存款保險制度與市場失靈

存款保險制度與市場失靈

自20世紀80年代以來，所有國家都指出了建立存款保險險理保險的趨勢。迄今為止,除新西蘭外所有OECD國家和越來越多的發(fā)展中已經建立了正式的存款保險制度,各種國際金融組織也對各國存款保險制度表示支持。中國銀行體系的不良債權以及金融部門對外開放后可能遇到的金融風險都對我國建立存款保險制度提出了迫切要求。一、存款保險的功能分析1.市場失靈問題由于市場的不完全,兼信息的不對稱和不完備性,使得市場的功能遠不像理論中的那樣完美,在許多領域市場對資源的配置并未達到帕累托最優(yōu)狀態(tài),因此就出現了所謂的“市場失靈”問題。在金融市場存在著所謂“市場失靈”問題,這就需要政府進行積極有效的干預,以維護金融體系的穩(wěn)定,存款保險制度是政府采用經濟手段校正市場失靈的制度創(chuàng)新。2.擠兌擠兌是防范銀行風險的有效措施銀行經營發(fā)生意外變動,儲戶將面臨個體理性行為和儲戶集體行為的非理性沖突,出現所謂的“囚徒困境”。所以,無論其他儲戶采取何種行為,對某一儲戶而言,其最佳選擇是參與擠兌。即使全體儲戶事先達成共謀——在金融機構遇到風險事件時不采取擠兌行為以提高共同利益,儲戶也不會有主動執(zhí)行這種共謀的內在動機。單個儲戶的理性選擇還是在銀行尚有支付能力時搶先提款。這使銀行業(yè)具有爆發(fā)擠兌風波的極大可能。為防止銀行出現擠兌擠兌風波,關鍵在于建立一種經濟機制,以控制銀行風險由點到面擴散,杜絕局部風險演化為系統(tǒng)風險。存款保險制度有助于維持存款人對整個銀行體系的信心,從而有效地減少銀行擠兌風波的產生與蔓延。3.借貸者最積極，又有最有可能獲得貸款在金融市場上存在著信息不對稱現象,導致逆向選擇,那些最有可能導致不利影響即造成信貸風險的借貸者,常常是貸款最積極,而且是最有可能得到貸款的人。信息不對稱會導致道德風險,貸款者可能從事高風險的投資,這些高風險的投資很有可能使銀行貸款難以歸還,從而給銀行造成巨大風險。存款保險制度的建立,通過對銀行的監(jiān)管,可以有效克服道德風險與逆向選擇,防范銀行風險。4.高收益的高約束儲戶將自己的資金存入銀行,銀行再將儲戶的資金貸放出去,這在儲戶與銀行之間形成一種委托——代理關系。儲戶作為委托人由于儲戶的分散性,難以對銀行的資金貸放形成有效的約束,這使委托人(儲戶)與代理人(銀行)之間的約束機制弱化。銀行作為代理人,由于吸存的資金并不是自己的資金,出于對業(yè)績的追求,在利益機制的激勵下,銀行管理者偏好作出對銀行和管理者均是高收益的高風險信貸決策。這種高風險的信貸決策一旦成功,銀行管理者將獲得極大的收益。即使失敗,其最大代價也不過是暫時失業(yè)。正是由于這種激勵機制與約束機制的不對稱,使得銀行管理者偏好于高風險、高收益的貸款項目,這加劇了銀行的風險。存款保險制度的建立,可以強化對銀行的約束機制,消除誘發(fā)銀行風險的制度性因素。5.金融機構的金融風險銀行體系運行狀況不確定性會導致擠兌現象同時在好銀行和壞銀行發(fā)生。由于金融機構之間存在密切而復雜的債權債務聯系,因此金融風險具有很強的傳染性,一旦某個金融機構的金融資產價格發(fā)生貶損以致于其不能保證正常的流動性頭寸,則單個或局部的金融風險很快便演變成全局性的金融危機。這樣,一旦某家銀行發(fā)生危機會產生“多米諾骨牌效應”,從而引發(fā)整個金融體系出現危機。存款保險制度則為存款人提供心理上和實際上的保障,從而有效抑制發(fā)生銀行擠兌和由此誘發(fā)的銀行恐慌。由此,建立存款保險機制,即能保護好存款人利益,又能控制商業(yè)銀行的金融風險,是市場經濟中金融健康運行的必然要求。二、金融風險“斷流器”作用發(fā)揮難我國目前具有吸收存款能力的金融機構包括:4家國有獨資商業(yè)銀行、100多家中小商業(yè)銀行(包括:股份制、住房儲蓄和已成立或正籌建的城市合作銀行)及數萬家信用社。在金融市場發(fā)展中,各金融機構之間的競爭逐步展開。有競爭,就有優(yōu)勝劣汰,由此,某些經營不善的金融機構破產倒閉,在所難免;另一方面,我國已經進入WTO,國內金融市場將逐步轉變?yōu)閲H金融市場,在與外國金融機構競爭中,也可能發(fā)生銀行及其他金融機構破產倒閉的事件。由此,如何保護存款者的利益,維護信用制度穩(wěn)定,就成為目前亟待解決的問題。尤為現實的是,我國銀行業(yè)低效運行,蘊藏著潛在巨大金融風險,客觀要求建立存款保險制度。誠然,存款保險制度在防范系統(tǒng)性金融風險時,其作用是有限的。但在個別或少數金融機構出現問題時,存款保險制度有助于穩(wěn)定存款者的信心、防止悲觀預期轉化為擠兌行為,起到金融風險“斷流器”作用,最終有效控制擠兌風波的擴散,防范局部性銀行風險演化為系統(tǒng)性風險。1.銀行自有資本嚴重不足,安全性較差。自有資本是銀行抵御金融風險的重要屏障,是衡量銀行信譽的重要比率,銀行經營發(fā)生損失,最終只能以自有資本抵補。一般而言,自有資本比重越高,銀行經營的安全系數越大。我國四大國有商業(yè)銀行的資本金嚴重不足,附屬資本較少,主要是核心資本遠遠低于《巴塞爾協(xié)議》規(guī)定的8%的最低資本充足率,如去除水分資本充足率可能為負數。難以抵御經營風險,銀行經營的安全性較差。由此可斷言,我國的銀行完全靠廣大儲戶的存款維持運轉,或者說是靠廣大群眾的信心在維持運轉。2.銀行資產質量低下,不良貸款所占比重較大,盈利性較差。銀行資產質量與銀行經營收益密切相關。我國銀行資產質量低下,在某些地區(qū),不良資產比重甚至達到40%-50%,四大國有商業(yè)銀行資產利潤率低下平均不到1.5%,銀行利潤被不良資產所侵蝕,一些銀行出現經營虧損。3.資產負債結構不合理,流動性較差。我國銀行負債以存款為主,負債結構單一,近8萬億存款無異是一枚隱形炸彈,缺乏穩(wěn)定性保證。資產品種缺乏,流動性較差。資產負債期限互不匹配,長期負債比重低而長期資產比重高。資產負債期限與結構不對稱使銀行業(yè)存在著較大的潛在支付風險。4.一些金融機構已發(fā)生支付危機,無法償還到期債務,金融風險已初步顯示。自1996年10月中國銀行國際信托投資公司被關閉以來,中國農村信托投資公司、海南發(fā)展銀行、中國新技術創(chuàng)業(yè)技術公司被相繼清盤。1998年10月6日,中國第二大海外融資窗口廣東國際信托投資公司因發(fā)生支付危機被人民銀行總行關閉,1999年1月,廣東國際信托投資公司因資不抵債146.94億元,無法償還到期債務申請破產。在處理這些事件中,為保護存款人利益,為了對破產后的銀行進行善后處理,都將建立存款保險制度問題提到了議事日程上。三、中國制定存款保險基金融體系的具體概念1.建立“政府+金融機構+商業(yè)銀行”共同出資的存款保險公司目前世界上存款保險機構的設置可以分為:政府獨資建立、政府和金融機構共同出資建立、政府督導民間建立三種類型。較為可行的方案是由政府和金融機構共同出資建立存款保險公司,直屬于中央銀行。這樣既可以提高存款保險機構的信譽和實力,又可進一步完善中央銀行的金融監(jiān)督工具,強化其宏觀調控能力。從我國情況看,在實施步驟上,先建立附屬型存款保險機構,在條件成熟后,再形成獨立的存款保險機構較為穩(wěn)妥。2.本職能及內容世界各國存款保險機構,其職能分為單一型和復合型,從世界各國存款保險機構的職能演化過程看,復合職能正在逐步取代單一職能。因此我國存款保險機構也宜采取復合職能模式,基本職能應包括:保險援助、接管破產銀行、監(jiān)督職能。存款保險機構的具體職能主要包括:(1)制定和修訂有關存款保險的法規(guī)及條件;(2)批準加入存款保險金融機構的申請;(3)批準投保銀行請求放寬投保存款種類的申請;(4)檢查投保銀行經營狀況和財務狀況;(5)向中央銀行通報投保銀行的資產運作情況,對那些不聽勸告,繼續(xù)違規(guī)、違法的投保銀行有權終止其投保資格;(6)參與審查投保金融機構設置分支機構或合并;(7)認為必要時向那些收購銀行資產或承擔其他破產投保銀行的存款債務的投保銀行提供貸款或擔保。3.風險資產較小存款保險對象應包括本國領土內的全部存款金融機構。考慮我國的國有商業(yè)銀行雖然規(guī)模龐大實力雄厚,抗御風險能力較強,但是其資產質量低下,與龐大的風險資產相比,自有資本嚴重不足,難以承擔金融風險的沖擊。區(qū)域性的商業(yè)銀行、城市合作銀行及信用合作社規(guī)模較小,經營風險十分巨大。因此,存款保險對象至少應包括上述金融機構。中外合資銀行及經營人民幣業(yè)務的外資銀行也可以成為存款保險機構的投保人。鑒于我國金融業(yè)的特殊情況,所有存款金融機構,都必須依法強制投保。4.社區(qū)主要存款是居民與企業(yè)存款,占存款面積的20.考慮到我國銀行的負債主要是居民存款,1997年居民儲蓄存款46,279.8億元,占金融機構存款總額的56%,因此存款保險范圍應以居民儲蓄存款為主。其次是企業(yè)存款,1997年我國企業(yè)存款額為28,656.3億元,占金融機構存款總額的35%。這兩部分存款占金融機構存款總額比重高達90%,這兩部分存款有了保障,銀行壓力就將大為減輕。隨著存款保險制度的不斷完善,在適當時機還要考慮擴大保險范圍。5.商業(yè)銀行可降低存款風險一般來說,如果一國金融越穩(wěn)定,則存款保險費率就越低,反之則越高。日本為0.012%,美國為0.23%,德國為0.03%,印度為0.05%。結合我國銀行風險資產較高、企業(yè)潛虧大、銀行自有資金少的情況,以及我國銀行在較長時間內仍難以擺脫硬負債、軟資產、高風險的局面,存款保險費率水平應相對高些,比如0.2%.這樣,在短期內可積累一筆存款保險基金,以防不測。由于我國目前銀行信用風險評估制度尚未建立,最初幾年可按同一費率收取,待條件成熟后,再按銀行信用等級不同和投保存款種類不同,實行差別費率的存款保險制度。6.存款基金的設立存款保險公司的資金來源包括:基本金、保險費收入、保險基金投資收入以及必要時依法向中央銀行或政府借款。我國存款保險機構的資本金,可通過募集股份的形式籌集,其向中央銀行或政府借款的條件和權力,可通過立法明確。存款保險基金可運用于下列幾方面:支付保險賠償,投資于政府債券、企業(yè)債券及其他證券,存入銀行,向銀行發(fā)放貸款等。但存款保險機構不可作無限責任的擔?；蛲顿Y于實業(yè)項目,資金運用應具有充分的可變觀性。7.實行靈活的賠償標準,增加社會、經濟組織形式的企業(yè)參保人員存款保險的賠償基本有兩種方式:一是金額賠償;二是部分賠償。針對目前我國儲蓄存款的規(guī)模、結構與自有資金較少的現狀,遵循保護小額存款,促進存款增長,穩(wěn)定金融市場的原則規(guī)定保險理賠最高額度。這一最高賠額可暫定10萬元,在這一額度內給予100%賠償,超過最高點的增加額按遞減比例賠償,這是一種全額與部分賠償相結合的方式。由于我國的情況較為特殊,賠償標準應區(qū)別對待。對于個人存戶采取事實上的全額賠償;對機構應區(qū)分為政府機關、事業(yè)單位和企業(yè),而企業(yè)又應區(qū)分為不同組織形式的企業(yè),選擇投保額的50%-70%賠償。保險賠償的標準應根據經濟發(fā)展和時事的變遷作相應的調整。8.般的檢查方式見圖1在實施存款保險制度的國家中,無論是官方性質的、民間性的還是官民合辦的保險機構,都有對投保銀行監(jiān)督、檢查的職責。其方式包括:(1)實地檢查。檢查時一般不預先通知,以防止其弄虛作假。檢查內容既有對銀行全面業(yè)務的一般檢查,又有對其特定業(yè)務項目的專題檢查。這種檢查方式又分為:直接檢查、協(xié)同檢查、委托檢查,即檢查技術一般有盤點、核對、分析、確認、觀察、詢問、函證、答卷和調查等。(2)報表稽核,即對各投保銀行定期或臨時報送的財務報表和統(tǒng)計資料,按一定標準要求進行稽核。9.fdic的破產銀行管理存款保險機構一般運用法律手段,公正、有序、穩(wěn)定、平等處理破產銀行的財產,并設法把破產銀行對公眾的影響和對經濟的沖擊降到最低點。在實踐中,我國存款保險機構對瀕臨破產或已宣布破產的銀行,可視其情況不同而采用不同的方式:(1)由存款保險機構進行資金援助。如果銀行處于危機中,但還