第11章 公共支出的一般原理

第十一章公共支出的一般原理一、政府與公共物品的提供二、公共支出的分類三、公共支出的規(guī)模四、我國(guó)的公共支出本章問(wèn)題一、政府與公共物品的提供（一）公共支出的定義公共支出：是以政府為主體，以政府的事權(quán)為依據(jù)進(jìn)行的一種貨幣資金的支出活動(dòng)。是政府政策選擇的反映。根據(jù)我國(guó)的法律法規(guī)，我國(guó)公共支出由公共預(yù)算支出和預(yù)算外資金支出組成。（二）公共支出對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響公共支出對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1、調(diào)節(jié)供求當(dāng)社會(huì)總需求大于總供給時(shí)，建設(shè)公共支出；當(dāng)社會(huì)總需求小于總供給時(shí)，增加公共支出。

2、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)包括：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。

3、調(diào)節(jié)國(guó)民收入分配主要通過(guò)稅收、轉(zhuǎn)移支付等手段來(lái)完成。（三）公共支出的原則三個(gè)原則：一是效益原則，包括資源的配置和資源的使用；二是穩(wěn)定原則，防止經(jīng)濟(jì)劇烈波動(dòng)；三是公平原則，包括縱向和橫向公平。返回二、公共支出的分類（一）按支出用途分類（是我國(guó)公共支出的主要分類）按用途分類主要有：主要有：基本建設(shè)支出、流動(dòng)資金、挖潛改造資金和科技、地質(zhì)勘探、公交商事業(yè)費(fèi)、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)、文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、撫恤和社會(huì)救濟(jì)費(fèi)、國(guó)防費(fèi)、行政管理費(fèi)、價(jià)格補(bǔ)貼支出等。其中按社會(huì)總產(chǎn)品的價(jià)值來(lái)分，各種建設(shè)支出中增加的固定資產(chǎn)的部分，屬于積累性支出，其他的則屬于消費(fèi)性支出。（二）按預(yù)算上的分類根據(jù)政府公共預(yù)算所編列的支出項(xiàng)目，大體分為15項(xiàng)：1、一般性行政支出，如各級(jí)政府、立法、司法單位的行政支出；2、國(guó)防支出；3、教育科學(xué)文化支出；4、外交外事支出；5、維護(hù)社會(huì)治安和秩序支出；6、社會(huì)保障支出；7、工交商等部門(mén)的事業(yè)支出；8、農(nóng)業(yè)支出；返回

下一頁(yè)9、公益事業(yè)支出；10、支援貧困地區(qū)支出；11、環(huán)境保護(hù)支出；12、公共工程支出；13、價(jià)格補(bǔ)貼支出；14、國(guó)家儲(chǔ)備支出；15、債務(wù)還本付息支出。（三）按國(guó)家職能分類根據(jù)國(guó)家職能，我國(guó)將公共支出分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)、社會(huì)文教費(fèi)、國(guó)防費(fèi)、行政管理費(fèi)和其他支出五大類。（四）按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類按經(jīng)濟(jì)行政分為：消耗性支出（購(gòu)買(mǎi)性支出）和轉(zhuǎn)移性支出兩大類。轉(zhuǎn)移性公共支出直接表現(xiàn)為資金的無(wú)償?shù)?、單方面的轉(zhuǎn)移，不存在任何交換的問(wèn)題，是社會(huì)成員之間的資源再分配，公共部門(mén)只充當(dāng)中間人的作用。社會(huì)保障支出分為社會(huì)保證支出和社會(huì)保險(xiǎn)支出。社會(huì)保證支出是指保證生存權(quán)的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫等支出，屬于轉(zhuǎn)移性公共支出。社會(huì)保險(xiǎn)支出是指政府在醫(yī)療、失業(yè)等方面推行的強(qiáng)制保險(xiǎn)，通常不在公共支出中反映。上一頁(yè)

下一頁(yè)（五）國(guó)際分類法按照國(guó)際貨幣基金組織的分類法，公共支出有職能分類法和經(jīng)濟(jì)分類法兩種。目前我國(guó)按費(fèi)用類別分類法同國(guó)際貨幣基金組織的職能分類法比較接近。上一頁(yè)

返回三、公共支出規(guī)模公共支出的規(guī)模反映了政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍和對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度。（一）衡量公共支出增長(zhǎng)的指標(biāo)衡量公共支出規(guī)模的方法有兩種：

1、公共支出的絕對(duì)規(guī)模是指財(cái)政年度內(nèi)消耗性支出和轉(zhuǎn)移支出的總和。前者大體反映了公共部門(mén)提供公共勞務(wù)的數(shù)量，后者反映了政府從事收入分配再分配活動(dòng)的規(guī)模。公共支出絕對(duì)規(guī)模其越大，表明政府的活動(dòng)范圍越大。

2、公共支出的相對(duì)規(guī)模是指當(dāng)年的公共支出量與當(dāng)年的GNP或當(dāng)年的GDP的比值，近似反映政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，但并沒(méi)有反映政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的全部影響。我國(guó)的公共支出包括預(yù)算內(nèi)支出和預(yù)算外支出以及制度外支出。西方國(guó)家的公共支出則大體反映了政府在非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用。公共支出在二戰(zhàn)后出現(xiàn)了上升的趨勢(shì)，而且具有剛性特征。返回

下一頁(yè)（二）影響公共支出規(guī)模的因素1、經(jīng)濟(jì)因素主要是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)體制的選擇和政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策。主要觀點(diǎn)包括：（1）瓦格納經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使生產(chǎn)和交換集中，市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大，需要政府對(duì)由此而產(chǎn)生的外部效應(yīng)進(jìn)行管理和調(diào)節(jié)。（2）羅斯托和馬斯格雷夫的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段分為5個(gè)階段：早期階段、起飛階段、成熟階段、高消費(fèi)階段和生活質(zhì)量階段，不同的階段社會(huì)對(duì)公共物品和服務(wù)的需求不一樣。此外，還有皮考克和懷斯曼、鮑莫爾的觀點(diǎn)。

2、政治因素體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政局是否穩(wěn)定，二是政治結(jié)構(gòu)的行政效率。

3、社會(huì)因素包括人口狀態(tài)、文化背景。

4、公共支出的剛性向上

是指公共支出有向上容易向下難的特點(diǎn)，但有稅收的約束條件。上一頁(yè)

下一頁(yè)5、公共商品的需求彈性價(jià)格彈性和收入彈性是影響公共部門(mén)產(chǎn)量水平的相對(duì)規(guī)模的主要因素。公共商品的價(jià)格彈性低，收入彈性高。國(guó)民收入與公共支出變化的模式。

6、公共支出的環(huán)境因素相同的公共商品產(chǎn)量水平需要不同的公共支出水平，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共勞務(wù)的服務(wù)環(huán)境變得越來(lái)越復(fù)雜，維持原有的服務(wù)水平就要增加投入。

7、人口變化對(duì)公共支出的影響人口變化可以從人口的總量和人口的結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面來(lái)衡量。人口總量的增加要求國(guó)防、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、消防等支出增加。人口結(jié)構(gòu)的變化要求在教育、社會(huì)保障等方面增加。人口的轉(zhuǎn)移也會(huì)導(dǎo)致公共支出的增加。根據(jù)對(duì)經(jīng)合組織國(guó)家公共支出的分析，其絕對(duì)規(guī)模都不斷上升，而結(jié)構(gòu)存在差異，主要是不同國(guó)家的轉(zhuǎn)移性支出不同所致，而轉(zhuǎn)移性支出則取決于不同的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和對(duì)財(cái)政政策的選擇。但公共支出也有一定的共性。

今年國(guó)債投資方向。上一頁(yè)

返回四、我國(guó)的公共支出（一）公共支出的增長(zhǎng)我國(guó)公共支出從1978年以來(lái)總體上保持增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，從1978年的1103億增加到1997年的9091億，2003年到達(dá)1.4萬(wàn)億。（1978年的GDP為3000億，2003年近12萬(wàn)億）但我國(guó)的公共支出中，消耗型支出增長(zhǎng)較快，原因?yàn)椋阂皇菫楸ＷC政府駕馭社會(huì)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的能力，對(duì)政府職能的要求大大提高，因此，在行政、國(guó)防、科教文衛(wèi)等方面的支出總額不斷增加。二是體制改革中，新舊體制過(guò)渡成本較高。（二）公共支出占GDP的比例呈下降趨勢(shì)改革開(kāi)發(fā)前，我國(guó)公共支出占GDP的比例較高，主要是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所造成。改革開(kāi)發(fā)后出現(xiàn)下降趨勢(shì)，從1980年的54.2%，下降為1995年的29.2％，目前中央政府的公共支出的30％要靠負(fù)債來(lái)解決。（三）經(jīng)濟(jì)管理支出下降、社會(huì)管理支出增長(zhǎng)公共支出可分為經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理支出。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的支出占公共支出的比例從1978年的60％下降到90代中期的41％（主要由于資金供應(yīng)機(jī)制的變化及投資主體多元化)。而社會(huì)管理支出則大幅增加。返回

下一頁(yè)（四）購(gòu)買(mǎi)性支出和轉(zhuǎn)移性支出在全部公共支出中，購(gòu)買(mǎi)性所占的比例有所下降，而轉(zhuǎn)移性支出所占比例有所上升。發(fā)達(dá)國(guó)家的購(gòu)買(mǎi)性支出比例小，轉(zhuǎn)移性支出的比例大。發(fā)展中國(guó)家購(gòu)買(mǎi)性支出比例大，轉(zhuǎn)移性支出的比例小。（五）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)公共支出的改革趨勢(shì)1、規(guī)范公共支出理論上講，公共支出應(yīng)該包括政府的所有支出，但我國(guó)的預(yù)算支出并沒(méi)有反映政府的活動(dòng)全貌，因此，政府的收支就不能反映政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍和變化趨勢(shì)。政府收入的權(quán)力并不限于預(yù)算內(nèi)的收入，還有預(yù)算外的資金收入。

2、加強(qiáng)制度建設(shè)重點(diǎn)是建立公共財(cái)政體系，控制支出總量，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。（1）財(cái)政職能界定（資源配置、收入分配以及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定）。（2）收入制度建立（建立以稅收為主，以規(guī)范的非稅收入為輔的公共財(cái)政收入體系，既要界定收入范圍，又要進(jìn)行收入制度的創(chuàng)新）。（3）支出制度建設(shè)（界定支出范圍，確立公共支出的供給方式，進(jìn)行支出制度的創(chuàng)新）。（4）公共財(cái)政管理和宏觀調(diào)控體系。上一頁(yè)

返回本章問(wèn)題1、公共支出的定義2、影響公共支出規(guī)模的因素3、按國(guó)家的職能公共支出的分類4、按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)公共支出的分類返回國(guó)民收入與公共支出的變化模式德國(guó)學(xué)者瓦格納在考察了美、法、德、日的工業(yè)化狀況之后，得出的結(jié)論：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的發(fā)生，政府公共支出必定比產(chǎn)出以更快的比例增加，也就是說(shuō)，政府公共支出占GNP的比例與人均GNP正相關(guān)。公共支出/GNP人均GNPGbGaYaYbbb0這個(gè)模型的一個(gè)顯著特征就是Gb/Yb>Ga/Ya，其含義是：隨著一國(guó)工業(yè)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人均GNP的增加必然導(dǎo)致公共支出更快的增加。返回皮考克和懷斯曼關(guān)于公共支出增長(zhǎng)的理論：他們認(rèn)為：公共支出的增長(zhǎng)只是由于公共收入的增長(zhǎng)造成，而不是其他別的原因。他們將公共支出增長(zhǎng)的原因歸納為兩個(gè)。一是內(nèi)在原因。即經(jīng)濟(jì)發(fā)展使政府稅收收入增加，而追求政治權(quán)力最大化的政府是喜歡多支出的。除非公共收入的水平對(duì)其支出欲望構(gòu)成約束，否則，政府公共支出的上升必然會(huì)同GNP的增長(zhǎng)及由此帶來(lái)的公共收入的增長(zhǎng)成線性關(guān)系。二是外在原因。在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中遇到的動(dòng)蕩，如戰(zhàn)爭(zhēng)、饑荒和其它社會(huì)災(zāi)難等。而動(dòng)蕩過(guò)后，支出很難降到原來(lái)的水平。鮑莫爾的非均衡增長(zhǎng)模型：鮑莫爾（美國(guó)）將國(guó)民經(jīng)濟(jì)分為兩個(gè)部門(mén)，生產(chǎn)率不斷提高的部門(mén)（部門(mén)1）和生產(chǎn)率緩慢提高的部門(mén)（部門(mén)2）。研究后的結(jié)論為：（1）部門(mén)2產(chǎn)品的單位成本不斷上升，部門(mén)1則不斷下降或不變。（2）如果消費(fèi)者對(duì)部門(mén)2的產(chǎn)品需求有彈性，則其產(chǎn)量將越來(lái)越少。（3）要維持部門(mén)2的產(chǎn)品在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重，則必須不斷增加該部門(mén)的勞動(dòng)力。（4）如果要維持兩個(gè)部門(mén)均衡增長(zhǎng)，政府部門(mén)的支出只能增加，同時(shí)導(dǎo)致整個(gè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)率的不斷降低。所以，部門(mén)2的規(guī)模必然會(huì)越來(lái)越大，負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。返回不同國(guó)家公共支出變化的普遍規(guī)律1、在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量中，公共支出占有較大的分額，而且表現(xiàn)出日益上升的趨勢(shì)。2、國(guó)家財(cái)政已經(jīng)突破了傳統(tǒng)公共開(kāi)支的范圍，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資占有相當(dāng)?shù)谋戎?。比如，西方?guó)家通過(guò)擴(kuò)大政府投資（包括撥款、補(bǔ)貼、貸款、貼息等）和其他經(jīng)濟(jì)手段（如軍事訂貨等）來(lái)調(diào)控經(jīng)濟(jì)全局，創(chuàng)造投資環(huán)境。引導(dǎo)和影響社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。而政府的投資范圍由基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)大到公共事業(yè)、開(kāi)發(fā)落后地區(qū)、扶持農(nóng)業(yè)、支出私營(yíng)企業(yè)、國(guó)家物質(zhì)儲(chǔ)備支出等。3、在公共支出中，國(guó)家日益重視社會(huì)性支出（是與政府社會(huì)福利制度相關(guān)的各種支出的總稱）。社會(huì)福利不僅包括社會(huì)公共事業(yè)服務(wù)，如教育、醫(yī)療、保健等，還包括由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)補(bǔ)貼、社會(huì)救助等構(gòu)成的社會(huì)保障。返回從今年（2004）國(guó)債投資方向看科學(xué)的發(fā)展觀1、2004年國(guó)債投資方向今年擬發(fā)行的一千一百億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，投資的重點(diǎn)，將由前幾年主要用于擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)為集中用于促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是更加注重農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；二是更加注重社會(huì)事業(yè)建設(shè)，增加公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、基層政權(quán)和公檢法司基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)的投入，促進(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；三是支持西部大開(kāi)發(fā)和東北地區(qū)等老工業(yè)基地調(diào)整改造，促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展；四是繼續(xù)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展；五是加強(qiáng)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件。2、科學(xué)發(fā)展觀科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心是以人為本,其基本內(nèi)容是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，其根本要求是統(tǒng)籌兼顧。堅(jiān)持以人為本，就是要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。返回

下一頁(yè)全面發(fā)展，就是要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放，推進(jìn)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑相協(xié)調(diào)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面相協(xié)調(diào)。可持續(xù)發(fā)展，就是要促進(jìn)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，保證一代接一代地永續(xù)發(fā)展。中國(guó)有句俗話，那就是“種瓜得瓜，種豆得豆”，從經(jīng)濟(jì)型學(xué)的觀點(diǎn)出發(fā)，有什么樣的投入就有什么樣的產(chǎn)出。如果把科學(xué)發(fā)展觀的“以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”作為產(chǎn)出，那么就需要有相應(yīng)的投入。因此，從這個(gè)角度出發(fā)，科學(xué)發(fā)展觀就可以理解為科學(xué)的投入觀和科學(xué)的產(chǎn)出觀，即科學(xué)的生產(chǎn)觀。要實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的目標(biāo)就要不斷地調(diào)整生產(chǎn)函數(shù)，使各種投入要素之間在質(zhì)的組合和量的規(guī)定方面更加科學(xué)合理。從科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)及其目標(biāo)（產(chǎn)出）可以看出，其主要產(chǎn)品，或者說(shuō)大部分產(chǎn)品是具有強(qiáng)烈外部效應(yīng)的公共品（包括公共產(chǎn)品和公共服務(wù)），而提供這些公共品的主體則必須是政府部門(mén)。從整個(gè)意義上說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)的發(fā)展，就要要實(shí)行科學(xué)的投入觀，對(duì)政府來(lái)講，就是要有科學(xué)的投入觀和產(chǎn)出觀。上一頁(yè)

返回公共支出的總量控制1、正確界定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共支出的供給范圍公共財(cái)政分配是政府的經(jīng)濟(jì)行為。因此，界定和規(guī)范公共支出的供應(yīng)范圍，其實(shí)質(zhì)就是要明確在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，哪些事項(xiàng)應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)，哪些事