中國非營利組織治理的制度分析

中國非營利組織治理的制度分析

自20世紀(jì)80年代中后期以來，非營利組織理事會(huì)（undstraworkofcoordination）成為國際非營利組織研究領(lǐng)域的一個(gè)重要主題，引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注（midleton，1987；coftsch，2003；ostrent，2006）。1990年代以來,中國非營利組織的迅速成長(zhǎng),吸引了國內(nèi)外學(xué)者的研究視線,學(xué)術(shù)界在對(duì)中國非營利組織發(fā)展的外部制度環(huán)境給予充分重視的同時(shí),一些非營利組織由于內(nèi)部治理機(jī)制不完善引發(fā)的重大事件(1),也促使學(xué)術(shù)界去努力探討如何完善中國非營利組織的內(nèi)部治理問題。怎樣建立一種有效的非營利組織治理模式,目前仍是中國學(xué)術(shù)界、政府部門和從業(yè)者亟待解決的重要議題。本文將從制度層面探討中國非營利組織理事會(huì)制度的基本框架及在運(yùn)行中出現(xiàn)的問題,進(jìn)而對(duì)目前治理模式在實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)的問題作出分析,并提出一些思考和建議。一、明確了非營利組織的組織構(gòu)成和功能相對(duì)于國際上非營利組織的實(shí)踐來說,中國非營利組織理事會(huì)制度的發(fā)育要晚得多,直到1990年代末期才開始在法律層面上初步建立理事會(huì)制度。本文將主要關(guān)注基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位這三種形式的非營利組織。據(jù)此,可以把1949年以來中國非營利組織理事會(huì)制度的發(fā)展大致分為三個(gè)階段:第一階段,從1949年到1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和新的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》出臺(tái)之前,稱為“前理事會(huì)制度階段”。在這一階段,中國的政策法規(guī)沒有對(duì)非營利組織的內(nèi)部治理進(jìn)行規(guī)范。在很大程度上,政府更多關(guān)注非營利組織的設(shè)立條件、資金管理等方面,對(duì)非營利組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)沒有太多關(guān)注。第二階段,從1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱“民非暫行條例”)和新的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱“社團(tuán)管理?xiàng)l例”)出臺(tái)到2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》出臺(tái),稱為“理事會(huì)制度初創(chuàng)階段”。在這一階段,國家有關(guān)部門對(duì)非營利組織內(nèi)部治理機(jī)制表示了關(guān)注,并以條例和章程示范文本的形式,初步確立了理事會(huì)制度作為中國非營利組織內(nèi)部治理的基本框架。對(duì)理事的構(gòu)成、理事會(huì)的規(guī)模、決策機(jī)制、監(jiān)事會(huì)(或監(jiān)事)的構(gòu)成、監(jiān)事會(huì)的職責(zé)等問題做出了更為細(xì)致明確的規(guī)定。盡管這一制度還不夠完善,但明確了把理事會(huì)作為內(nèi)部治理核心機(jī)制的發(fā)展方向。第三階段,從2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》頒布后至今,稱為“理事會(huì)制度發(fā)展階段”。從1998年“社團(tuán)管理?xiàng)l例”和“民非暫行條例”頒布至今,無論社會(huì)團(tuán)體還是民辦非企業(yè),生存的社會(huì)環(huán)境、發(fā)展?fàn)顩r都發(fā)生了巨大變化,學(xué)者和從業(yè)者對(duì)這兩個(gè)條例在實(shí)施中的問題提出了不少對(duì)策性建議。2006年以來,國務(wù)院法制辦公室連續(xù)三年開展了立法后評(píng)估試點(diǎn),其中“民非暫行條例”是立法后評(píng)估的一個(gè)重要內(nèi)容。國務(wù)院法制辦公室和民政部組建了“民非暫行條例”立法后評(píng)估小組,通過問卷調(diào)查和訪談等方式,收集有關(guān)該條例實(shí)施狀況的信息。在將來“民非暫行條例”和“社團(tuán)管理?xiàng)l例”的修訂中,如何進(jìn)一步完善理事會(huì)制度將成為一項(xiàng)重要內(nèi)容。1998年的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(國務(wù)院令第251號(hào))、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第250號(hào))和2004年的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令第400號(hào))確立了當(dāng)前中國非營利組織內(nèi)部治理的基本框架。這是一種典型的政策治理模式,與發(fā)達(dá)國家非營利組織治理模式存在諸多共通之處。這個(gè)基本框架具有如下幾個(gè)特點(diǎn):1998年頒布的“民非暫行條例”和新的“社團(tuán)管理?xiàng)l例”并沒有直接對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的治理結(jié)構(gòu)做出規(guī)定,而是在《章程示范文本》中,以章程樣本的形式規(guī)定了其組織機(jī)構(gòu)。2004年的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》則直接在條例中明確提出把理事會(huì)作為基金會(huì)的治理結(jié)構(gòu)。這些制度框架把理事會(huì)作為內(nèi)部治理的核心機(jī)制,與組織發(fā)展相關(guān)的重大事務(wù)的最終決定權(quán)以及重要的法律權(quán)利都集中在理事會(huì)手里,理事會(huì)可以決定組織的章程制定和修改、重大業(yè)務(wù)活動(dòng)計(jì)劃、年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案,內(nèi)部管理制度、人事任免等重大事務(wù),并由理事長(zhǎng)擔(dān)任組織的法定代表人。在當(dāng)前非營利組織內(nèi)部治理的制度框架中,理事會(huì)和執(zhí)行層的權(quán)力是分立的。理事會(huì)處于權(quán)力的中心,對(duì)執(zhí)行層起著支配作用。理事會(huì)負(fù)責(zé)聘任、評(píng)估和解聘執(zhí)行層,執(zhí)行層受理事會(huì)委托負(fù)責(zé)組織的日常運(yùn)營,對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé),具體執(zhí)行理事會(huì)的有關(guān)政策。執(zhí)行長(zhǎng)在理事長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。鑒于理事會(huì)和執(zhí)行層在某些具體事務(wù)上可能存在職能重疊的地方,各組織的具體情況也可能存在一定差異,基金會(huì)管理?xiàng)l例把理事長(zhǎng)與執(zhí)行長(zhǎng)之間具體的職權(quán)分工交由各組織相機(jī)決定。健全內(nèi)部治理機(jī)制的重要目的在于防止非營利組織內(nèi)部的個(gè)人化控制傾向,為此,現(xiàn)有的制度框架確立了集體決策模式,用以替代和防止個(gè)人化決策。理事會(huì)是組織的決策機(jī)構(gòu),由多名理事構(gòu)成。理事長(zhǎng)由理事選舉產(chǎn)生。理事會(huì)會(huì)議實(shí)行一人一票的投票決策制,須有一定比例的理事出席方能召開(1),理事會(huì)決議須經(jīng)出席理事半數(shù)以上通過才能有效(2)?；饡?huì)管理?xiàng)l例還采用了利益回避原則,規(guī)定當(dāng)基金會(huì)理事碰到個(gè)人利益與基金會(huì)利益關(guān)聯(lián)時(shí),不得參與相關(guān)事宜的決策。為了對(duì)理事會(huì)、理事長(zhǎng)及執(zhí)行長(zhǎng)的權(quán)力形成有效制約,民非和基金會(huì)強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部必須設(shè)立監(jiān)事職位或監(jiān)事會(huì),以防止組織內(nèi)部出現(xiàn)權(quán)力濫用行為。民非的監(jiān)事在舉辦者、出資者和單位雇員中產(chǎn)生?；饡?huì)的監(jiān)事由主要捐贈(zèng)人、業(yè)務(wù)主管單位分別選派,登記管理機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要選派。相關(guān)制度賦予了監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)利,例如監(jiān)事可以檢查組織的財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)資料,可以列席理事會(huì)會(huì)議,并有權(quán)向理事會(huì)提出質(zhì)詢和建議等。二、非營利組織內(nèi)部管理體制的定位中國非營利組織理事會(huì)制度實(shí)施以來,對(duì)規(guī)范組織內(nèi)部的管理起到了一定的積極作用。但正如新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)和組織分析中的新制度主義者觀察到的,制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施之間存在一定的差異性,很多組織為了獲得合法性,不得不在形式上表示對(duì)制度環(huán)境的遵從,在形式上設(shè)計(jì)某些制度,但組織的實(shí)際運(yùn)行卻和這些形式上的制度分離(Meyer&Rowan,1977;North,1990)。非營利組織理事會(huì)制度在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了一些問題,主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:雙重管理體制是中國政府部門管理非營利組織的特有方式,也是對(duì)中國非營利組織理事會(huì)制度運(yùn)作影響最大的環(huán)境因素。所謂雙重管理體制,是指非營利組織的管理工作由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門來共同負(fù)責(zé)(吳忠澤、陳金羅,1996:33)?，F(xiàn)階段,非營利組織的登記管理機(jī)關(guān)是中華人民共和國民政部和縣級(jí)以上各級(jí)地方民政部門,業(yè)務(wù)主管部門是對(duì)非營利組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行直接指導(dǎo)和日常管理的政府機(jī)關(guān)。從世界范圍來看,政府在世界各國非營利組織的治理中都起著舉足輕重的作用。非營利組織的一個(gè)重要特性在于其公共責(zé)任。由于非營利組織享受了稅收減免政策,或接受了公眾捐贈(zèng),使得非營利組織具有了更大程度的公共性,而政府往往被視為公眾利益的維護(hù)者,所以,在世界范圍內(nèi),政府對(duì)非營利組織的管制要比私人企業(yè)多得多。中國的特殊之處在于,政府對(duì)非營利組織的管理已經(jīng)超出一般的監(jiān)管范疇,對(duì)某些組織的過度介入,已經(jīng)影響到非營利組織的民間性質(zhì)。強(qiáng)有力的政府控制直接影響到非營利組織理事會(huì)制度的實(shí)施。其表現(xiàn)之一是非營利組織內(nèi)部決策權(quán)力的外化控制。也就是說,一些原本屬于非營利組織內(nèi)部決策的權(quán)力,被納入政府的運(yùn)作體系中,非營利組織失去了對(duì)組織內(nèi)部事務(wù)的決策權(quán)。盡管從制度層面看,理事會(huì)是決策機(jī)構(gòu),理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)從理事中選舉產(chǎn)生,但事實(shí)上在很多具有政府背景的非營利機(jī)構(gòu)中,理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)這些對(duì)組織發(fā)展至關(guān)重要的領(lǐng)導(dǎo)人物,是由業(yè)務(wù)主管部門(或黨的組織部門)任命的。組織的一些重要決策權(quán)也是掌握在業(yè)務(wù)主管部門手中,并不是理事會(huì)手中。業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)還在理事和監(jiān)事的來源等重要問題上有著重要決定權(quán)。當(dāng)這些重要的決策權(quán)力被架空之后,理事會(huì)制度已經(jīng)在很大程度上不能有效發(fā)揮作用了。對(duì)當(dāng)前中國的非營利組織來說,還有一些極其重要的問題亟待解決:政府應(yīng)該在非營利組織的內(nèi)部治理中扮演什么角色?政府監(jiān)管與非營利組織自治之間的邊界在哪里?政府的準(zhǔn)確定位是什么?政府如何從雙重管理體制轉(zhuǎn)向合理的監(jiān)管職能?這些問題的厘清是完善非營利組織理事會(huì)制度的基本條件。什么樣的人可以成為理事會(huì)成員?理事會(huì)成員是應(yīng)該根據(jù)專業(yè)知識(shí)來選擇,還是因?yàn)樗麄兇砘蚍从沉四骋焕嫦嚓P(guān)者群體而被選擇?理事會(huì)成員是被期望代表特定的利益相關(guān)者,還是給予專家指導(dǎo)?這些問題一直是困擾非營利組織理事會(huì)制度的難點(diǎn),不同的理論有著不同的看法(1)。中國非營利組織理事會(huì)成員的構(gòu)成機(jī)制異常復(fù)雜,這是和中國非營利組織特殊的管理體制緊密相關(guān)的。大體來說,可以把理事的來源分為兩類:一類是由業(yè)務(wù)主管部門委派的,主要發(fā)揮監(jiān)督功能,非營利組織本身并不能選擇;二是由非營利組織主動(dòng)選擇的理事,這類理事多是決定組織能否獲得關(guān)鍵資源的重要人物,主要是財(cái)政、稅務(wù)、金融、民政等與組織發(fā)展相關(guān)的政府部門官員,或?qū)M織捐贈(zèng)的企業(yè)家、個(gè)人等。這類理事主要發(fā)揮資源獲得的作用,呈現(xiàn)出資源依賴?yán)碚撍枋龅奶卣?即把理事會(huì)看作一種與外部利益相關(guān)者維持良好的關(guān)系,以更好地獲取資源(Pfeffer&Salancik,1998)。由于在中國非營利組織的發(fā)展中,各種資源相當(dāng)欠缺,所以在理事的選擇上更多考慮資源獲得的因素,而忽略了理事會(huì)的規(guī)模和有效性、理事的專業(yè)能力以及理事來源的多樣性。從筆者的調(diào)查來看,很多非營利組織理事會(huì)的規(guī)模在30甚至50人以上,而從國際比較來看,非營利組織理事會(huì)的平均規(guī)模為19人(NationalCenterforNonprofitBoards,2000),基金會(huì)的理事會(huì)小于一般非營利組織的理事會(huì),平均規(guī)模是11人(CouncilonFoundations,2002)。從群體動(dòng)力學(xué)來看,當(dāng)群體規(guī)模在10人及以上,即可稱為大規(guī)模群體,群體成員之間的信息交流和溝通會(huì)較為困難(加雷思·瓊斯,2003:326)。中國非營利組織理事會(huì)如此大的規(guī)模,理事之間的溝通會(huì)存在嚴(yán)重問題,往往很難形成有效決策,會(huì)對(duì)理事會(huì)的效能產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。2004年基金會(huì)管理?xiàng)l例和1998年民非暫行條例章程示范文本把理事會(huì)的規(guī)模限制在25人以內(nèi),是一個(gè)很好的嘗試。同時(shí),很多非營利組織理事會(huì)在選擇理事時(shí),沒有考慮理事的專業(yè)知識(shí)和技能,以及其他并不能直接為組織提供資源的利益相關(guān)者,例如服務(wù)使用者、社區(qū)代表等,這些因素也會(huì)在某種程度上影響理事會(huì)的效能。在中國,很多非營利組織為了符合政策法規(guī)的規(guī)定,在形式上設(shè)立了理事會(huì),但理事會(huì)制度只是停留在組織章程層面上,并沒有在組織的日常運(yùn)作中發(fā)揮作用,理事會(huì)虛設(shè)的情況非常普遍。組織的決策權(quán)力大量集中在少數(shù)個(gè)人手中,個(gè)人化控制的情況比較明顯。這些具有“英雄”色彩的個(gè)人往往是組織的創(chuàng)建者,或曾經(jīng)在組織的重大事件或危機(jī)中發(fā)揮過關(guān)鍵作用,從而在組織內(nèi)享有極高威望。這種個(gè)人英雄主義的治理模式在中國非營利組織發(fā)展的早期階段曾經(jīng)起到有效的作用,但從組織生命周期來看,卻是長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的潛在不利因素。理事會(huì)制度的核心在于,它被看作一種有效的監(jiān)督和控制機(jī)制,以保證管理者能夠按照利益相關(guān)者的利益采取行動(dòng)。而在個(gè)人英雄主義的治理模式中,個(gè)人的權(quán)力沒有受到有效約束,個(gè)人的管理思想和決策有效性對(duì)組織的興衰產(chǎn)生著至關(guān)重要的影響,領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的職位更迭往往直接影響到組織的發(fā)展前景,使得組織發(fā)展缺乏連貫性。這種個(gè)人主義的治理模式和理事會(huì)制度倡導(dǎo)的群體決策和權(quán)力制約與平衡是不一致的(1)。理事會(huì)與執(zhí)行層的關(guān)系一直是國際學(xué)術(shù)界和實(shí)踐領(lǐng)域爭(zhēng)論頗多的問題。其中關(guān)注的焦點(diǎn)在于:理事會(huì)和執(zhí)行層之間的權(quán)責(zé)如何分工?如果理事會(huì)對(duì)組織負(fù)有法律責(zé)任,并且是組織的決策機(jī)構(gòu),那么如何解決理事會(huì)與執(zhí)行層之間的委托-代理問題?即理事會(huì)任命了執(zhí)行層,但理事會(huì)并不掌握有關(guān)組織運(yùn)行的所有信息,這些重要的信息掌握在執(zhí)行層手里。那么理事會(huì)如何控制執(zhí)行層的行為,以確保其按照組織利益最大化的原則采取行動(dòng)?從前面的分析可以看出,中國在制度層面正力圖確立理事會(huì)和執(zhí)行層權(quán)力分立的政策治理模式,理事會(huì)是決策機(jī)構(gòu),對(duì)執(zhí)行層起著支配作用,執(zhí)行層受理事會(huì)委托負(fù)責(zé)組織的日常管理,對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。但在實(shí)際運(yùn)作中,理事會(huì)與執(zhí)行層的權(quán)責(zé)關(guān)系并不清楚,在很多大型組織中,雖然從正式職位上看,理事長(zhǎng)和執(zhí)行長(zhǎng)是分立的,但事實(shí)上理事長(zhǎng)充當(dāng)著理事長(zhǎng)兼執(zhí)行長(zhǎng)的角色,大量權(quán)力集中在理事長(zhǎng)手中,理事長(zhǎng)既負(fù)責(zé)理事會(huì),制定組織發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略問題,又具體負(fù)責(zé)組織的日常管理,既是政策制定者又是執(zhí)行者。盡管理事長(zhǎng)與執(zhí)行長(zhǎng)角色合一的模式能夠有效避免前面談到的委托—代理問題,在某些情況下能夠較好地對(duì)組織進(jìn)行協(xié)調(diào),但也產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響。理事長(zhǎng)過多卷入組織的日常事務(wù),往往很難有足夠的時(shí)間和精力去思考組織發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略問題。理事長(zhǎng)充任執(zhí)行長(zhǎng)的角色,缺乏必要的分權(quán),也讓秘書長(zhǎng)成為更低層次的執(zhí)行人員,而不是章程賦予的首席執(zhí)行官角色,不能形成對(duì)執(zhí)行層的有效激勵(lì),進(jìn)而影響組織的靈活性和回應(yīng)性,也更容易使組織陷入個(gè)人化控制的狀態(tài)。監(jiān)事會(huì)是非營利組織內(nèi)部治理的重要機(jī)制,根本目的在于對(duì)理事會(huì)和管理層的權(quán)力形成有效的監(jiān)督與制約。在我國非營利組織的實(shí)際運(yùn)作中,監(jiān)事會(huì)的主要問題表現(xiàn)在監(jiān)督的有效性方面。一般來說,監(jiān)事會(huì)(或監(jiān)事)的功能發(fā)揮需要滿足幾個(gè)條件:一是監(jiān)事應(yīng)該能夠了解足夠的組織運(yùn)作信息,這是做出判斷的前提條件;二是監(jiān)事應(yīng)該具備足夠的專業(yè)知識(shí)和能力進(jìn)行監(jiān)督;三是監(jiān)事應(yīng)該能夠不受理事會(huì)影響,獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)力。很多組織中,這幾個(gè)必要條件沒有得到滿足。首先,一些重要的利益相關(guān)者,例如服務(wù)使用者、捐款人、雇員代表等沒有參與到監(jiān)事會(huì)中來,不能對(duì)影響自身利益的重要決策實(shí)施影響;其次,很多監(jiān)事缺乏財(cái)務(wù)、法律等方面的專業(yè)知識(shí)和技能,使得監(jiān)督過程流于形式;再次,在某些非營利組織中,監(jiān)事、監(jiān)事會(huì)的活動(dòng)直接受到理事會(huì)或理事長(zhǎng)控制,不具有獨(dú)立性。監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè),不能有效發(fā)揮作用。在外部制度環(huán)境對(duì)非營利組織內(nèi)部管理監(jiān)督不力的情況下,監(jiān)事會(huì)(或監(jiān)事)的缺位使得理事會(huì)的權(quán)力過大,缺乏有效監(jiān)督,也不能對(duì)組織運(yùn)行中存在的問題進(jìn)行及時(shí)反饋,對(duì)非營利組織的健康發(fā)展有著潛在的不良影響。三、以執(zhí)行政府角色為運(yùn)作主體的非營利組織黨建運(yùn)作模式:以德為本總