從讓利利義到讓利利義中國(guó)征地制度改革的主流思路

從讓利利義到讓利利義中國(guó)征地制度改革的主流思路

一、征地制度改革的主流思路錯(cuò)位近年來，中國(guó)的土地制度改革取得了深入的發(fā)展。在這一過程中，中國(guó)學(xué)界對(duì)現(xiàn)行征地制度之弊病做了大量的探討，相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行征地制度中“征地權(quán)的行使超過公共利益的需要，導(dǎo)致征地權(quán)濫用”，“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的成果沒有惠及廣大農(nóng)民”1。在這一分析和判斷的基礎(chǔ)上，學(xué)界形成了“把土地征收征用嚴(yán)格限制在公益性目的的范圍2，著力提高征地補(bǔ)償安置水平”的主流改革思路。進(jìn)一步分析相關(guān)文獻(xiàn)，學(xué)界這一主流思路建立在兩個(gè)支撐點(diǎn)之上：一是“讓利于農(nóng)民”說，即征地制度改革政策設(shè)計(jì)應(yīng)采信“讓利于農(nóng)民”的價(jià)值取向，改革的核心內(nèi)容是提高征地補(bǔ)償安置水平，改革必須貫徹“確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的原則，以防范和化解現(xiàn)行征地制度引發(fā)的利益矛盾和社會(huì)沖突；二是公益性目的說，即中國(guó)現(xiàn)行征地制度的最大缺陷是征地范圍過寬，改革的方向是將征地權(quán)嚴(yán)格限定在公益性目的的范圍。在決策層面，學(xué)界這一主流思路的理論和觀點(diǎn)對(duì)中國(guó)征地制度改革實(shí)踐的未來走向已經(jīng)產(chǎn)生了一些預(yù)期性影響。那么，究竟如何評(píng)析學(xué)界的這一主流論述呢？任何一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，都有其價(jià)值取向。當(dāng)前，中國(guó)征地制度改革政策設(shè)計(jì)者所需要權(quán)衡的價(jià)值取向通常有保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)工業(yè)化和城市化等。這幾種價(jià)值取向有其對(duì)立和矛盾的一面?；诓煌膬r(jià)值取向，對(duì)學(xué)界這一主流思路的評(píng)價(jià)可能會(huì)有所不同。從保護(hù)耕地和保護(hù)農(nóng)民利益的即時(shí)效應(yīng)看，學(xué)界這一主流思路是可以成立的。在土地私有制國(guó)家，公益性目的被認(rèn)為是國(guó)家行使征收權(quán)的合法性和正當(dāng)性的唯一來源。但是，中國(guó)實(shí)行的是土地公有制，而且中國(guó)的公有土地產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)還正處于發(fā)展和演變的非穩(wěn)態(tài)階段，那么，中國(guó)的征地制度改革設(shè)計(jì)則必須從中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)的“實(shí)際”出發(fā)，要與土地產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)建設(shè)的“實(shí)際”相銜接、相配合。中國(guó)學(xué)界有關(guān)征地制度改革的主流思路恰恰忽略了中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)建設(shè)的“實(shí)際”，也因此陷入了公益性目的這一外來范式的窠臼。本文擬以“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村的土地屬于集體所有”3的土地公有制框架為前提，在這一前提之下選擇“尊重農(nóng)民的土地物權(quán)”作為征地制度改革政策設(shè)計(jì)的首要價(jià)值取向，對(duì)學(xué)界主流思路進(jìn)行解析和批評(píng)，并在此基礎(chǔ)上，試圖建構(gòu)一個(gè)豎立于公有土地產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)之上并與城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革和建設(shè)成果相銜接的征地制度架構(gòu)，以使征地關(guān)系中保護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)工業(yè)化和城市化等彼此沖突的多元化目標(biāo)能夠在公有土地產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)的激勵(lì)約束之下實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的協(xié)調(diào)和均衡。二、“讓農(nóng)民高興”（一）征地制度改革的前提是“讓嫌犯”在國(guó)家層面上，2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)提出：“按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序?！?004年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。隨后，國(guó)土資源部出臺(tái)了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于開展征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的指導(dǎo)意見》。這一系列決議、行政規(guī)章及其配套政策，核心內(nèi)容是提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大安置力度。尤其是，制訂統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)是對(duì)按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?shù)男拚?，向按被征收土地的市?chǎng)價(jià)值給予補(bǔ)償大幅度靠近。2006年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，明確提出：“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則?！痹诘胤教剿骱蛣?chuàng)新層面上，2005年6月，廣東省以政府令的形式頒布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》。該《草案》是國(guó)內(nèi)第一份集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的地方性法規(guī)，它突破了《土地管理法》關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了集體土地與國(guó)有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。從征地制度創(chuàng)新的角度看，“廣東新政”回應(yīng)了所謂征地的公益性目的，興辦各類工商企業(yè)無需適用“先征后讓”程序，均可直接從集體手中取得建設(shè)用地使用權(quán)?？梢钥闯?，近年來征地制度改革的進(jìn)展得到了學(xué)界主流論述的肯定和支持。不論是國(guó)家層面的改革進(jìn)展，還是地方層面的探索和創(chuàng)新，其著眼點(diǎn)都是“讓利于農(nóng)民”，讓農(nóng)民更大程度地參與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用增值收益的分配。廣東省的探索是這一做法的極端化，政府不再做“低價(jià)收購，高價(jià)出讓”的壟斷者，而是讓農(nóng)民直接與土地開發(fā)商談判。現(xiàn)行征地制度之所以引發(fā)大量的糾紛、矛盾甚至激烈的社會(huì)沖突，一個(gè)直接的原因是征地補(bǔ)償偏低，失地農(nóng)民“無地、無業(yè)、無保障”，政府通過“先征后讓”攫取了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的高額增值收益，從而工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的成果沒有惠及廣大農(nóng)民。因此，著眼于“讓利于農(nóng)民”推進(jìn)征地制度改革，的確有一定的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)必要性。但是，這一改革設(shè)計(jì)及其進(jìn)展并沒有真正切中中國(guó)現(xiàn)行征地制度之弊病的要害。征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)提高到什么程度農(nóng)民才滿意？一個(gè)明顯的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)是，征地補(bǔ)償水平的高低與農(nóng)民的滿意程度并不總是成正比。按耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍向農(nóng)民支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)意味著：如果農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的利潤(rùn)率為50%，30倍的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)就相當(dāng)于讓農(nóng)民不做任何投入而直接享有60年的農(nóng)業(yè)利潤(rùn)。在實(shí)際中，農(nóng)業(yè)利潤(rùn)率要遠(yuǎn)低于50%，從而30倍的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過60年農(nóng)業(yè)利潤(rùn)的總和。這樣，從土地資本化的角度看，30倍的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)夠高的了?？墒牵诤芏嗟胤?，按30倍甚至超過30倍的標(biāo)準(zhǔn)支付土地補(bǔ)償安置費(fèi)，農(nóng)民仍然不滿意。這就需要另辟認(rèn)識(shí)和解決問題的途徑。其實(shí)，“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則”是一個(gè)不切實(shí)際的口號(hào)。這是因?yàn)?，如何衡量農(nóng)民的原有生活水平、被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的期間有多長(zhǎng)、什么是長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障等，都是無法回答和測(cè)量的問題。不僅如此，所謂“保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)”恐怕還是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維慣性，是“無限責(zé)任政府”的自我期許。今天已經(jīng)沒有人提倡“保障下崗工人的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)”，就是一個(gè)有趣的對(duì)照。從制度建設(shè)的角度看，在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，任何一個(gè)公民群體，其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)均應(yīng)通過市場(chǎng)自行解決，而不是由政府來保障。被征地農(nóng)民也不應(yīng)例外。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參照系是被征地的價(jià)值大小，而不應(yīng)是被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。至于被征地價(jià)值的計(jì)算，既可以采用原值倍數(shù)法，也可以采用市場(chǎng)定價(jià)的方法，唯獨(dú)不能以沒有清晰內(nèi)涵的所謂“被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)”為參照。事實(shí)上，中國(guó)現(xiàn)行征地制度之弊病的要害是它的基本架構(gòu)仍然還豎立在模糊的集體土地所有權(quán)之上。目前，在中國(guó)征地實(shí)踐中所顯現(xiàn)出來的利益矛盾和社會(huì)沖突，其體制性、系統(tǒng)性根源即在于此。模糊的集體土地所有權(quán)造成征地過程中農(nóng)民、集體、開發(fā)商、政府之間模糊的利益邊界和過度的博弈空間，各方都想增進(jìn)自己的利益，因此，表達(dá)不滿、上訪乃至群體性事件就自然成為被征地農(nóng)民迫使對(duì)方讓步的重要手段。按《土地管理法》規(guī)定，前三年平均年產(chǎn)值的10倍到30倍，都是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)總和的合法區(qū)間，這一巨大的利益博弈空間產(chǎn)生了多層面的復(fù)雜問題和矛盾?？梢钥隙ǎ灰鞯刂贫蓉Q立在模糊的集體土地所有權(quán)之上，不消除征地關(guān)系當(dāng)事人之間的模糊的利益空間，單純著眼于“讓利于農(nóng)民”，征地過程中的利益矛盾和社會(huì)沖突就可能愈演愈烈。“廣東新政”的最大隱憂也恰在這里。在現(xiàn)行集體土地所有權(quán)框架下，“集體”直接出讓土地使用權(quán)給開發(fā)商，一方面，集體土地所有權(quán)的“模糊空間”，會(huì)帶來無從解決的監(jiān)督難題和難以防范的治理風(fēng)險(xiǎn)，這就可能帶來巨大的社會(huì)摩擦成本；另一方面，集體土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之后的巨額增值收益為特定農(nóng)民群體所獨(dú)占，明顯背離社會(huì)公正。另外，“廣東新政”造成集體土地所有權(quán)“從農(nóng)村包圍城市”，沖擊“城市的土地屬于國(guó)家所有”的憲政秩序。將集體土地所有權(quán)嵌入城市土地制度中，將不斷復(fù)制和固化“城中村”的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)，阻礙城市的社會(huì)化和市場(chǎng)化發(fā)展。“廣東新政”所帶來的問題可能比它所解決的問題還要嚴(yán)重，因而，對(duì)于“廣東新政”，不可片面、盲目地推動(dòng)。（二）現(xiàn)行征地制度框架下中國(guó)土地用益物權(quán)的現(xiàn)狀1978年以來城鄉(xiāng)土地制度改革都是沿著“兩權(quán)分離”的路徑前進(jìn)的，在保持國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)的同時(shí)，發(fā)展出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等土地用益物權(quán)。可以說，近30年循序漸進(jìn)的改革已經(jīng)使中國(guó)公有土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了革命性變化，公有土地的產(chǎn)權(quán)歸屬和利用關(guān)系也因此呈現(xiàn)出一個(gè)可預(yù)期的狀態(tài)。作為農(nóng)村土地制度改革成果的集大成，2002年8月，《農(nóng)村土地承包法》的制定標(biāo)志著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)成為一項(xiàng)獨(dú)立的土地用益物權(quán)。2007年3月，《物權(quán)法》的制定實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)物權(quán)法的創(chuàng)新，建立了中國(guó)特色的土地用益物權(quán)體系。在《物權(quán)法》的框架內(nèi)，土地用益物權(quán)已經(jīng)具備了“不是所有權(quán)，勝似所有權(quán)”的特征，包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等在內(nèi)的土地用益物權(quán)，都可能成為公民合法的私有財(cái)產(chǎn)之標(biāo)的。雖然《物權(quán)法》還沒有充分賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)以處分權(quán)能，但今后隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，它們?nèi)〉门c建設(shè)用地使用權(quán)同等的法律地位的趨勢(shì)是不可逆轉(zhuǎn)的?？偨Y(jié)近30年來中國(guó)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)，可以看出，中國(guó)公有土地產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)走上而且還將繼續(xù)走一條“擱置公有土地所有權(quán)明晰化訴求，在公有土地之上創(chuàng)設(shè)出私人性質(zhì)的土地用益物權(quán)”的道路。改革的目標(biāo)就是藉土地用益物權(quán)制度來界定公有土地利用活動(dòng)中的私人領(lǐng)域，并由此建立起公民個(gè)體實(shí)現(xiàn)其私人目的和利益的土地利用機(jī)制。在中國(guó)工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)的過程中，不論是國(guó)有土地，還是集體土地，大都要以土地用益物權(quán)的形式加入經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行。隨著《物權(quán)法》的實(shí)施和逐漸深入人心，設(shè)立于公有土地之上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等土地用益物權(quán)，將日益活躍于經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中，并逐漸取得相對(duì)于土地所有權(quán)的顯要地位。但是，到目前為止，土地用益物權(quán)在中國(guó)現(xiàn)行征地制度框架中還沒有取得它應(yīng)有的位置，國(guó)家的征地權(quán)還是單純地以集體土地所有權(quán)為標(biāo)的。也因此，現(xiàn)行征地制度基本架構(gòu)存在的最大缺陷是它沒有與最近30年城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革和建設(shè)所取得的成果相銜接。近年來著眼于“讓利于農(nóng)民”的征地制度改革進(jìn)展也還只是在集體土地所有權(quán)上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，未能正視成立于公有土地之上的土地用益物權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定：“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。”4《物權(quán)法》第一百二十一條規(guī)定：“因不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)可依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償?！钡?，在征地實(shí)踐中，各級(jí)土地管理部門遵行的主要是《土地管理法》。與《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》的權(quán)利本位相比較，《土地管理法》是一部義務(wù)本位和行政法傾向的法律，突出的是國(guó)家公共權(quán)力。2004年修正的《土地管理法》和1999年實(shí)施的《土地管理法實(shí)施條例》僅規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等其它土地用益物權(quán)的補(bǔ)償問題并未單獨(dú)明確出來。也就是說，關(guān)于土地用益物權(quán)在征地程序中的地位和作用，雖然已有法律做了零星規(guī)定，但在征地實(shí)踐中基本上還沒有破題。（三）以集體土地所有權(quán)為標(biāo)的的土地征用補(bǔ)償中國(guó)的征地制度豎立于土地公有制之上，私有制國(guó)家土地征收的經(jīng)驗(yàn)和做法對(duì)中國(guó)的適用性有待檢驗(yàn)。與私有土地相比，公有土地的物權(quán)結(jié)構(gòu)要復(fù)雜得多，加上中國(guó)的公有土地物權(quán)制度尚未定型，因此，中國(guó)的征地制度與公有土地物權(quán)制度如何銜接，是一個(gè)中國(guó)獨(dú)有的理論難題。2004年《憲法修正案》將《憲法》第十條第三款“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”修正為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。王兆國(guó)在對(duì)《憲法修正案（草案）》進(jìn)行說明時(shí)指出：“征收和征用的相同之處是，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。不同之處在于，征收主要是所有權(quán)的改變，征用只是使用權(quán)的改變。”52004年8月，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)2004年《憲法修正案》對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了修正，將《土地管理法》中的“征用”更名為“征收”，結(jié)束了長(zhǎng)期以來《土地管理法》將征收、征用混同的局面。2004年《憲法修正案》和隨后的《土地管理法》的修正，其重大意義不在于表面上的“正名”作用，而是昭示著中國(guó)征地制度改革思路的重大轉(zhuǎn)折?！段餀?quán)法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著2004年《憲法修正案》設(shè)計(jì)的“區(qū)分征收和征用”的憲政秩序已經(jīng)具備了付諸實(shí)施的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。服從和服務(wù)于《物權(quán)法》對(duì)中國(guó)特色土地用益物權(quán)制度的設(shè)計(jì)和追求，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的征地權(quán)與城鄉(xiāng)公有土地物權(quán)結(jié)構(gòu)的有效銜接和協(xié)調(diào)，未來中國(guó)征地制度改革的著眼點(diǎn)將實(shí)現(xiàn)從“讓利于農(nóng)民”到“尊重農(nóng)民的土地物權(quán)”的轉(zhuǎn)變，改革的重點(diǎn)也將從“提高補(bǔ)償安置水平”轉(zhuǎn)換到“區(qū)分征收和征用”上來，在集體土地所有權(quán)成為土地征收權(quán)之標(biāo)的的同時(shí)，土地用益物權(quán)須設(shè)計(jì)為土地征用權(quán)之標(biāo)的，讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人、建設(shè)用地使用權(quán)人、宅基地使用權(quán)人等成為土地征用之相對(duì)人并享有土地征用補(bǔ)償。在區(qū)分征收和征用的改革設(shè)計(jì)中，土地征收和土地征用在中國(guó)征地制度框架中將居于同等重要的地位。土地征收的對(duì)象是集體土地，是把集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家土地所有權(quán)。土地征用的對(duì)象既包括集體土地，也涵蓋國(guó)有土地?；诠嫘阅康模瑖?guó)家的公共權(quán)力強(qiáng)制性消滅設(shè)立于國(guó)有土地上的土地用益物權(quán)，也須適用土地征用程序?，F(xiàn)行《土地管理法》中的國(guó)有土地使用權(quán)收回制度6，應(yīng)區(qū)別不同情形予以調(diào)整和整理。其中，因公共利益而強(qiáng)制消滅已經(jīng)設(shè)立的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的情形，須歸并納入土地征用程序。在快速推進(jìn)工業(yè)化和城市化階段，大規(guī)模的農(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)化為城市國(guó)有土地，以集體土地所有權(quán)為標(biāo)的的土地征收因此將處于主導(dǎo)地位。根據(jù)十六大對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)的設(shè)想，到2020年中國(guó)將基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和初步完成城市化，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)空間布局、城市規(guī)模擴(kuò)張和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的外延式拓展將進(jìn)入尾聲，大規(guī)模的急劇的集體土地征收也將停頓下來。到那時(shí)，如果國(guó)家為實(shí)現(xiàn)公益性目的需要對(duì)城市建成區(qū)的土地進(jìn)行重劃和再開發(fā)，由于50年、70年期的建設(shè)用地使用權(quán)期限大都還沒屆滿，國(guó)家只能啟動(dòng)征用程序消滅建設(shè)用地使用權(quán)；如果國(guó)家為實(shí)現(xiàn)公益性目的需要對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行重劃和再開發(fā)，由于那時(shí)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)更加強(qiáng)化，從而設(shè)立于集體土地之上的土地用益物權(quán)在征地關(guān)系中也將取得更顯要的地位。屆時(shí)，面向土地用益物權(quán)的土地征用將可能逐漸取代土地征收而居于中國(guó)征地制度的主導(dǎo)地位。三、非營(yíng)利目的論（一）國(guó)有土地征收與國(guó)家土地所有權(quán)國(guó)外的征地理論和實(shí)踐幾乎都把公益性目的作為國(guó)家行使征地權(quán)的合法前提。征地權(quán)屬國(guó)家享有的公共權(quán)力，國(guó)家以公共權(quán)力強(qiáng)制性收購公民財(cái)產(chǎn)，必須以公益性目的為前提，否則，便是國(guó)家公共權(quán)力的濫用。中國(guó)學(xué)界關(guān)于征地制度改革的主流思路認(rèn)為，中國(guó)的征地制度改革也須采用公益性目的說，主張只有在法律嚴(yán)格規(guī)定的公益用地范圍內(nèi)，國(guó)家才能征收集體土地。從邏輯上講，既然中國(guó)的征地制度建立在土地公有制基礎(chǔ)上，而公益性目的是征收私有土地的前提，那么，征收集體土地是否以公益性目的為前提以及如何界定公益性目的，就不能生搬硬套國(guó)外的做法。土地公有制提供了一種嶄新的憲政秩序，基于土地公有制原則的社會(huì)主義憲政秩序?qū)ν恋乩没顒?dòng)中的公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的劃分，從而對(duì)公益性目的的界定，明顯不同于土地私有制國(guó)家。土地公有制摒棄個(gè)人對(duì)土地開發(fā)利用活動(dòng)的壟斷性支配權(quán)，傾向賦予任何土地利用活動(dòng)以不同程度的公共性，并試圖將全部土地利用活動(dòng)置于公共領(lǐng)域的控制和引導(dǎo)之下。今天，國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)是土地公有制得以實(shí)現(xiàn)的兩個(gè)基本法律制度。從內(nèi)部構(gòu)造看，國(guó)家土地所有權(quán)以國(guó)家強(qiáng)制力為基礎(chǔ)、以政治程序?yàn)檫\(yùn)行機(jī)制，它是一種典型的公共權(quán)力；集體土地所有權(quán)則以國(guó)家意志和集體成員意思自治相結(jié)合為運(yùn)行機(jī)制7，它是一種準(zhǔn)公共權(quán)力。進(jìn)一步分析，與國(guó)家土地所有權(quán)不同的是，集體土地所有權(quán)具有兩面性：一方面，它具有公益儲(chǔ)備性，國(guó)家通過賦予集體土地以公益儲(chǔ)備性的方式來彌補(bǔ)國(guó)有土地之不足（王興運(yùn)，2005），國(guó)家是集體土地的準(zhǔn)所有者；另一方面，它在外部關(guān)系上又具備民事權(quán)利的一般特征，是由一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民群體對(duì)該社區(qū)范圍內(nèi)的土地直接享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在中國(guó)的土地公有制框架中，征地權(quán)作為國(guó)家的一項(xiàng)公共權(quán)力，是國(guó)家在必要時(shí)能夠?qū)⒓w土地強(qiáng)制性轉(zhuǎn)為國(guó)有土地并給予補(bǔ)償?shù)臋?quán)力。由于集體土地所有權(quán)的準(zhǔn)公共權(quán)力屬性和集體土地的公益儲(chǔ)備性，這時(shí)的集體土地征收關(guān)系和國(guó)家征收公民私有財(cái)產(chǎn)的典型征收關(guān)系存在很大不同。從征收引起的權(quán)屬更迭看，集體土地征收是將一種準(zhǔn)公共權(quán)力提升、轉(zhuǎn)化為另一種更高層級(jí)的公共權(quán)力。不過，由于集體土地所有權(quán)在外部關(guān)系上還具有民事權(quán)利的一般特征，而且還代表著特定群體的排他性利益，因而集體土地征收又帶有典型征收關(guān)系的部分屬性，國(guó)家還需要給予“集體”公正補(bǔ)償。可見，集體土地征收不具備典型征收關(guān)系的內(nèi)部機(jī)制，卻有其外觀特征，因而它是一種擬制的征收，是“形似而神不似”的征收。也因此，只要在土地公有制這個(gè)前提下推進(jìn)中國(guó)的征地制度改革，就不能不接受中國(guó)征地權(quán)的這一獨(dú)特性質(zhì)。在土地私有制國(guó)家中，土地征收是將私有土地用于公益性目的的一種非市場(chǎng)性的土地供應(yīng)制度。在中國(guó)的土地公有制及其當(dāng)代法律表達(dá)體系中，“為實(shí)現(xiàn)公益性目的而提供土地”首先是國(guó)家土地所有權(quán)的職能8。只有當(dāng)國(guó)有土地不足時(shí)，國(guó)家才通過征收程序?qū)⒓w土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。集體土地征收作為一種擬制的征收，是為實(shí)現(xiàn)集體土地的公益儲(chǔ)備性，使國(guó)家在必要時(shí)能夠?qū)⒓w土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，以彌補(bǔ)國(guó)有土地之不足的一種非市場(chǎng)性的制度安排。因此，與其說集體土地征收須以公益性目的為前提，倒不如說集體土地本來就準(zhǔn)備著服務(wù)于公益性目的?？傮w來看，中國(guó)現(xiàn)行征地制度的主要問題并不在于它對(duì)土地征收的公益性目的予以彈性、寬泛的界定，相反，它對(duì)公益性目的的定位與集體土地征收的“擬制性”，從而與集體土地的公益儲(chǔ)備性，并進(jìn)一步與土地公有制及其當(dāng)代法律表達(dá)體系對(duì)土地利用活動(dòng)的公、私領(lǐng)域的劃分，是自洽的、內(nèi)在連貫的和有機(jī)統(tǒng)一的9。（二）．應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市公地范圍內(nèi)的集體土地征收作國(guó)有土地在土地公有制框架下，土地利用活動(dòng)的公益性目的有其獨(dú)特的實(shí)現(xiàn)和表達(dá)方式。隨著征地制度改革與城鄉(xiāng)土地物權(quán)制度的銜接和協(xié)調(diào)，在土地征收、土地征用、集體建設(shè)用地直接入市三種不同情形下，公益性目的各有其不同的表現(xiàn)形式。中國(guó)《憲法》第十條第一、第二款規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有”；“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”。這兩個(gè)條款的原意應(yīng)當(dāng)作為一種動(dòng)態(tài)性、“應(yīng)然”性的規(guī)范來理解，即城市的新增土地或新增城市的土地皆應(yīng)歸國(guó)家所有。服從和服務(wù)于這一憲政秩序，隨著土地征用和土地征收的分立，在城市規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)，應(yīng)當(dāng)貫徹“逢轉(zhuǎn)必征”，即凡城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，一概適用土地征收程序，將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地。在這一情形下，對(duì)《憲法》第十條第三款規(guī)定的公益性目的之內(nèi)涵和外延應(yīng)予以最彈性、最寬泛的理解，即“城市化需要”就是集體土地征收的公益性目的10。不論在城市規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)，還是在城市規(guī)劃區(qū)范圍以外，國(guó)家動(dòng)用公共權(quán)力強(qiáng)制性消滅設(shè)立于公有土地之上的業(yè)已“不是所有權(quán)，勝似所有權(quán)”的土地用益物權(quán)，其中的邏輯與對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的征收并無二致。與集體土地征收的“擬制性”相比，以土地用益物權(quán)為標(biāo)的的土地征用反而不遜于實(shí)質(zhì)的典型征收。也因此，與集體土地征收對(duì)公益性目的的彈性、寬泛追求不同的是，土地征用應(yīng)當(dāng)以狹義而且列舉式界定的公益性目的為前提，唯有如此，才能建立起國(guó)家公共權(quán)力尊重和保障公民個(gè)體土地物權(quán)的典范。在城市規(guī)劃區(qū)范圍以外，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地若不符合公益性目的的要求，例如商業(yè)、工業(yè)等的經(jīng)營(yíng)性用地，可適用“集體建設(shè)用地直接入市”程序11。這一程序有兩個(gè)方案可供選擇：一是由“集體”出面，以集體土地所有權(quán)的形式加入非農(nóng)化開發(fā)，由“集體”占有土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的增值收益并在成員之間分配；二是由土地用益物權(quán)人出面，直接以土地用益物權(quán)的形式加入非農(nóng)化開發(fā)，由土地用益物權(quán)人占有土地非農(nóng)化的收益。至于實(shí)踐中選擇哪個(gè)方案，應(yīng)當(dāng)因地制宜。不論選擇哪個(gè)方案，都應(yīng)協(xié)調(diào)好“集體”與其成員的利益分配關(guān)系，國(guó)家也都應(yīng)當(dāng)運(yùn)用稅收權(quán)參與