉及權(quán)力安排的調(diào)整,這樣一種“自己改自己”的體制,權(quán)力安排即使實際發(fā)生調(diào)整也比較難向著不符合改革主體自利理性的方面變化。三、關(guān)于國有企業(yè)的現(xiàn)狀評價面對復(fù)雜的國有企業(yè)改革形勢和問題,亟待相關(guān)的理論研究進行分析和指導(dǎo)。近些年,圍繞對國有經(jīng)濟的地位作用、現(xiàn)狀評價、未來改革方向等重大問題,出現(xiàn)了一個研究小浪潮,但是看似喧囂和激烈的爭論,卻沒有“生產(chǎn)出”能夠有實質(zhì)性影響力、推進國有企業(yè)改革與發(fā)展實踐的研究共識。這種局面和20世紀(jì)末國有企業(yè)改革研究局面形成了鮮明對照。當(dāng)時,研究者眾,最后共識頗多;而21世紀(jì)以來,研究者相對少,卻始終眾說紛紜,莫衷一是。(1)關(guān)于國有經(jīng)濟的使命、地位和功能作用,存在一般功能論和特殊功能論兩種相對觀點(黃群慧,白景坤,2013)。金碚(2001)、黃速建和余菁(2006)等曾探討過,作為特殊企業(yè)的國有企業(yè),應(yīng)該有與一般企業(yè)相區(qū)別的特殊使命和企業(yè)社會責(zé)任。一般功能論認(rèn)為,國有經(jīng)濟更適合在“市場失靈”的領(lǐng)域發(fā)揮作用,應(yīng)該從競爭性領(lǐng)域中退出;而特殊功能論認(rèn)為國有經(jīng)濟應(yīng)該承擔(dān)特殊功能,是社會主義制度的經(jīng)濟基礎(chǔ),是社會主義市場經(jīng)濟的骨干力量,是實行宏觀調(diào)控、參與國際競爭,以及保證黨的執(zhí)政地位、國家的長治久安、人民的共同富裕的重要力量,應(yīng)該不斷發(fā)展壯大,不能從競爭性領(lǐng)域退出。(2)關(guān)于國有企業(yè)的現(xiàn)狀評價,爭議主要集中在國有企業(yè)效率問題和是否存在“國進民退”現(xiàn)象兩方面。從國有企業(yè)效率看,一種極端觀點認(rèn)為,國有企業(yè)注定低效,如果企業(yè)業(yè)績好靠的也不是公平競爭和效率提升,而是靠壟斷。支持這種觀點的研究測算表明,從2001—2009年,國有及國有控股工業(yè)企業(yè)平均的凈資產(chǎn)收益率僅從8.16%提高到8.18%,而同期非國有工業(yè)企業(yè)平均的凈資產(chǎn)收益率從12.9%提高至15.59%,如果通過扣除國有企業(yè)在政府財政補貼、融資成本和土地及資源租金等方面享受的種種政策優(yōu)惠來測算企業(yè)的真實績效,那么,從2001—2009年,國有及國有控股工業(yè)企業(yè)平均真實凈資產(chǎn)收益率則為-1.47%(天則經(jīng)濟研究所課題組,2011)。從近期國有企業(yè)的個案看,伴隨宏觀經(jīng)濟的周期性波動,像中遠集團以及鋼鐵、化工等重化工領(lǐng)域的國有大企業(yè)“巨虧返貧”的個案情況在一定程度上也支持了這個觀點。與之相反的觀點則認(rèn)為,改革開放以來,國有企業(yè)取得了巨大的成就,尤其是進入21世紀(jì)以后,國有企業(yè)資產(chǎn)、營業(yè)收入和利潤等指標(biāo)穩(wěn)步增長;代表中國國有企業(yè)較高水平的中央企業(yè)發(fā)展更為迅猛,“十一五”期間的資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、上繳稅金和稅后凈利潤等主要經(jīng)營指標(biāo)均實現(xiàn)了翻番。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為,國有企業(yè)是有效率的,效率不僅不是壟斷造成的,還在促進社會整體效率方面發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用(張宇等,2012)。而“國進民退”爭論重大分歧主要集中在“國進民退”的真?zhèn)闻c規(guī)模問題,以及“國進民退”與基本經(jīng)濟制度穩(wěn)固和改革開放取向關(guān)系的問題(冷兆松,2013),一種觀點認(rèn)為,“國進民退”浪潮大規(guī)模呈現(xiàn),2009年以后這種趨勢更加明顯,這是市場化改革的倒退,而另一種觀點認(rèn)為,無論從經(jīng)濟事實上還是經(jīng)濟理論上看,“國進民退”都是一個偽命題,所謂“國進民退”的言論可能影響基本經(jīng)濟制度的穩(wěn)固。(3)關(guān)于國有企業(yè)改革的未來方向,存在通過“私有化”的“改革”來消滅國有企業(yè)和通過“發(fā)展”替代“改革”來壯大國有企業(yè)的兩種極端對立觀點。從理論層面看,這些年,“改革”這個詞和國有企業(yè)結(jié)合在一起有被標(biāo)簽化的跡象。改革,常常被狹義地理解為“私有化”,也常常被理解為“發(fā)展”的反義詞。在輿論方面,最堅定的改革派常常是主張消滅國有企業(yè)的,認(rèn)為沒有了國有企業(yè)改革也就成功了。對立的觀點卻認(rèn)為,國有企業(yè)也能搞好,只要國有企業(yè)“發(fā)展”好了,業(yè)績好了,國有企業(yè)改革任務(wù)自然就完成了?，F(xiàn)在國有經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)取得了很好的業(yè)績,未來改革的關(guān)鍵是如何創(chuàng)造更好的環(huán)境保證國有經(jīng)濟進一步發(fā)展壯大。上述對國有企業(yè)改革現(xiàn)狀評價不一、國有經(jīng)濟地位和深化改革的前景和方向不明的狀況,對國有企業(yè)改革與發(fā)展的實踐帶來了極大的不利影響。由于沒有公認(rèn)的業(yè)績評價標(biāo)準(zhǔn),也沒有取得共識的改革主張,現(xiàn)實中國有企業(yè)無論業(yè)績好壞,都會有來自輿論方面的批評:業(yè)績不好的企業(yè),既有人批評它們,說改革不徹底,需要加快改革,也有人批評它們發(fā)展方法不得當(dāng),需要加快發(fā)展;而業(yè)績好的企業(yè),則被批評為損失了社會公平和效率。這些批評的存在使得在實踐層面,無論是國有資產(chǎn)監(jiān)管部門還是國有企業(yè)本身都無所適從,不知道努力的方向是否正確,最終造成國有企業(yè)使命混亂,企業(yè)持續(xù)發(fā)展的正常機制被腐蝕。因此,近些年理論界和輿論界的巨大爭議和國有經(jīng)濟部門自身改革動力不足的現(xiàn)實情況捆綁在一起,形成了奧爾森(中譯本,2011)筆下的“喧鬧的瘋?cè)嗽骸薄＿@種幾乎沒有什么秩序可言的集體選擇的局面無疑不利于改革的深入推進,不利于國有經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展,不利于社會主義市場經(jīng)濟體制的完善。我們認(rèn)為,走出上述爭論困局,需要建立對國有經(jīng)濟未來走向的正確認(rèn)識。在新時期,國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了變化,國有企業(yè)不僅要承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值、自身不斷發(fā)展壯大的使命,同時還要推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、“走出去”和未來如何適應(yīng)建設(shè)成熟的市場經(jīng)濟體制等新使命,這需要繼續(xù)推進國有企業(yè)改革。而經(jīng)過前面三個階段后,國有企業(yè)改革仍存在諸多不到位的問題,使得進一步深化國有經(jīng)濟改革更有必要。但是,面對理論界國有經(jīng)濟改革主張的矛盾和混亂、現(xiàn)實中國有經(jīng)濟部門的改革動力不足的局面,新時期國有企業(yè)改革的繼續(xù)推進必然十分困難。對此,我們必須首先認(rèn)識到,對于中國未來經(jīng)濟改革發(fā)展而言,新時期推進國有企業(yè)改革是一項意義重大的任務(wù),同時也是一項困難巨大的挑戰(zhàn)。新時期推進國有企業(yè)改革,盡管存在很大的困難,但也有重要的有利條件。那就是,中國特色的社會主義理論體系已經(jīng)確立,與過去“摸著石頭過河”的改革邏輯相比,新時期國有企業(yè)改革目標(biāo)是明確的。中國經(jīng)濟改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟,現(xiàn)在正在逐步完善的過程中,中國經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展,因此,新時期國有企業(yè)改革必須是有利于完善社會主義市場經(jīng)濟體制,必須有利于促進國有經(jīng)濟更好地服務(wù)于中國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展。應(yīng)該說,各種被標(biāo)簽化的“改革”主張,無論是通過“私有化”消滅國有企業(yè),還是否認(rèn)市場化改革方向,從理論上說是與中國特色社會主義理論要求不符的,從實踐上說是和中國經(jīng)濟改革與發(fā)展現(xiàn)實相脫節(jié)的,違背了社會主義初級階段經(jīng)濟制度的基本要求,因此是不正確的,必然會導(dǎo)致實踐混亂。我們需要符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求、與中國經(jīng)濟改革發(fā)展實踐緊密結(jié)合的改革主張。在我們看來,國有企業(yè)改革的根本目的在于服務(wù)國家社會經(jīng)濟發(fā)展的大局,在于鞏固社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度。深化改革的核心問題不在于國有經(jīng)濟是“國進民退”還是“國退民進”,而在于國有經(jīng)濟怎樣才能有利于社會主義市場經(jīng)濟體制完善和中國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展,有利于公有制主體、多種所有制共同發(fā)展的社會主義初級階段基本經(jīng)濟制度的完善。深化改革,不能將視野局限在國有經(jīng)濟部門內(nèi)部,僅僅著眼于如何運營管理好現(xiàn)有的存量國有資產(chǎn)的問題,而應(yīng)放眼社會、放眼世界、放眼未來,從社會性、國際化和可持續(xù)性的視角入手,更好地配置國有資本,更好地發(fā)揮出國有經(jīng)濟部門與非國有經(jīng)濟部門的互補功能,為整個國民經(jīng)濟向更健康、更有競爭力、更具可持續(xù)性的方向發(fā)展,為中華民族實現(xiàn)偉大復(fù)興,為實現(xiàn)“中國夢”而貢獻積極力量。我們認(rèn)為,新時期國有企業(yè)改革的目標(biāo),絕不是通過國有企業(yè)私有化、民營化最終消滅國有企業(yè),也不是僅僅圍繞國有資產(chǎn)保值增值建立激勵機制以實現(xiàn)國有企業(yè)自身發(fā)展壯大,而是在新的形勢下建立有效的制度基礎(chǔ)保證國有企業(yè)追求“國家使命導(dǎo)向”的發(fā)展。企業(yè)運行的基本邏輯是“使命決定戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略定位決定戰(zhàn)略內(nèi)容、戰(zhàn)略內(nèi)容決定組織結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)決定企業(yè)運行效率、企業(yè)運行效率決定企業(yè)使命的實現(xiàn)”。使命就是企業(yè)存在的理由,是企業(yè)的價值取向和事業(yè)定位,使命不明確或者使命沖突會導(dǎo)致企業(yè)行為邏輯混亂。對于國有企業(yè)而言,實現(xiàn)國家賦予的使命———“國家使命”是企業(yè)生存發(fā)展的理由?？v觀國有企業(yè)改革的歷程,無論是“放權(quán)讓利”階段,還是“制度創(chuàng)新”階段以及“國資發(fā)展”階段,國有企業(yè)的“國家使命”主要體現(xiàn)在自身的生存發(fā)展上,即搞活國有經(jīng)濟、提高國有企業(yè)效率、國有資產(chǎn)保值增值等方面,即使提出國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組,也是因為有限的國有資本無法支撐過長的國有經(jīng)濟戰(zhàn)線,為了提高效率而必須收縮國有經(jīng)濟戰(zhàn)線、調(diào)整國有經(jīng)濟布局。正因為如此,國資委成立以來,考核國有企業(yè)的主要指標(biāo)是國有資產(chǎn)保值增值率。目前,經(jīng)過多年改革開放和快速的工業(yè)化進程,近些年中國的國際地位和國家社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已發(fā)生重要變化,社會主義市場經(jīng)濟體制逐步完善,社會上期望國有企業(yè)所承擔(dān)的“國家使命”內(nèi)涵也發(fā)生變化。一個重要的變化是,以前我們強調(diào)國有企業(yè)在鞏固社會主義基本經(jīng)濟制度和發(fā)揮在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)作用,要求國有企業(yè)要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要涉及國家安全行業(yè)、自然壟斷行業(yè)、重要公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),而現(xiàn)在的社會期望國有企業(yè)承擔(dān)更多的社會公共目標(biāo)。在一般市場經(jīng)濟國家,國有企業(yè)的使命一般是一個,即彌補市場缺陷的社會公共目標(biāo)。隨著中國市場經(jīng)濟體制的不斷完善,國有企業(yè)也必須承擔(dān)彌補市場缺陷這樣的公共性的功能。也就是說,中國的國有企業(yè)的“國家使命”不僅包括鞏固社會主義基本經(jīng)濟制度、國有資產(chǎn)保值增值、保證國家經(jīng)濟安全方面,還包括彌補市場缺陷等公共性功能。這是社會主義市場經(jīng)濟體制包括社會主義特性和市場經(jīng)濟特性兩方面要求所決定的。應(yīng)該說,一方面賦予中國國有企業(yè)鞏固社會主義基本經(jīng)濟制度、發(fā)揮在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)作用的經(jīng)濟利益使命,另一方面賦予其彌補市場缺陷的社會公共使命,這樣對國有經(jīng)濟整體定位的“國家使命”,是符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的,也是與中國經(jīng)濟改革發(fā)展現(xiàn)實緊密結(jié)合的,整體是科學(xué)合理的。但是,近些年的實踐表明,對于具體的國有企業(yè)而言,如果每個國有企業(yè)都擔(dān)當(dāng)上述兩方面“國家使命”,國有企業(yè)個體會面臨“盈利性企業(yè)使命”與“公共性政策使命”訴求的沖突。一方面,國有企業(yè)要發(fā)揮鞏固社會主義基本經(jīng)濟制度和國民經(jīng)濟主導(dǎo)作用,作為企業(yè)要通過追求盈利性來保證自己的不斷發(fā)展壯大,從而實現(xiàn)上述使命,這需要考核國有資產(chǎn)保值增值。為此,國有企業(yè)就有動機尋求一切機會盈利,包括利用行政資源獲取壟斷地位、限制其他企業(yè)的進入,或者快速擴張、進入利潤率高而非關(guān)國計民生的行業(yè),等等。同時,國有企業(yè)人員還有理由追求市場化高水平的薪酬待遇;另一方面,國有企業(yè)要彌補市場缺陷,定位為政策工具,要求犧牲盈利,服務(wù)公共目標(biāo)。為此,國有企業(yè)要具有行政級別,這在某種程度成為國有企業(yè)股權(quán)多元化改革的障礙。這兩方面定位要求,使得當(dāng)前國有企業(yè)陷入賺錢和不賺錢兩難的尷尬境界———不賺錢無法完成國有資產(chǎn)保值增值、壯大國有經(jīng)濟的目標(biāo),賺了錢又被指責(zé)損害了市場公平和效率。上述分析表明,國有企業(yè)存在“國家使命沖突”是導(dǎo)致現(xiàn)階段國有企業(yè)眾多問題的深層次原因。如果說,新時期國有企業(yè)改革的目標(biāo)是在新的形勢下建立有效的制度基礎(chǔ)保證國有企業(yè)追求“國家使命導(dǎo)向”的發(fā)展,那么,解決國有企業(yè)“國家使命沖突”就成為新時期國有企業(yè)改革的重要任務(wù)。四、確定國有企業(yè)分類改革方案上述整體上國有經(jīng)濟使命和定位合理、而具體到個體國有企業(yè)使命存在沖突的現(xiàn)象表明,中國國有企業(yè)改革現(xiàn)在只停留在對國有經(jīng)濟的功能定位的整體認(rèn)識階段,而還沒有細化到基于國有經(jīng)濟功能定位而對每家國有企業(yè)使命進行界定、進而推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組的具體操作階段,這難以實現(xiàn)不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力和影響力的目標(biāo)。為破解上述國有企業(yè)使命“整體與個體”的矛盾,應(yīng)突破那種將國有企業(yè)看做“鐵板一塊”的認(rèn)知觀念,引入分類治理的工作思路,根據(jù)企業(yè)使命、定位和目標(biāo)的不同,確定差異化的國有企業(yè)治理思路(黃群慧,2007,2008;余菁,2008),并據(jù)此思路,改革現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制,增強改革的動力。我們認(rèn)為,新時期國有企業(yè)改革的基本思路應(yīng)該是“精細化分類改革”,中國國有企業(yè)改革與發(fā)展應(yīng)該進入“分類改革與治理”的新時期。關(guān)于國有企業(yè)分類改革,多年來,學(xué)者們不斷在提出自己的分類改革建議(中國人民大學(xué)經(jīng)濟研究報告課題組,1998;黃群慧,2007;常修澤,2011;榮兆梓,2012),比較常見的分類法是將國有企業(yè)區(qū)分為公益性和競爭性兩類。邵寧(2011)也認(rèn)為可以將國有大企業(yè)大體分為功能性和競爭性企業(yè)兩種進行分類改革,但是,迄今為止,如何具體將現(xiàn)有國有企業(yè)進行分類改革還沒有形成共識,也缺少具體的分類方案。這里,我們認(rèn)為,應(yīng)該將國有企業(yè)區(qū)分出公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性三種類型。我們用“一般商業(yè)性”的提法替代常見的“競爭性”的提法,以及用“公共政策性”的提法替代“公益性”的提法,其意義在于運用基于企業(yè)使命差異的分類邏輯來替代多年來人們常用的、基于行業(yè)性質(zhì)差異的分類邏輯。一旦明確分類思路,不同類型的企業(yè)應(yīng)該實行差異化的治理機制(如表1所示)和改革政策。(1)“公共政策性”國有企業(yè)。所謂“公共政策性”國有企業(yè)是國家保證實現(xiàn)社會公眾利益的一種手段和工具,其“國家使命”是彌補市場缺陷、以是否完成國家賦予的具體政策目標(biāo)為核心考核指標(biāo)的“公共政策”導(dǎo)向,有學(xué)者也稱其為“公共企業(yè)”。這類企業(yè)數(shù)量有限,卻是未來國資管理的重中之重。改革的方向是“一企一法”、“一企一制”。這類企業(yè)一般是國有獨資企業(yè)。每個企業(yè)都需要專門的法律法規(guī)來規(guī)范其行為,要用復(fù)雜的治理手段對這些企業(yè)各種重要經(jīng)營活動細節(jié)予以明文規(guī)范,嚴(yán)格政府預(yù)算管理,確保企業(yè)活動高效率地追求社會公共利益。對公共政策性企業(yè)而言,其未來的治理體制,應(yīng)該比我們現(xiàn)行的、面向所有國有企業(yè)的國資管理體制要來得更為復(fù)雜、精細。公共政策性企業(yè),在數(shù)量上可能僅占全部國有企業(yè)的10%,但從長遠看,對它們的監(jiān)管成本或?qū)⒄嫉秸麄€國資管理體制運行成本的一半。盡管其治理成本高,但如此高昂的制度成本對確保公共政策性企業(yè)正當(dāng)履行服務(wù)社會公共利益的職責(zé)而言,又是非常必要的。(2)“一般商業(yè)性”國有企業(yè)。所謂“一般商業(yè)性”國有企業(yè)也就是人們常說的競爭性國有企業(yè),其“國家使命”是以國有資產(chǎn)保值增值為核心考核指標(biāo)的“市場盈利”導(dǎo)向。量多面廣的國有中小企業(yè)和產(chǎn)業(yè)競爭度高的國有大中型企業(yè)都屬于這類企業(yè)。它們在全部國有企業(yè)數(shù)量上應(yīng)約占百分之六七十,其改革方向是促進國有股權(quán)的資本化和市場化,促使企業(yè)商業(yè)活動全面和徹底地融入市場,企業(yè)完全按照《公司法》的制度規(guī)范來運行,企業(yè)投資主體也可以相對多元化。目前,中央企業(yè)母公司絕大多數(shù)都是國有獨資企業(yè)或國有獨資公司,地方國有企業(yè)母公司亦多是如此。將國有企業(yè)特別是中央企業(yè)母公司改制成為投資主體多元化的混合所有制企業(yè),這是國有企業(yè)改革下一步的方向,但還沒有破題,這個任務(wù)非常艱巨(周放生,2011)。我們認(rèn)為,那些中央或地方國有企業(yè)的母公司一旦被劃為“一般商業(yè)性”國有企業(yè),其滯后的改革就應(yīng)該及時破題。還有專家指出,國有企業(yè)改革的主導(dǎo)方向應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)向?qū)ふ覈匈Y產(chǎn)資本化的管理形式,使國有資產(chǎn)“資本化”(陳清泰,2012)。我們認(rèn)為,這一提法,適用于一般商業(yè)性的國有企業(yè)。這些企業(yè)融入市場,并不等同于民營化、私有化。只要是運營有效率的企業(yè),其國有出資人可以繼續(xù)保留其所有權(quán)。這類企業(yè)應(yīng)只追求經(jīng)濟目標(biāo),不需要過多關(guān)注社會目標(biāo),其改革有效與否的衡量準(zhǔn)繩,應(yīng)是純粹的市場化原則。凡適應(yīng)市場競爭者,企業(yè)可以免于政府干預(yù)之苦,健康發(fā)展壯大,國資管理部門樂享其成。不適應(yīng)市場競爭者,那也就是國資管理部門的包袱,這些企業(yè)對國家與社會索取多、消耗多、貢獻少,通過市場競爭將被逐步淘汰。這類國有企業(yè)的改革應(yīng)加快,實實在在地落實政企分開,做到全面“去行政化”,做到與民營企業(yè)平等競爭。這既符合經(jīng)濟效率主義和公平市場競爭的要求,又有助于緩解國有資產(chǎn)管控壓力,提升國有資本運營效率,大幅度降低高昂的制度運行成本。(3)“特定功能性”國有企業(yè)。這類國有企業(yè)是具有混合特征的國有企業(yè),既非純粹的一般商業(yè)性企業(yè),也非典型的公共政策性企業(yè)。其“國家使命”在于鞏固社會主義基本經(jīng)濟制度或者是在國民經(jīng)濟中發(fā)揮主導(dǎo)作用,包括“走出去”、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保證國家經(jīng)濟安全和主導(dǎo)經(jīng)濟命脈等具體功能,而這些功能的實現(xiàn)要求以企業(yè)自身發(fā)展和經(jīng)營活動盈利為基礎(chǔ)。這類企業(yè)有一定數(shù)量,且其具體情況千差萬別。它們是近期及未來一段時期國有企業(yè)改革的重點與難點,其改革方向是堅持市場化主導(dǎo)。這類企業(yè)一般為國有控股的相對多元化公司。需要強調(diào)的是,這些企業(yè)的具體“國家使命”應(yīng)該是可以陳述清楚的,而且,是可以用明確的經(jīng)濟政策手段予以計量和補償?shù)?需要有相應(yīng)的財政預(yù)算管理約束,其實現(xiàn)“國家使命”功能的行為需要有專門的行業(yè)性法規(guī)來約束。從遠期看,這類國有企業(yè)承擔(dān)的具體“國家使命”功能是動態(tài)的,是隨著國家的經(jīng)濟發(fā)展和國情變化而變化的,一方面,其相應(yīng)的“國家使命”功能可能會完成或者因不必要而被取消掉,那么這些企業(yè)將陸續(xù)轉(zhuǎn)化為競爭性的國有企業(yè),國家為其履行“國家使命”功能提供必要經(jīng)濟資源與政策支持也必須相應(yīng)取消掉;另一方面,國家也可能賦予其新的“國家使命”功能,從而提供新的相應(yīng)的經(jīng)濟資源或者政策支持。從當(dāng)前國有企業(yè)整體情況看,伴隨社會主義市場經(jīng)濟體制日益完善,這類企業(yè)中的一些企業(yè),在將來有轉(zhuǎn)型、升級成為真正具有國際競爭力和影響力的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的潛質(zhì)。參照以上分類標(biāo)準(zhǔn),來嘗試推進分類改革,我們還必須認(rèn)識到現(xiàn)實國有經(jīng)濟部門的復(fù)雜性和動態(tài)性,進而認(rèn)識到上述三分法具有相對性。所謂復(fù)雜性指的是,我們所作的三分法中被劃歸某一類型的企業(yè),現(xiàn)實中它作為一個復(fù)雜的企業(yè),其中可能含有其他屬性的成分。比如,一些企業(yè)被劃為公共政策性國有企業(yè),雖然它的業(yè)務(wù)中含有比較突出的公共性業(yè)務(wù),但現(xiàn)實中它的業(yè)務(wù)卻又包含有不少商業(yè)性的成分。在我們看來,使每種類型的國有企業(yè)的角色定位趨于純凈化,這應(yīng)該是國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整的重要任務(wù),是國有企業(yè)改革的目標(biāo)之一。所謂動態(tài)性指的是,上述三類企業(yè)隨著環(huán)境變化不是一成不變的,一些目前看起來有非常重要的公共政策性或者特定功能性的國有企業(yè),在未來,它們的重要性或影響力可能會因為各種原因而下降,進而可能會演變?yōu)橐话闵虡I(yè)性國有企業(yè)。而一般商業(yè)性國有企業(yè),它也可能會因為國家需要賦予了其新的“國家使命”功能而轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟üδ苄試衅髽I(yè)。這意味著,在實踐層面,上述理論上的分類方法不是絕對的,而是一個可供參考的理論分析工具,在將分類方法付諸運用時,實踐者應(yīng)具體根據(jù)“國家使命”要求、結(jié)合企業(yè)歷史沿革、具體業(yè)務(wù)特征和企業(yè)自身的改革意愿進行分類調(diào)整?；谏鲜龇诸惛母锼悸?新時期國有企業(yè)改革要立足未來國際競爭的需要,適時地推動新的國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整,引導(dǎo)國有經(jīng)濟部門各就各位。一方面,一般商業(yè)性國有企業(yè),其行為應(yīng)朝與純粹的市場競爭規(guī)則接軌的方向發(fā)展,尊重自主經(jīng)營、優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)律;另一方面,重要的特定功能性國有企業(yè)和公共政策性國有企業(yè),則應(yīng)強化“為國爭光”和“為民創(chuàng)利”的意識,積極主動退出那些競爭格局趨于成熟、戰(zhàn)略重要性趨于下降的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,積極拓展更加具有國家戰(zhàn)略價值的產(chǎn)業(yè)機會。五、從企業(yè)的類型分類結(jié)果看在實踐中,如何推進國有經(jīng)濟分類改革、探索建立分類治理的管理體制,這里結(jié)合2013年初國資委管轄的115家中央企業(yè)的情況,我們嘗試對這些企業(yè)進行分類①和給出相應(yīng)的改革建議。具體分類結(jié)果如圖2所示。如圖2所示,圖中“Cn”代表一個個具體的中央企業(yè)。②我們將115家中央企業(yè)分為三大類。具體分類結(jié)果如下:①公共政策性企業(yè)有5家,其數(shù)量占全部中央企業(yè)數(shù)量的比重約為4%,包括中國國新(C115)、中儲糧總公司(C47)和中儲棉總公司(C106)3家政策性企業(yè),以及國家電網(wǎng)(C14)和南方電網(wǎng)(C15)2家自然壟斷企業(yè)。②特定功能性企業(yè)有32家,其數(shù)量占比約為28%,包括三大板塊:一是國防軍工板塊,包括十大軍工企業(yè)(C1-C10)和中國商飛公司(C53),共11家;二是能源板塊,包括三大石油公司(C11-C13)、國家核電(C52)、中廣核集團(C107)和六大電力公司(C16-C21),共11家;三是其他帶商業(yè)功能板塊,包括中鹽公司(C69)、華孚集團(C56)、三大電信公司(C23-C25)以及中遠集團、中國海運和三大航空公司(C37-C41),共10家。四是其余78家為一般商業(yè)性企業(yè),其數(shù)量占比約為68%,包括22家工業(yè)制造企業(yè)、17家綜合貿(mào)易服務(wù)企業(yè)、7家建筑工程企業(yè)、12家科研企業(yè)和20家資產(chǎn)規(guī)模在500億元以下的其他中小企業(yè)。對于上述分類結(jié)果,我們作兩點說明:(1)此分類主要基于我們對各企業(yè)自己描述自己企業(yè)使命和業(yè)務(wù)活動的有關(guān)公開資料的主觀判斷而進行的。目前,所有的中央企業(yè)———即使是被我們歸為公共政策性和特定功能性的中央企業(yè),在現(xiàn)實中多少都有開展商業(yè)性業(yè)務(wù)的傾向,有的企業(yè),其商業(yè)性業(yè)務(wù)活動所占比例還不低。這很大程度上是由于現(xiàn)行國資管理體制下考核國有資產(chǎn)保值增值造成的,而并非是國家賦予其“國家使命”所要求的。從理論上說,具體分析一家國有企業(yè)擁有多大比例的商業(yè)性業(yè)務(wù)或者功能性、公共政策性業(yè)務(wù),進而確定其所屬的企業(yè)類型,可能更有說服力。但在現(xiàn)實中,受限于數(shù)據(jù)采集因素,理論上的思路,相當(dāng)難實現(xiàn)。所以,我們在分類時盡量充分考慮所獲得的企業(yè)資料,最終則依賴于研究者的經(jīng)驗性判斷。以政策性企業(yè)為例,我們認(rèn)為,國新(C115)、中儲糧(C47)、中儲棉(C106)這3家企業(yè)擁有比較顯著的公共政策性特征。中國鹽業(yè)(C69)和華孚集團(C56)也擁有一定公共政策性業(yè)務(wù)活動,但其業(yè)務(wù)活動的公共政策特性不如前面3家企業(yè)那么突出,而且,這2家企業(yè)也有比較明顯的商業(yè)性業(yè)務(wù)活動。在實際分類時,我們將前3家公司列入公共政策性類別,而將后2家企業(yè)列入特定功能性類別中的其他帶商業(yè)功能板塊。如果后2家企業(yè)在未來的改革實踐中進一步壓縮其商業(yè)性活動,可以考慮將其重新納入政策性企業(yè)的范疇。再以人們通常談?wù)摰膲艛囝惼髽I(yè)為例,我們認(rèn)為,兩家電網(wǎng)公司(C14和C15)的自然壟斷特性及公共性特征要比另外3家石油公司(C11-C13)和3家電信公司(C23-C25)更加突出,而后面6家公司的主營業(yè)務(wù)活動的盈利性特征要比2家電網(wǎng)公司更為顯著。為此,我們將兩家電網(wǎng)公司劃歸為公共政策性企業(yè),而將另外6家公司劃歸為特定功能性企業(yè)。其中,3家石油公司被歸入能源板塊,3家電信公司則被歸入“帶商業(yè)功能板塊”。被劃入公共政策性類型的中央企業(yè),并非說它們就沒有商業(yè)性的業(yè)務(wù)活動。最近一段時期,有媒體披露,中儲糧作為政策性企業(yè)在享受國家給予政策性補貼的優(yōu)惠和利益的同時,對不得讓糧食儲備機構(gòu)參與經(jīng)營的政策持有抵觸意見,該公司有通過經(jīng)營活動來牟利的意愿,同時,也存在政策性的糧食儲備業(yè)務(wù)和經(jīng)營性業(yè)務(wù)不分,以及將糧食儲備業(yè)務(wù)分包出去牟取利益的行為。而在幾年前,有關(guān)該公司定位的討論已經(jīng)見諸報端。我們從研究者的角度看,中儲糧的經(jīng)營業(yè)務(wù)在公司業(yè)務(wù)活動中所占比重不高,該公司屬于典型的公共政策性企業(yè)的范疇。從未來的分類改革和治理的要求看,一旦明確了公司使命與定位,像中儲糧這樣的公共政策性企業(yè)必須主動限制自身的經(jīng)營性活動。(2)考慮到具體分類的復(fù)雜性和動態(tài)性原因,本文中提供的針對具體某家企業(yè)的分類是相對的,可能存在一些企業(yè)歸類不準(zhǔn)確的情況。如果要將本文所強調(diào)的分類方法真正付諸實踐,我們認(rèn)為,更具可操作性的分類做法應(yīng)該是由國資管理部門基于“國家使命”要求和企業(yè)特性逐一與中央企業(yè)們進行談判與協(xié)商。以軍工