國家行政制度

第四章國家行政制度（上）本章基本要求：在比較視角下理解中國的政府形式；掌握中國行政組織的設(shè)置原則；分析中國行政組織的結(jié)構(gòu)模式與領(lǐng)導(dǎo)體制；熟悉中國的行政監(jiān)督體制；把握國務(wù)院的職權(quán)、構(gòu)成與運(yùn)作重點(diǎn)講解：當(dāng)代世界的政府形式；中國行政組織的設(shè)置原則；中國的“條塊關(guān)系”第四章國家行政制度（上）第一節(jié)國家行政制度概述第二節(jié)行政組織體制第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)體制第四節(jié)行政監(jiān)督體制第五節(jié)國務(wù)院第一節(jié)國家行政制度概述“行政”的英文是Administration,源于拉丁文Administrare，原意是“治理、執(zhí)行事務(wù)”。一、行政及國家行政制度“行政”有三層含義

廣義中義各類國家機(jī)關(guān)的管理

狹義管理除立法、司法以外的國家行政機(jī)關(guān)對社會事務(wù)的管理。

我們這里使用的是狹義的“行政”概念。1.現(xiàn)代學(xué)術(shù)界，一般將“行政”定位于國家對社會事務(wù)的管理。馬克思對“行政”的定義：行政是國家的組織活動。該定義明確了：第一，行政是一種國家活動，而不是個別人或一般社會組織的行為，這就使行政區(qū)別于企業(yè)管理、商業(yè)管理等非國家的管理活動；第二，行政是國家對社會事務(wù)的組織與管理，這就使國家行政區(qū)別于立法、司法等國家機(jī)關(guān)的活動。2.概而言之，有三種意義上的“行政”廣義的行政，即管理；動態(tài)的行政，即指國家行政機(jī)關(guān)對國家和社會公共事務(wù)的組織和管理；靜態(tài)的行政，指除立法、司法機(jī)關(guān)以外的國家行政機(jī)關(guān)對社會事務(wù)的管理。本章學(xué)習(xí)采用靜態(tài)的“行政”，為了強(qiáng)調(diào)其國家屬性，故前置“國家”兩字。3.國家行政：是指國家行政機(jī)關(guān)即政府依法對國家和社會事務(wù)進(jìn)行組織管理的活動。它是階級統(tǒng)治與社會管理的結(jié)合，是國家職能兩重性的具體體現(xiàn)。具有下特性：（1）行政主體的公共權(quán)威性國家行政的主體是帶有公共權(quán)威性質(zhì)的國家行政機(jī)關(guān)，國家行政權(quán)力只能由國家行政機(jī)關(guān)來依法行使。主體的公共權(quán)威性，決定了國家行政權(quán)力的行使要具有公共性，不能用來服務(wù)于個別團(tuán)體和個人的特殊利益；另一方面，國家行政權(quán)力要依法行使，因?yàn)樯鐣矙?quán)威性質(zhì)是由法律的普遍性和規(guī)范性體現(xiàn)出來的，依法行政是國家取得普遍權(quán)威認(rèn)同的前提。在中國，國家行政主體是國務(wù)院和地方各級人民政府，任何其他個人和組織都不能取而代之。（2）國家行政活動兼具社會性與政治性國家行政是對國家意志的執(zhí)行，因此國家行政活動必然受制于統(tǒng)治階級的意志而帶有濃厚的政治性，表現(xiàn)在國家行政機(jī)關(guān)履行國家政治職能；國家又作為整個社會的代表，在形式上不能僅僅服務(wù)于統(tǒng)治階級的利益，必須同時以整個社會的公共利益為目標(biāo)，進(jìn)行社會事務(wù)的管理，推動社會發(fā)展，表現(xiàn)在國家行政機(jī)關(guān)履行社會職能。國家職能的雙重性決定了國家行政的雙重性質(zhì)。（3）行政體制的集權(quán)性國家以行政效率為首要目標(biāo)，因而體制上強(qiáng)調(diào)以集權(quán)為主，行政機(jī)關(guān)一般實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。在中國，國家行政體制的集權(quán)化體現(xiàn)在兩方面：一是中央與地方的集權(quán)模式，強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)與發(fā)揮地方積極性相結(jié)合。二是行政組織內(nèi)部，在權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)體制上采取行政首長負(fù)責(zé)制。國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，地方各級人民政府實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。（4）行政效力的強(qiáng)制性國家行政是國家意志的執(zhí)行，使對國家制定的憲法和法律的全面貫徹和實(shí)施，因此國家行政機(jī)關(guān)在其法定的管轄范圍內(nèi)，其權(quán)力行使具有普遍的強(qiáng)制效力，任何個人、單位或社會團(tuán)體必須服從。國家行政制度

指有關(guān)國家行政機(jī)關(guān)的組成、體制、權(quán)限、活動方式等方面的一系列規(guī)范。國家行政制度是國家政治制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。政府形式：立法與行政關(guān)系

１．總統(tǒng)制：二元并行模式（１）議會和總統(tǒng)分別由選民選舉產(chǎn)生；（２）議會與總統(tǒng)互不隸屬；（３）議會和總統(tǒng)相互制約：總統(tǒng)的立法否決權(quán)；議會的財(cái)政和人事同意權(quán)（４）國家元首與政府首腦合二為一２．議會制：一元融合模式（１）選民產(chǎn)生議會，議會產(chǎn)生政府（２）政府只有議會的一個分支，要對議會負(fù)責(zé)（３）議會有權(quán)改組政府（倒閣權(quán)）；政府有權(quán)解散議會（４）國家元首與政府首腦一分為二３．半總統(tǒng)制：一元模式與二元模式的混合（１）議會與總統(tǒng)由選民直接選舉產(chǎn)生（２）總統(tǒng)凌駕于立法，行政和司法權(quán)之上，只對憲法與選民承擔(dān)責(zé)任（３）國家元首和政府首腦一分為二（４）政府首腦代替總統(tǒng)向議會承擔(dān)責(zé)任４．委員會制：一元模式與二元模式的混合（１）選民產(chǎn)生議會，議會產(chǎn)生政府（７名委員）（２）議會無權(quán)改組政府，政府無權(quán)解散議會（３）國家元首與政府首腦合二為一（７人委員會合議決策）（４）７名委員輪翻充任國家元首和政府代表中國的政府形式（一）歷史１．蘇維埃的執(zhí)行委員會模式（合議制）２．陜甘寧邊區(qū)的“二權(quán)半”模式（參議會、政府、法院）３．建國初年的中央人民政府及政務(wù)院模式４．１９５４年憲法所確定的人民代表大會模式（二）現(xiàn)行模式：人民代表大會模式１．人民選舉代表大會，代表大會產(chǎn)生政府２．代表大會有權(quán)改組政府，但政府無權(quán)解散代表大會３．代表大會閉會期間由常委會代行立法和監(jiān)督權(quán)，但常委會不享有實(shí)質(zhì)性的倒閣權(quán)，政府也無權(quán)解散常委會４．國家元首與政府首腦一分為二二、當(dāng)代中國國家行政制度的歷史發(fā)展

逐步形成階段（1949年—1954年）初步發(fā)展階段（1954年—1966年）嚴(yán)重破壞階段（1966年—1976年）恢復(fù)與發(fā)展階段（1977年—至今）中國的國家行政制度，是在馬克思主義理論指導(dǎo)下，總結(jié)革命和建設(shè)過程中行政制度建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上逐步形成和發(fā)展起來的。1949年后，中華人民共和國的國家行政制度從形成到發(fā)展，大體經(jīng)歷了四個階段：1.初步形成階段（1949年至1954年）（1）1949年9月底中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》，為新中國的行政制度創(chuàng)建確立了民主集中制、厲行節(jié)約、反對官僚主義等基本原則。（2）1949年10月1日，中央人民政府成立，隨即設(shè)立政務(wù)院為國家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)。（3）1949年12月，中央人民政府委員會頒布《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》，規(guī)定了政務(wù)院所屬廳、司（局）、處、科、室等的職責(zé)，接著進(jìn)行了地方政府的創(chuàng)建工作。（4）同年底，政務(wù)院通過了《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》，確定大行政區(qū)人民政府委員會或軍政委員會為一級地方政權(quán)，同時又作為政務(wù)院的代表機(jī)關(guān)（5）1950年，政務(wù)院先后公布了省、市、縣、大城市的區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則。（6）1952年8月，中央人民政府委員會通過了《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要。由此，從中央到地方的國家行政制度已經(jīng)初步形成。（7）1954年憲法規(guī)定，中華人民共和國國務(wù)院即中央人民政府和地方各級人民委員會為最高國家行政機(jī)關(guān)和地方各級國家行政機(jī)關(guān)。同時，憲法和組織法對各級國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、組成以及主要活動程序都作了明確規(guī)定。這標(biāo)志著中國國家行政制度的正式形成。2.初步發(fā)展階段（1954年至1966年）1955年國務(wù)院頒發(fā)《監(jiān)察部組織簡則》，確定了國家行政監(jiān)督機(jī)關(guān)。國務(wù)院又分別制定各所屬機(jī)構(gòu)的組織條例，頒發(fā)了行政工作人員任免與獎懲的辦法和暫行規(guī)定。以上規(guī)定，充實(shí)了當(dāng)時中國的國家行政制度，使國家行政活動沿著正規(guī)化道路推進(jìn)。3.嚴(yán)重破壞階段（1966年至1976年）（1）1966年發(fā)動的“文化大革命”給中國的國家行政制度造成了嚴(yán)重的破壞。（2）在中央，“中央文革領(lǐng)導(dǎo)小組”一度凌駕于最高國家行政機(jī)關(guān)之上，使國務(wù)院各部門的工作基本上處于癱瘓狀態(tài)。（3）在地方，“革命委員會”取代了各級國家行政機(jī)關(guān)，國家行政職能難以得到有效的履行，發(fā)展中的國家行政制度受到嚴(yán)重?fù)p害。這種狀態(tài)一直持續(xù)到1975年四屆人大召開才有所改變。4.恢復(fù)與發(fā)展（1977年至1991年）文革結(jié)束后，原來比較好的行政制度逐步得到恢復(fù)。（1）1979年《地方組織法》的修訂，尤其是1982年新憲法和新的國務(wù)院組織法的頒布，對國家行政組織、行政職權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)體制等重新作了規(guī)定。以此為基礎(chǔ)，中國國家行政制度進(jìn)入了全面的改革和發(fā)展階段。（2）1987年中共十三大規(guī)定了政治體制與行政體制改革的目標(biāo)和步驟，提出行政體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。此后中國國家行政制度改革主要是沿著轉(zhuǎn)變政府職能和建立國家公務(wù)員制度的方向前進(jìn)。5.1992年以后我國行政管理體制發(fā)展，轉(zhuǎn)向適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。（1）1992年召開的中共十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，為國家行政制度改革提供了新的思路和新的基礎(chǔ)。（2）1993年國務(wù)院頒行了《國家公務(wù)員暫行條例》開辟了我國公務(wù)員制度建設(shè)的里程碑。（3）1997年召開的十五大明確提出“建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”的改革目標(biāo)。1998年，國務(wù)院進(jìn)行了大規(guī)模的機(jī)構(gòu)和人員裁減改革。（4）2002年，黨的十六大提出了我國行政體制改革在新世紀(jì)的目標(biāo)：a.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。b.依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。c.按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，切實(shí)解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題。d.按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制。(5)2006年，黨的十六屆六中全會召開，提出了我國建設(shè)社會主義和諧社會過程中，中國國家行政體制改革的方向是建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能。明確了為人民服務(wù)是各級政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則。a.按照轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、提高效能的要求，深化行政管理體制改革，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能。b.以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點(diǎn)，優(yōu)化公共資源配置，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。c.創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)方式，加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)。d.深化行政審批制度改革，進(jìn)一步減少和規(guī)范行政審批事項(xiàng)，簡化辦事程序，創(chuàng)新管理制度，為群眾和基層提供方便快捷優(yōu)質(zhì)服務(wù)。e.推行政務(wù)公開，加快電子政務(wù)建設(shè)，推進(jìn)公共服務(wù)信息化，及時發(fā)布公共信息，為群眾生活和參與經(jīng)濟(jì)社會活動創(chuàng)造便利條件。d.完善公共服務(wù)政策體系，提高公共服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力。f.推進(jìn)政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務(wù)。g.加強(qiáng)市場監(jiān)管，整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序。第二節(jié)行政組織體制一、設(shè)置原則需要原則精簡原則統(tǒng)一原則依法原則效能原則1.需要原則

行政組織的設(shè)置與變更，必須適應(yīng)政府管理社會事務(wù)的需要。一方面，組織管理社會事務(wù)的松緊程度，直接決定了行政組織的設(shè)置和變更。另一方面，政府本省的體制和權(quán)力運(yùn)作方式，也影響行政組織體制結(jié)構(gòu)的安排。2.精簡原則憲法規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則。精簡原則并不僅僅意味著機(jī)構(gòu)和人員在數(shù)量上的減少，而要求在質(zhì)量上和數(shù)量上達(dá)到既精又簡的目的。一方面，要簡化行政層次，撤并多余的行政機(jī)構(gòu)；另一方面，要人事結(jié)合、按事設(shè)崗、按崗定編、按編擇人。3.統(tǒng)一原則建立合理的分工協(xié)作機(jī)制，避免“政出多門，多頭指揮?！币环矫妫姓C(jī)構(gòu)的設(shè)置要根據(jù)履行職能的需要基本實(shí)現(xiàn)配套，建立合理的分工協(xié)作機(jī)制，避免形成權(quán)力、職能沖突，形成功能齊全、靈活高效的有機(jī)整體；另一方面，上下級的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系要明確，上級布置的行政任務(wù)，下級機(jī)關(guān)一定要有相應(yīng)的貫徹機(jī)構(gòu)。同時，行政指揮要統(tǒng)一，下級機(jī)構(gòu)只能由一個上級來領(lǐng)導(dǎo)，向一個上級負(fù)責(zé)。4.依法原則行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置一定要嚴(yán)格依法辦事，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法制化。依法建制包括三方面內(nèi)容：一是行政組織體系、中央與地方的政府層級、各級政府工作部門的設(shè)置，都由各組織法規(guī)定；二是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與撤銷，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序來進(jìn)行；三是行政機(jī)構(gòu)人員的編制由法律規(guī)定。5.效能原則指行政行為要考量資源投入與產(chǎn)出之間的比例。衡量行政組織設(shè)置是否恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)之一就在于它的行政效能，即該行政組織在多大程度上能以最少的行政資源投入來取得最大的社會綜合效益。按效能原則，行政機(jī)構(gòu)設(shè)置必須：一是行政工作部門要因事、因職設(shè)置，而不可因人設(shè)置；二是行政層級要精簡、避免官僚主義和效率低下；三是人員編制要適度，以免人浮于事。二、中國的行政組織體制(一)設(shè)置原則1.民主集中制原則:憲法第三條中華人民共和國國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則2.精簡、統(tǒng)一和效能原則憲法第二十七條:一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。＜地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例＞（２００７）第三條：地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理工作，應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，適應(yīng)全面履行職能的需要，遵循精簡、統(tǒng)一、效能的原則。

3.職權(quán)法定原則:憲法第85條,國務(wù)院的組織由法律規(guī)定.兩種例外情況:(1)憲法第八十九條:國務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分；(2)國務(wù)院組織法第十一條:國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則，設(shè)立若干直屬機(jī)構(gòu)主管各項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，設(shè)立若干辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助總理辦理專門事項(xiàng)。4.層級節(jié)制原則:地方組織法第六十四條省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務(wù)院批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。

自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。編制管理?xiàng)l例第四條：地方各級人民政府的機(jī)構(gòu)編制工作，實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級管理的體制三、結(jié)構(gòu)模式金字塔式結(jié)構(gòu)縱向垂直結(jié)構(gòu)橫向并列結(jié)構(gòu)1.金字塔式結(jié)構(gòu)（1）憲法第三條中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。（2）憲法第八十九條（國務(wù)院）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分。全國各級人民政府的層級劃分呈現(xiàn)此種結(jié)構(gòu)。國務(wù)院——中國有34個省級行政區(qū)，即4個直轄市、23個省、5個自治區(qū)、2個特別行政區(qū)。；省級人民政府下轄市、縣、區(qū)，根據(jù)基層政府形式不同而有不同的層級：?。ㄗ灾螀^(qū)）——地級市——縣（縣級市）——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；直轄市——區(qū)——鎮(zhèn)。我國大體是四級，正在向三級調(diào)整：省——市——區(qū)；省——縣（縣級市）——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。2.縱向垂直結(jié)構(gòu)：政府職能部門的縱向分工結(jié)構(gòu)上下級政府職能部門的縱向結(jié)構(gòu)，公安、安全、審計(jì)、監(jiān)察等獨(dú)立性較強(qiáng)的職能部門，上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；經(jīng)濟(jì)、文化和社會管理等部門，上下級之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。（1）垂直管理部門中央垂直管理：海關(guān)、國稅、民航等省級政府垂直管理：國土、工商等（2）職能部門內(nèi)部垂直管理部門中央：部、委-司-局-處省政府：[委（辦）]-廳（局）-處縣政府：局-科（3）職能部門的縱向垂直指導(dǎo)體系中央各部-省政府各廳-市縣政府各局3.橫向并列結(jié)構(gòu)同級政府機(jī)關(guān)之間和政府機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間的橫向協(xié)作，呈現(xiàn)此種結(jié)構(gòu)。一是不同行政區(qū)域的政府關(guān)系，如省、自治區(qū)、直轄市政府之間的關(guān)系，各縣（市）政府之間的關(guān)系，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系，以及不同管轄區(qū)內(nèi)同級職能部門之間的關(guān)系。二是同一人民政府內(nèi)部各職能部門之間的并列關(guān)系。處于橫向并列結(jié)構(gòu)中的各部門之間是平等協(xié)作關(guān)系。

4.條塊關(guān)系與中國的行政體制改革

地方組織法第六十六條省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。

自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。（1）問題：中國的條塊關(guān)系與條塊矛盾（2）“條條專政”、放權(quán)讓利與中國的改革開放（3）“塊塊收權(quán)”與地區(qū)主義的興起（4）“破碎的權(quán)威主義”，“軟權(quán)威主義”，還是強(qiáng)大的動員體系？（4）新集權(quán)主義，還是新放權(quán)體系？條塊關(guān)系簡圖中共中央國務(wù)院國家林業(yè)部廣東省委廣東省政府廣東省林業(yè)廳中山市委中山市政府市委組織部廣東省中山市林業(yè)局行政組織制度：

機(jī)構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變職能

組織（機(jī)構(gòu)）設(shè)置原則

上下多級政府：

國務(wù)院省、直轄市、自治區(qū)（較大的）市、自治州、直轄市轄區(qū)縣、自治縣、（較大的）市轄區(qū)、市鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)

政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)：膨脹-精簡-再膨脹-再精簡…第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)體制一、行政首長負(fù)責(zé)制的歷史演變（一）行政首長負(fù)責(zé)制產(chǎn)生的歷史背景行政首長負(fù)責(zé)制作為一種政府責(zé)任形式,產(chǎn)生于率先完成資產(chǎn)階級革命的英國。（二）行政首長負(fù)責(zé)制的建立與發(fā)展

二、行政首長負(fù)責(zé)制的內(nèi)容（一）行政首長負(fù)責(zé)制的涵義行政首長負(fù)責(zé)制，是指各級政府及其部門的首長在民主討論的基礎(chǔ)上，對行政組織所管轄的重要事務(wù)具有最后的決策權(quán)，并對此全面負(fù)責(zé)。（二）法律基礎(chǔ)：我國1982年憲法規(guī)定，各級國家行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。1949-1982年實(shí)行的是合議制。憲法第八十八條：總理領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院的工作。副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理工作。

總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長組成國務(wù)院常務(wù)會議。

總理召集和主持國務(wù)院常務(wù)會議和國務(wù)院全體會議。憲法第九十條：國務(wù)院各部部長、各委員會主任負(fù)責(zé)本部門的工作；召集和主持部務(wù)會議或者委員會會議、委務(wù)會議，討論決定本部門工作的重大問題。憲法第一百零五條：地方各級人民政府實(shí)行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。（三）中國特色：民主集中制基礎(chǔ)上的首長負(fù)責(zé)制

（1）重大決策必須提交全體會議或者常務(wù)會議充分討論常務(wù)會議：總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長全體會議：總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長、部長（中國人民銀行行長）、委員會主任、審計(jì)長（2）國務(wù)院總理從法律上享有副職領(lǐng)導(dǎo)人的提名權(quán)，但實(shí)際上政府領(lǐng)導(dǎo)人選均由執(zhí)政黨統(tǒng)一配置憲法第六十二條，全國人民代表大會根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定國務(wù)院副總理的人選。地方行政首長甚至不享有副職領(lǐng)導(dǎo)人的提名權(quán)。正副領(lǐng)導(dǎo)人只能由主席團(tuán)和代表聯(lián)名提出1、是國家權(quán)力機(jī)關(guān)與國家行政機(jī)關(guān)聯(lián)系的紐帶2、是以民主制為前提的個人負(fù)責(zé)制3、在制度上結(jié)合了合議制的特點(diǎn)中國的首長負(fù)責(zé)制是在民主集中制基礎(chǔ)上的建立起來的。與西方的首長負(fù)責(zé)制相比較具有以下特點(diǎn)：(1)首長負(fù)責(zé)制是民主集中制在國家行政體制上的體現(xiàn)形式；（2）首長負(fù)責(zé)制是以民主制為前提的個人負(fù)責(zé)制。行政首長只能在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，由法定的民主程序產(chǎn)生，對國家權(quán)力機(jī)關(guān)以及上級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督。（3）在制度上結(jié)合了合議制的特點(diǎn)。在決定本級政府行政事務(wù)中的重大問題時，行政首長都必須先提交有關(guān)會議進(jìn)行民主討論，然后集中正確意見，作出最后決策。不同的是，這一決策不受少數(shù)服從多數(shù)原則的限制。作出的決策最后由行政首長個人負(fù)責(zé)。這既保證了在重大決策上充分的民主討論和意見表達(dá)，又能使行政首長的權(quán)力得到實(shí)現(xiàn)。三、國務(wù)院總理負(fù)責(zé)制1954年至1982年國務(wù)院實(shí)行集體負(fù)責(zé)制。1982年憲法規(guī)定，國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，總理領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院的工作，副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理工作?？偫碚偌椭鞒謬鴦?wù)院常務(wù)會議和國務(wù)院全體會議。國務(wù)院各部、各委員會實(shí)行部長、主任負(fù)責(zé)制。各部部長、各委員會主任領(lǐng)導(dǎo)本部門的工作，召集和主持部務(wù)會議或委員會會議、委務(wù)會議。國務(wù)院總理的“三權(quán)一責(zé)”全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)：國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院工作最后決策權(quán)：總理對于全體會議和常務(wù)會議的最后決策權(quán)人事提名權(quán)：副總理及“部委行署”首長的提名全面負(fù)責(zé)任：國務(wù)院對外簽發(fā)的文件只能由總理簽署，對所作出的決策全面負(fù)責(zé)四、地方人民政府首長負(fù)責(zé)制按照現(xiàn)行憲法和《地方組織法》規(guī)定，地方各級人民政府分別實(shí)行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。地方各級人民政府負(fù)責(zé)制與國務(wù)院總理負(fù)責(zé)制具有共同的基本特征：一是地方人民政府行政首長的領(lǐng)導(dǎo)地位主要體現(xiàn)為全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、最后決策權(quán)、人事提名權(quán)和全面負(fù)責(zé)任的“三權(quán)一責(zé)”模式；二是縣級以上地方各級人民政府對重要工作要經(jīng)政府常務(wù)會議和全體會議討論，由行政首長作出最后決策，并由其單獨(dú)簽署。1.地方行政首長的“三權(quán)一責(zé)”2.地方組織法的詳細(xì)規(guī)定

第六十二條地方各級人民政府分別實(shí)行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。

省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長分別主持地方各級人民政府的工作差異：組織法第六十三條政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議討論決定。第四節(jié)行政監(jiān)督體制一、行政監(jiān)督的涵義及分類（一）行政監(jiān)督的涵義行政監(jiān)督是指對國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行動是否合乎憲法和法律而實(shí)施的全面監(jiān)察與監(jiān)督。（二）行政監(jiān)督的分類外部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督

1．權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督2．司法監(jiān)督3．政黨監(jiān)督4．社會監(jiān)督1．上級監(jiān)督2．行政監(jiān)察3．審計(jì)監(jiān)督(一)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督1.涵義2.內(nèi)容(1)法律監(jiān)督(2)政策和計(jì)劃監(jiān)督(3)人事監(jiān)督二、外部監(jiān)督的內(nèi)容㈡司法監(jiān)督1.檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督2.審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督（四）社會監(jiān)督1.人民政協(xié)的監(jiān)督2.人民團(tuán)體和群眾組織的監(jiān)督3.公民監(jiān)督4.新聞輿論監(jiān)督（三）政黨監(jiān)督中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨、各民主黨派作為參政黨都有權(quán)對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨有權(quán)對政府機(jī)關(guān)執(zhí)行黨的路線、方針、政策情況進(jìn)行監(jiān)督，同時黨組織對政府機(jī)關(guān)內(nèi)的中國共產(chǎn)黨員進(jìn)行黨紀(jì)監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨通過的黨的各級紀(jì)律檢查委員會和設(shè)立在國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的黨組，檢查和處理行政機(jī)關(guān)中黨組織和黨員的違法亂紀(jì)行為。各民主黨派也有權(quán)通過各級政治協(xié)商會議、人民政府參事會等方式對國家行政活動進(jìn)行監(jiān)督。（四）社會監(jiān)督，中國公民有權(quán)利通過工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾組織，向政府提出批評和建議，也可以通過信訪等活動對政府機(jī)關(guān)及其工作人員的問題進(jìn)行批評和檢舉，還可以申訴、控告、舉報行政違法違紀(jì)行為。（五）新聞媒體監(jiān)督，我國當(dāng)前新聞媒體的監(jiān)督非常有限，但十分有效。（一）有中國特色的單向監(jiān)督模式1.立法與行政：單向的權(quán)力授予與監(jiān)督關(guān)系2.黨委與政府：單向的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系3.行政與司法：單向的監(jiān)督關(guān)系4.行政與社會：雙向的制約關(guān)系2.行政監(jiān)察

檢查權(quán)行政處分權(quán)

檢查權(quán)調(diào)查權(quán)

建議權(quán)三、內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容3.審計(jì)監(jiān)督1.上級監(jiān)督內(nèi)部監(jiān)督包括：1.上級監(jiān)督上級行政機(jī)或行政領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)對下級行政機(jī)關(guān)及其人員實(shí)施監(jiān)督。一般上級行政機(jī)關(guān)通過撤銷下級不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，考核、獎懲下級人員和指導(dǎo)、檢查、督促下級工作來實(shí)施行政監(jiān)督；另外，也可以通過行政復(fù)議撤銷下級錯誤的行政決定來實(shí)行監(jiān)督。2.審計(jì)監(jiān)督是指專門的國家審計(jì)機(jī)關(guān)通過對行政機(jī)關(guān)的財(cái)政、財(cái)