推拉理論與公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的完善

推拉理論與公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的完善

自1993年8月14日國(guó)務(wù)院正式頒布《國(guó)家官僚暫行條例》以來(lái)，官僚制度在中國(guó)經(jīng)歷了近11個(gè)國(guó)家。經(jīng)過(guò)十一年努力,國(guó)家公務(wù)員制度已逐步建立起了考試錄用、競(jìng)爭(zhēng)上崗、交流培訓(xùn)、考核獎(jiǎng)懲以及管理監(jiān)督制度。同時(shí),這些制度又反過(guò)來(lái)促進(jìn)了公務(wù)員制度的發(fā)展和完善。但在看到成績(jī)的同時(shí),人們也不能不注意到一些長(zhǎng)期存在于干部管理體制中的不良現(xiàn)象。如,急功近利,撈取“政績(jī)”;虛報(bào)浮夸,弄虛作假;作風(fēng)飄浮,愚弄群眾;朝令夕改,言而無(wú)信;以權(quán)謀私,腐化墮落等,并沒(méi)有因?yàn)楣珓?wù)員制度的深入推廣而有所改善。對(duì)此,理論界和實(shí)踐中都進(jìn)行了許多有益的探索和嘗試,干部任前公示制的實(shí)行,“高薪養(yǎng)廉”的推行,都體現(xiàn)了政策制定者的良好愿望。但是,一項(xiàng)項(xiàng)設(shè)計(jì)初衷良好的制度很難避免長(zhǎng)期積習(xí)的侵蝕。究竟應(yīng)該如何克服現(xiàn)實(shí)干部管理中的弊病呢?本文中,筆者引入“推拉理論”,并據(jù)此探尋公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的有效構(gòu)架,以期對(duì)正在進(jìn)行的廉政建設(shè)提供一點(diǎn)有益的啟示。一、大力進(jìn)行反向激勵(lì)的行為“推拉理論”(pushandpulltheory)是研究流動(dòng)人口和移民的重要理論之一。它最早是由伯格(D.J.Bogue)提出來(lái)的。喬治(P.George)進(jìn)一步細(xì)化了推拉理論的研究。它認(rèn)為,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和人口自由流動(dòng)的情況下,人口遷移和移民搬遷的原因是人們可以通過(guò)搬遷改善生活條件。于是,在流入地中那些使移民生活條件改善的因素就成為拉力,而流出地中那些不利的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件就成為推力。人口遷移就是在這兩方面力量的作用下完成的。若把人口遷移這一活動(dòng)納入行為學(xué)領(lǐng)域,那么“推力”和“拉力”當(dāng)成為促成“遷移”這一行為發(fā)生的激勵(lì)因素,只是“推力”起的是一種反向的激勵(lì)作用,而“拉力”起到的則是一種正向的激勵(lì)作用。心理學(xué)家認(rèn)為,人的一切行動(dòng)都是由某種動(dòng)機(jī)引起的。動(dòng)機(jī)是人類(lèi)的一種精神狀態(tài),它對(duì)人的行動(dòng)起激發(fā)、推動(dòng)、加強(qiáng)的作用,因此稱(chēng)之為激勵(lì)。大部分激勵(lì)理論都符合“需求一激勵(lì)一行為一目標(biāo)”的模型,但“推拉理論”可以為激勵(lì)理論的完善提供有益的借鑒,即在對(duì)人員進(jìn)行激勵(lì)時(shí),不僅要通過(guò)對(duì)其需求的滿(mǎn)足施以正向的激勵(lì),而且要通過(guò)杜絕其不良行為的發(fā)生施以反向的激勵(lì)。當(dāng)然,對(duì)反向激勵(lì)的重視也是基于對(duì)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制獨(dú)特之處的考慮。在羅豪才先生主編的《行政法學(xué)》中,對(duì)公務(wù)員的雙重身份問(wèn)題進(jìn)行了闡釋。一方面,作為一名公務(wù)員,它與國(guó)家構(gòu)成了一種行政職務(wù)關(guān)系,享有一定超出普通公民的權(quán)利,也要履行相應(yīng)的義務(wù);另一方面,作為蕓蕓眾生之一,他也有普通公民的各種要求需要滿(mǎn)足。不同的是,公務(wù)員在自身需求得不到滿(mǎn)足時(shí),可以通過(guò)將與公務(wù)員身份相伴生的權(quán)利異化為自己手中的權(quán)力,并進(jìn)一步利用這種權(quán)力來(lái)獲取更多的滿(mǎn)足自身需求的利益。這就相應(yīng)要求在公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建中必須包含有預(yù)防“權(quán)力異化”的措施。從這個(gè)角度看,公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制不僅包含《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》中的“獎(jiǎng)懲”,還應(yīng)涵蓋“考核、紀(jì)律、職務(wù)升降、職務(wù)任免、工資福利保險(xiǎn)、管理和監(jiān)督”等項(xiàng)內(nèi)容。二、求的誘導(dǎo)力量“拉力”因素即促使其行為符合職位要求的誘導(dǎo)力量,主要包括目標(biāo)、表率激勵(lì)及利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。后者又可進(jìn)一步細(xì)化為工資福利保險(xiǎn)、獎(jiǎng)勵(lì)、職務(wù)升遷三方面。1、注重個(gè)人發(fā)展目標(biāo),發(fā)揮率先垂范作用作為政府管理人員,公務(wù)員比普通公民承擔(dān)了更多的社會(huì)公共責(zé)任,他們的一言一行會(huì)受到更多關(guān)注;同時(shí)人們也對(duì)他們給予了更高的期望。如何為公民提供更好的服務(wù),為社會(huì)的總體發(fā)展提供良好的社會(huì)公共環(huán)境,是他們的職責(zé),也是他們努力追求的目標(biāo)。在對(duì)公務(wù)員制定工作目標(biāo)時(shí)既要讓他們意識(shí)到自己肩負(fù)的重大社會(huì)責(zé)任,同時(shí)也要注意目標(biāo)的可行性,使長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與階段目標(biāo)相結(jié)合,避免因目標(biāo)過(guò)高過(guò)大而導(dǎo)致悲觀情緒。在制定了可行目標(biāo)之后,還應(yīng)積極發(fā)揮表率激勵(lì)作用?？鬃釉?政者,正也,子率以正,孰敢不正?因此,部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)者定要率先垂范,嚴(yán)格要求自己,對(duì)其他人員產(chǎn)生潛移默化的影響,進(jìn)而形成良好的部門(mén)風(fēng)氣。從近幾年所查腐敗案件看,集體腐敗是一個(gè)顯著特點(diǎn),這與部門(mén)風(fēng)氣的敗壞有很大關(guān)系。2、控制好施工過(guò)程中的不規(guī)范現(xiàn)象前面提到,公務(wù)員并不會(huì)因?yàn)槠涔毴藛T身份而成為“不食人間煙火”的“仙人”,他們?nèi)匀痪哂衅胀ā敖?jīng)濟(jì)人”追求自身利益的一面。由于受長(zhǎng)期“道德泛化”的影響,我國(guó)在對(duì)公務(wù)員激勵(lì)中片面強(qiáng)調(diào)精神激勵(lì),而相對(duì)忽視了物質(zhì)激勵(lì)的作用,這是在以后的公務(wù)員激勵(lì)中要認(rèn)真彌補(bǔ)的。首先,進(jìn)一步落實(shí)“高薪養(yǎng)廉”?！案咝金B(yǎng)廉”自提出至今,引起了許多爭(zhēng)議,褒貶不一。在此,筆者不想探討“高薪”能否“養(yǎng)廉”的問(wèn)題,這有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)。但是,既然我們實(shí)行的是有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并將繼續(xù)完善它,既然我們要不斷建立和健全公務(wù)員制度,那么,我們就應(yīng)按市場(chǎng)規(guī)律辦事,就應(yīng)把公務(wù)員視為一種職業(yè),因此,就應(yīng)該遵照人力資源管理的有關(guān)原則,根據(jù)人才價(jià)值、供求狀況及其能給社會(huì)帶來(lái)的收益來(lái)確定薪金,并使公務(wù)員的報(bào)酬規(guī)范化、透明化以便于接受監(jiān)督。這樣不但可以消除因與非公務(wù)人員之間的工資比較而產(chǎn)生的不平衡心理,保證公務(wù)員可以安心工作,還可以有效杜絕福利保險(xiǎn)發(fā)放過(guò)程中存在的不規(guī)范現(xiàn)象,以及實(shí)際工資發(fā)放過(guò)程中“明一份,暗一份”的現(xiàn)象。此外,與市場(chǎng)機(jī)制接軌的工資制度還可為政府部門(mén)吸引優(yōu)秀人才提供更大可能。正如李光耀先生所說(shuō):“在現(xiàn)時(shí)代,在這種客觀現(xiàn)實(shí)環(huán)境里,要吸引最好的人才加入政府的方法,就是以接近他們市場(chǎng)的價(jià)值來(lái)酬報(bào)他們?！币虼?“公平是一個(gè)相對(duì)的問(wèn)題?！薄耙缘赖聝r(jià)值來(lái)制定薪酬,只是對(duì)介紹社會(huì)主義的教科書(shū),以及談?wù)撋鐣?huì)公平的政治小冊(cè)子有用罷了?！逼浯?進(jìn)一步規(guī)范獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)人與獎(jiǎng)勵(lì)集體相結(jié)合。獎(jiǎng)勵(lì)要以客觀、具體的貢獻(xiàn)為依據(jù),并將有關(guān)規(guī)定及具體操作程序向全體人員公開(kāi);鼓勵(lì)公眾參與受獎(jiǎng)勵(lì)人員的評(píng)選,提出意見(jiàn)和建議,在綜合考慮各個(gè)方面表現(xiàn)的情況下決定受獎(jiǎng)人員及獎(jiǎng)勵(lì)等次;明確獎(jiǎng)勵(lì)目的和原則,防止“皇帝輪流做,明年到我家”的現(xiàn)象出現(xiàn);明確獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)選過(guò)程中的責(zé)任機(jī)制,堅(jiān)持“誰(shuí)管理,誰(shuí)負(fù)責(zé)”,提高領(lǐng)導(dǎo)對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)嚴(yán)肅性的認(rèn)識(shí),一旦出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象,嚴(yán)格追究管理者責(zé)任。此外,為了培養(yǎng)政府工作人員班子內(nèi)部的團(tuán)結(jié)合作精神及高度的集體榮譽(yù)感,對(duì)集體效率高、凝聚力強(qiáng)、風(fēng)氣良好、受到群眾普遍好評(píng)的領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)給予適當(dāng)?shù)募w獎(jiǎng)勵(lì)。再次,嚴(yán)格競(jìng)爭(zhēng)程序,真正做到公開(kāi)、平等競(jìng)爭(zhēng),保證“能者上,庸者下”。在公務(wù)員的錄用、提升中,要提高競(jìng)爭(zhēng)質(zhì)量。到目前為止,我國(guó)公務(wù)員錄用、晉升中的筆試制度已相對(duì)比較健全。但面試中的競(jìng)爭(zhēng)性就值得懷疑了,因?yàn)槊嬖囘^(guò)程彈性較大,比較容易動(dòng)手腳。長(zhǎng)期以來(lái),在公務(wù)員晉升中也存在這樣的現(xiàn)象:不跑不送,原地不動(dòng);只跑不送,平級(jí)調(diào)動(dòng);又跑又送,提拔重用。針對(duì)這種不規(guī)范現(xiàn)象,筆者認(rèn)為,不妨嘗試在公務(wù)員面試過(guò)程中引入聽(tīng)證程序,即允許非利益相關(guān)者旁聽(tīng)面試過(guò)程。當(dāng)然,為防止其中的串通作弊行為,可制定相應(yīng)的技術(shù)規(guī)定,比如規(guī)定旁聽(tīng)者在面試過(guò)程中只許進(jìn)不許出;不許攜帶通信工具等。通過(guò)公開(kāi)、公平的競(jìng)爭(zhēng)程序,使競(jìng)爭(zhēng)者對(duì)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程充滿(mǎn)信心,也可真正保證能者能上、庸者能下,并使“上者”從一開(kāi)始就可獲得他人的認(rèn)可,而不會(huì)因其“來(lái)路不明”而遭嗤之以鼻的冷遇。三、考核、監(jiān)督和懲罰所謂“推力”因素,即對(duì)公務(wù)員正常行為的發(fā)生起推動(dòng)作用或?qū)ζ洳涣夹袨榈某霈F(xiàn)起預(yù)防作用的因素,包括考核、監(jiān)督和懲罰。那么,應(yīng)如何切實(shí)發(fā)揮其“推力”呢?1、考核結(jié)果的運(yùn)用應(yīng)綜合運(yùn)用多種考核方式首先,制定嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn),形成文件,公之于眾。在具體考核中,要貫徹定性與定量考核相結(jié)合、定期與不定期考核相結(jié)合的原則,并綜合運(yùn)用多種考核方式,同時(shí),注重被考核人的素質(zhì)和潛力;然后,由人事部門(mén)統(tǒng)計(jì)考核結(jié)果;最后,將考核結(jié)果返回公務(wù)員本人,保障公務(wù)員的申訴權(quán)利,并使考核結(jié)果真正與培訓(xùn)、晉升、獎(jiǎng)懲掛鉤,使領(lǐng)導(dǎo)者和公務(wù)員本人重視考核過(guò)程和結(jié)果,避免考核流于形式。還要在考核過(guò)程中實(shí)行責(zé)任連帶機(jī)制,出現(xiàn)考核違規(guī)現(xiàn)象要嚴(yán)格追究考核人的連帶責(zé)任。2、加強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)首先,保障權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。據(jù)憲法和地方人民代表大會(huì)選舉法和組織法規(guī)定,各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),向它報(bào)告工作,并接受它的監(jiān)督?？梢?jiàn),國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)具有當(dāng)然的、絕對(duì)的監(jiān)督制約權(quán)。但實(shí)踐中權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督卻明顯力不從心。其中原因很多,如各級(jí)人大代表構(gòu)成中掌握行政權(quán)的人數(shù)過(guò)多,人大會(huì)期短,監(jiān)督權(quán)不能經(jīng)常行使等。同時(shí),這還與人大代表只有監(jiān)督權(quán)力,而缺少對(duì)權(quán)力行使的保障有關(guān)。對(duì)此,要盡快制定監(jiān)督法,賦予人大代表監(jiān)督權(quán)的行使以有力的法律保障。其次,健全法律監(jiān)督體系,提高司法監(jiān)督水平。憲法明確規(guī)定司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán),但由于各級(jí)人民法院及檢察院經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額撥給,而財(cái)政權(quán)又隸屬于行政權(quán),導(dǎo)致司法權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中不得不屈從于行政權(quán),難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用?；诖?應(yīng)在保證人民代表大會(huì)的至上權(quán)力的前提下,使行政權(quán)、司法權(quán)、財(cái)政權(quán)相對(duì)獨(dú)立,司法權(quán)、財(cái)政權(quán)只接受垂直領(lǐng)導(dǎo),“變行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的財(cái)權(quán)制約為職權(quán)制約,形成相互制約的有效機(jī)制”。再次,要培育和健全社會(huì)監(jiān)督。利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)變傳統(tǒng)的機(jī)關(guān)大院板報(bào)式政務(wù)公開(kāi)為網(wǎng)上政務(wù)公開(kāi),并使公開(kāi)內(nèi)容制度化、明確化,可使公民更好地了解政府動(dòng)態(tài),并進(jìn)行行之有效的監(jiān)督;為公民監(jiān)督提供保障措施,提高公民監(jiān)督積極性、可行性、有效性;建立網(wǎng)上個(gè)人信用檔案,測(cè)算并公布個(gè)人信用指數(shù);發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用。3、擴(kuò)大信用檔案的應(yīng)用,增加國(guó)家層面的違紀(jì)刑罰成本。我國(guó)法律沒(méi)有相關(guān)“懲罰從嚴(yán)”是指對(duì)公務(wù)員的違規(guī)行為,一經(jīng)查處,嚴(yán)懲不貸。而當(dāng)前的實(shí)際情況是,我們對(duì)公職人員的不當(dāng)行為的懲罰范圍僅限于查出的幾起大案要案,許多不利于人民利益的行為,或者由于無(wú)法可依,或者由于有法不依,依然得不到有效遏制。各級(jí)人大應(yīng)加快制定并完善相關(guān)法律條文,力求具體且容易操作,并制定嚴(yán)厲的懲罰措施,使瀆職者、腐敗者望而生畏;利用網(wǎng)上個(gè)人信用檔案,增加無(wú)形懲罰成本。在一個(gè)誠(chéng)信日益受到重視的國(guó)家中,“信譽(yù)將會(huì)影響人一生的前途,個(gè)人信譽(yù)差將會(huì)受到一種現(xiàn)實(shí)的歧視或不平等的對(duì)待,使人有難以立足于社會(huì)之感?！眰鹘y(tǒng)的違紀(jì)懲罰文件盡管也會(huì)裝在檔案袋里,但換到一個(gè)新的單位里,所有劣跡除了領(lǐng)導(dǎo)之外不會(huì)有其他人知道,會(huì)大大降低懲罰的震懾力。而信用檔案的建立卻會(huì)使公務(wù)員在要實(shí)施違規(guī)違紀(jì)行為時(shí)“三思而后行”。因?yàn)橐坏┬庞脵n案里出現(xiàn)污點(diǎn),網(wǎng)絡(luò)的公開(kāi)透明化會(huì)使其無(wú)法隱藏。四、“推力”與“拉力”的協(xié)調(diào)作用正如“推拉理論”所提到的,人口遷移是在流入地“拉力”和流出地“推力”的共同作用下完成的。伯格在1961年人口大會(huì)上提交的一篇論文中提出如下假設(shè):就流出地而言,如果是在強(qiáng)大的推力作用下產(chǎn)生的流動(dòng),那么流動(dòng)的選擇性將要比強(qiáng)大的拉力作用下形成的流動(dòng)的選擇性要小的多。依此可作一推斷:只有“推力”或只有“拉力”的流動(dòng)的理性程度會(huì)低于合力作用下的流動(dòng)。不過(guò),對(duì)于人口的流動(dòng),兩者協(xié)調(diào)作用的實(shí)現(xiàn)是非常困難的。但對(duì)于公務(wù)