零余額賬戶的性質(zhì)作用及有效管理

零余額賬戶的性質(zhì)作用及有效管理□吳衛(wèi)東銀行預(yù)算資金撥付方式，是通過財(cái)政和預(yù)算單位分散設(shè)立多重賬戶進(jìn)行的，主要弊端是：分散和重復(fù)設(shè)置賬戶，導(dǎo)致預(yù)算資金活動(dòng)透明度不高；預(yù)算收支信息反饋遲緩，難以及時(shí)為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供準(zhǔn)確依據(jù)；大量預(yù)算資金滯留在預(yù)算單位，降低了使用效率；預(yù)算資金使用缺乏事前監(jiān)督，截留、擠占、挪用等問題時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。這與建立公共財(cái)政的要求很不適應(yīng)。因此，需要對財(cái)政支付制度進(jìn)行根本性改革，改革的目標(biāo)是通過建立國庫單一賬戶體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政集中支付。其中，零余額賬戶在財(cái)政集中支付過程中具有重要作用，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政集中支付的橋梁。零余額賬戶在我國財(cái)政、國庫管理中是一個(gè)新概念，本文擬對這一概念談幾點(diǎn)認(rèn)識。一、有關(guān)零余額賬戶的國際經(jīng)驗(yàn)財(cái)政集中支付的目的是有效地管好財(cái)政支出的最后環(huán)節(jié)，從制度上保證支出按預(yù)算的要求進(jìn)行支付，而國庫單一賬戶制度的本質(zhì)，就是國庫對預(yù)算資金最終付款實(shí)行集中控制。具體要求是只有在支付實(shí)際發(fā)生時(shí)，預(yù)算資金才流出中央銀行國庫單一賬戶，而不是在計(jì)劃購買或計(jì)劃支出時(shí)，預(yù)算資金就已流出國庫，從而使國庫單一賬戶能夠真實(shí)反映財(cái)政實(shí)際支付情況，提高預(yù)算資金使用效益，增強(qiáng)預(yù)算資金活動(dòng)的透明度。在具體實(shí)現(xiàn)方式上，國際經(jīng)驗(yàn)可概括成兩種模式：一是全部支付業(yè)務(wù)直接從中央銀行國庫單一賬戶支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)商；二是在國庫單一賬戶與商品或勞務(wù)供應(yīng)商之間設(shè)置一個(gè)過渡性賬戶或零余額賬戶，采取由零余額賬戶支付并與國庫單一賬戶清算的方式實(shí)現(xiàn)集中支付。采取設(shè)置零余額賬戶的模式是國際上較普遍的做法，但具體形式各有不同。在英國和法國，是由負(fù)責(zé)公共支出的公共會計(jì)出納署為政府部門和其他公共機(jī)構(gòu)開設(shè)賬戶，所有公共支出均通過出納署，公共部門之間的交易通過出納署內(nèi)部劃轉(zhuǎn)進(jìn)行支付，與非公共部門的交易則通過與商業(yè)銀行支票轉(zhuǎn)賬實(shí)現(xiàn)支付。日終，出納署賬戶上的余額劃轉(zhuǎn)到中央銀行國庫單一賬戶，第二天清晨資金余額再返回出納署。在意大利和挪威，大額支付業(yè)務(wù)由中央銀行國庫單一賬戶直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商，小額或零售支付業(yè)務(wù)則由財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)過渡賬戶或零余額賬戶，當(dāng)財(cái)政向代理行發(fā)出支付命令，代理行墊款支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)商，日終賬戶余額與中央銀行國庫單一賬戶清算。其中意大利是在辦理支付3天后向中央銀行國庫單一賬戶清算，挪威則是在當(dāng)天清算。同時(shí)，零余額賬戶還貸記政府收入，因此，日終該賬戶與國庫單一賬戶清算的余額是借、貸方軋差余額。在巴西，財(cái)政在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，代理行在收到支付命令的第二天將應(yīng)付資金與中央銀行的國庫單一賬戶進(jìn)行清算，然后將資金劃轉(zhuǎn)入商品或勞務(wù)供應(yīng)商賬戶。二、零余額賬戶的性質(zhì)我國是結(jié)合國情，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，通過建立國庫單一賬戶體系來實(shí)現(xiàn)財(cái)政集中支付，其中零余額賬戶與國庫單一賬戶共同構(gòu)成這一體系的主體框架。所謂零余額賬戶是財(cái)政部門或財(cái)政部門為預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的用于辦理預(yù)算資金支付清算的賬戶，其日終余額在與設(shè)立在中央銀行的國庫單一賬戶清算后結(jié)零。因此，從零余額賬戶的概念來看，它是辦理預(yù)算資金支付清算的賬戶。而就零余額賬戶的運(yùn)作過程來看，它是一個(gè)過渡性賬戶。當(dāng)符合預(yù)算規(guī)定的商品或勞務(wù)政府購買活動(dòng)已經(jīng)發(fā)生或完成，財(cái)政部門或其授權(quán)的預(yù)算單位向零余額賬戶發(fā)出支付指令，零余額賬戶在向商品或勞務(wù)供應(yīng)商支付后，于日終前向國庫單一賬戶申請清算，由國庫單一賬戶將資金支付到零余額賬戶?？梢?，零余額賬戶的實(shí)質(zhì)是過渡性支付清算賬戶，盡管所有的財(cái)政支出都通過這個(gè)賬戶支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)商，但它并沒有資金，它通過清算與國庫單一賬戶相聯(lián)系，起支付或代理支付的作用。從這一意義上講，它不是通常的預(yù)算存款賬戶，與傳統(tǒng)的財(cái)政部門或預(yù)算單位在商業(yè)銀行開立的存款賬戶不同，與目前商業(yè)銀行代理國庫、經(jīng)辦國庫業(yè)務(wù)而為財(cái)政部門開設(shè)的存款賬戶也有本質(zhì)區(qū)別。從財(cái)政集中支付的目的來看，零余額賬戶作為過渡性支付清算賬戶，其核心是零余額，即賬戶日終余額必須始終保持為零，以此保證國庫單一賬戶對預(yù)算資金的集中管理，體現(xiàn)國庫單一賬戶對支付的集中控制。正是由于這一性質(zhì)，世界各國把這一賬戶稱為零余額賬戶。三、零余額賬戶的作用零余額賬戶的性質(zhì)決定了其在國庫單一賬戶體系和財(cái)政支付管理中具有重要作用，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政集中支付的橋梁。首先，零余額賬戶是連接國庫單一賬戶與商品或勞務(wù)供應(yīng)商賬戶的紐帶，代理國庫單一賬戶對商品或勞務(wù)供應(yīng)商的支付。財(cái)政支付的實(shí)質(zhì)是預(yù)算資金從國庫單一賬戶轉(zhuǎn)移到商品或勞務(wù)供應(yīng)商賬戶，在零余額賬戶模式下，這一資金轉(zhuǎn)移是通過零余額賬戶的支付與清算活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，預(yù)算支出先由零余額賬戶向商品或勞務(wù)供應(yīng)商賬戶支付，然后國庫單一賬戶向零余額賬戶支付清算，完成整個(gè)支付過程。其次，更為重要的是，零余額賬戶是實(shí)現(xiàn)對預(yù)算資金最終付款控制的必要的技術(shù)手段，是我國國庫單一賬戶制度保證預(yù)算資金在實(shí)際支付時(shí)才流出國庫單一賬戶的一項(xiàng)重要制度安排。零余額賬戶的零余額特性，使得所有預(yù)算資金得以集中控制在國庫單一賬戶，從而克服傳統(tǒng)的因分散、重復(fù)設(shè)置賬戶而導(dǎo)致的預(yù)算資金大量滯留于預(yù)算單位以及由此引發(fā)的一系列弊端。從這一意義上說，對零余額賬戶的有效管理是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的關(guān)鍵。此外，建立國庫單一賬戶體系，實(shí)行財(cái)政集中支付后，預(yù)算單位原有的在商業(yè)銀行開設(shè)的存款賬戶都將被取消，而零余額賬戶可以作為這些傳統(tǒng)賬戶的替代，一方面兼顧預(yù)算單位的傳統(tǒng)支付習(xí)慣，使預(yù)算單位可以依據(jù)預(yù)算管理權(quán)限向零余額賬戶發(fā)出支付命令，履行支付義務(wù)，保證為執(zhí)行預(yù)算而采購商品或勞務(wù)時(shí)做出的支付承諾按時(shí)兌現(xiàn)；另一方面也能夠體現(xiàn)在國庫單一賬戶制度改革中，保持預(yù)算管理體制賦予預(yù)算單位的管理權(quán)限及其會計(jì)主體地位不變的改革要求。四、零余額的實(shí)現(xiàn)及其管理前已述及，對零余額賬戶的有效管理是實(shí)現(xiàn)財(cái)政集中支付的關(guān)鍵，而零余額特性是零余額賬戶在國庫單一賬戶體系中存在的依據(jù)，因此，管理的核心問題是零余額的實(shí)現(xiàn)，包括如何實(shí)現(xiàn)和是否實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面。零余額賬戶日終與國庫單一賬戶清算后才能實(shí)現(xiàn)零余額。這里涉及清算方式問題，即如何實(shí)現(xiàn)零余額？在各國的實(shí)踐中，形式多種多樣：有先支付后清算的，也有先清算后支付的；有在支付當(dāng)日清算的，也有在2—3日后清算的；清算余額有的純粹是支付余額，有的則是預(yù)算收支軋差余額。但清算方式一般是由零余額賬戶代理行主動(dòng)向國庫單一賬戶發(fā)起清算。這在國庫單一賬戶能夠有效控制透支的情況下一般不會出現(xiàn)套取國庫或中央銀行資金的情況，需要重點(diǎn)監(jiān)管的是代理行是否及時(shí)發(fā)起清算，將貸方余額（收入）劃給國庫單一賬戶。在我國，情況則不同，因?yàn)榱阌囝~賬戶不同于一般預(yù)算存款賬戶，在先支付后清算方式下，其余額是借方余額，由代理行主動(dòng)發(fā)起倒劃清算存在兩個(gè)問題：一是當(dāng)日清算結(jié)果是否導(dǎo)致國庫透支，即代理行發(fā)起的清算余額是否超過國庫庫款余額，中央銀行是否已為財(cái)政墊款，國庫只有在清算完成后才能得知；二是代理行發(fā)起的清算余額是否確是實(shí)際支付余額，對此國庫不能掌握?？刂茖ω?cái)政透支是中央銀行國庫的法定責(zé)任，而對代理行因利益驅(qū)動(dòng)而可能存在的道德風(fēng)險(xiǎn)問題國庫也不能不予以極大關(guān)注。在我國目前和今后的支付系統(tǒng)條件下，中央銀行國庫在由代理行主動(dòng)發(fā)起清算情況下能夠有效控制透支需要滿足兩個(gè)條件：一是不存在預(yù)算收入的逐級報(bào)解制度，各級預(yù)算收入直接繳入本級國庫單一賬戶；二是不存在實(shí)撥資金支出方式，全部預(yù)算支出采用零余額賬戶與國庫單一賬戶清算方式。這兩個(gè)條件在目前和今后一個(gè)較長的時(shí)期內(nèi)都無法達(dá)到。因此，目前可取的清算方式只能是由國庫單一賬戶主動(dòng)向零余額賬戶發(fā)起清算或支付。具體來說，就是零余額賬戶在實(shí)現(xiàn)支付的同時(shí)向國庫單一賬戶提出清算申請，國庫在核對后對零余額賬戶進(jìn)行支付。對于由信息不對稱而產(chǎn)生的代理行道德風(fēng)險(xiǎn)問題，則應(yīng)通過建立國庫對代理行的監(jiān)督檢查機(jī)制來解決。在各地的國庫單一賬戶改革探索實(shí)踐中，也有采取先清算后支付方式的，即零余額賬戶或類似過渡賬戶先向國庫單一賬戶申請清算，或財(cái)政部門先將預(yù)算資金從國庫劃轉(zhuǎn)到在商業(yè)銀行開設(shè)的類似零余額賬戶的過渡賬戶，資金到賬后再支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)商賬戶。在這種方式下，涉及是否實(shí)現(xiàn)零余額的問題。一是劃轉(zhuǎn)到零余額賬戶或類似過渡賬戶的預(yù)算資金是否已于當(dāng)日支付給商品或勞務(wù)供應(yīng)商而未被截留或挪用；二是所劃轉(zhuǎn)的預(yù)算資金是否與實(shí)際支付義務(wù)相一致，即是否不超過實(shí)際支付額。這些問題都有可能導(dǎo)致零余額賬戶日終并不能保持零余額，尤其是有可能產(chǎn)生“第二國庫”現(xiàn)象。實(shí)際上，這些問題已經(jīng)引起一些國家財(cái)政、國庫部門的關(guān)注。對此，應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政國庫管理制度改革方案的精神，在制度上確立先支付后清算的支付原則，從根本上杜絕截留、轉(zhuǎn)移預(yù)算資金而在事實(shí)上形成“第二國庫”的可能性，確保改革目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)。五、嚴(yán)格零余額賬戶代理行的監(jiān)管零余額賬戶代理行負(fù)責(zé)直接管理和操作零余額賬戶，而零余額賬戶的運(yùn)作既涉及預(yù)算管理中權(quán)責(zé)利關(guān)系等方面，由于支付問題同時(shí)也是一個(gè)金融問題，所以同時(shí)也涉及許多金融管理問題。因此，必須嚴(yán)格對零余額賬戶代理行的監(jiān)管。對零余額賬戶代理行的監(jiān)管，主要包括三個(gè)方面。一是要按照公正、公開、公平的原則建立代理行選擇機(jī)制。代理行的確定，可能吸引相關(guān)商品和勞務(wù)供應(yīng)商在代理行開立存款賬戶，引起資金在銀行間的轉(zhuǎn)移；不恰當(dāng)?shù)卮_定代理行，也會造成銀行間的不平等競爭。這些都會引發(fā)金融秩序的不穩(wěn)定。同時(shí)，由于代理行有吸引更多存款等潛在利益，為取得代理行資格，商業(yè)銀行有強(qiáng)烈的“尋租”動(dòng)機(jī)，其“尋租”活動(dòng)還有可能會誘發(fā)財(cái)政部門的“尋租”。因此，必須按照公正、公開、公平的原則確定代理行，維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定和公平競爭的市場環(huán)境。二是制定代理行資格標(biāo)準(zhǔn)，以確保代理行對零余額賬戶運(yùn)作的高效率。代理行資格標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)主要方面：1.高質(zhì)量、高效率辦理財(cái)政支付的服務(wù)意識；2.及時(shí)、快捷、通暢的支付清算網(wǎng)絡(luò)體系；3.賬戶組織和管理能力，以及賬戶分類統(tǒng)計(jì)能力；4.健全的并嚴(yán)格實(shí)施的旨在保障有關(guān)法規(guī)、制度和規(guī)則有效落實(shí)的內(nèi)部管理與控制制度；5.合格的管理人員和業(yè)務(wù)人員。三是制定監(jiān)督檢查和違規(guī)處置辦法，建立對代理行的監(jiān)督檢查機(jī)制。要根據(jù)預(yù)算資金支付管理辦法和清算辦法的要求，制定對代理行的監(jiān)督檢查程序，以