PPP財政風險監(jiān)管問題

PPP財政風險監(jiān)管問題主講：溫來成教授博士生導(dǎo)師中央財經(jīng)大學中財-鵬元地方財政投融資研究所簡歷溫來成，甘肅莊浪縣人，2001年6月畢業(yè)于中國人民大學財政金融學院，獲博士學位，2003年7月至2005年9月，在中國人民大學經(jīng)濟學院博士后流動站做研究工作?，F(xiàn)為中央財經(jīng)大學中財-鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長、財政學院教授、博士生導(dǎo)師。中國行政學會理事、中國行政管理體制改革研究會理事、全國政策科學研究會理事、中國財政學會公私合作(PPP)專業(yè)委員會委員、中國財政學會財政投融資專業(yè)委員會常務(wù)委員。主要研究方向為財政投融資、城市財政與城市公共管理、公共財政理論等。已在?財政研究?、?中國行政管理?、?稅務(wù)研究?、?財貿(mào)經(jīng)濟?、?國際經(jīng)濟評論?、等刊物發(fā)表學術(shù)論文數(shù)80多篇，著有?西部大開發(fā)與財政制度安排?、?市場化進程中的中國財政運行機制?〔合著〕，主編、參編?政府經(jīng)濟學?、?國有資產(chǎn)管理新論?、?現(xiàn)代公共事業(yè)管理概論?、?中國財政50年?、?現(xiàn)代財政學?等著作、教材20多部，主持國家哲學社會科學基金?公私合作特許經(jīng)營全生命周期財政風險監(jiān)管技術(shù)研究?，以及財政部、教育部、北京市和甘肅省的多項研究課題。曾獲得北京市哲學社會科學優(yōu)秀成果二等獎、全國財政理論研究優(yōu)秀成果二等獎、涌金青年學術(shù)獎、中國行政管理學會2021年年會優(yōu)秀論文一等獎、民政部農(nóng)村社區(qū)建設(shè)理論研究一等獎。主要內(nèi)容一、PPP的含義及歷史開展二、PPP工程建設(shè)運營中政府財政的職責及風險三、現(xiàn)行PPP制度中有關(guān)財政風險防范的規(guī)定及問題四、進一步完善PPP工程財政風險監(jiān)管的思路一、PPP的含義及歷史開展〔一〕PPP的含義PPP在國際上稱之為公私合作伙伴關(guān)系〔Public－Private－Partnership，簡稱PPP〕，又稱為公私合作，我國目前稱之為政府與社會資本合作。由于世界各國意識形態(tài)不同，且處于PPP開展的不同階段，導(dǎo)致各國使用的術(shù)語不盡相同，或者對于同一個術(shù)語的理解不盡一致，各國或國際組織對PPP的分類有十幾種之多。聯(lián)合國開展方案署定義PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個工程而形成的相互合作關(guān)系的形式。

一、PPP的含義及歷史開展綜合現(xiàn)有的PPP模式研究成果，我們認為，PPP模式可從狹義和廣義兩方面來理解。狹義的PPP模式，是指公共部門和私人部門共同出資，成立工程公司，為社會提供公共效勞的方式。而廣義的PPP模式，是指公共部門和私人部門采取各種合作方式，共同為社會提供公共效勞，如建設(shè)-運營-移交〔Build-Operate-Transfer，BOT〕、建設(shè)-擁有-運營〔Build-Own-Operate，BOO〕、轉(zhuǎn)讓-運營-移交〔Transfer-Operate-Transfer，TOT〕、改建-運營-移交〔Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT〕等等。一、PPP的含義及歷史開展〔二〕PPP在我國的開展狀況我國改革開放后，就已經(jīng)開展了PPP工程的探索，如廣西來賓電廠等，但開展較為緩慢。近兩年來，在財政部、發(fā)改委等部門的大力推動下，PPP工程獲得較快開展。2021年財政部和國家發(fā)改委分別公布了有關(guān)政策指南、合同范本。到目前為止、國務(wù)院以及財政部、發(fā)改委發(fā)布了PPP工程政府采購、財政承受能力論證、特許經(jīng)營等規(guī)章制度。財政部和國家發(fā)改委各自推出了兩批示范工程，總投資額達4萬多億元。一、PPP的含義及歷史開展截至2021年1月31日，按照?關(guān)于標準政府和社會資本合作綜合信息平臺運行的通知?〔財金[2105]166號〕要求，經(jīng)各省級財政部門對全國上報的9,283個工程進行審核，6,997個納入財政部PPP綜合信息平臺工程庫，總投資需求81,322億元。一、PPP的含義及歷史開展目前我國推廣PPP模式的領(lǐng)域包括農(nóng)業(yè)、水利、交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共效勞、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域。目前簽約率為30%左右。同時一些地方政府推出了一批示范推廣工程，并相應(yīng)制定了政策指南和管理制度。二、PPP工程建設(shè)運營中政府財政的職責及風險

〔一〕PPP工程甄別、論證、準備階段政府財政的職責和風險1、開展物有所值評估，防范工程失敗風險2、開展財政承受能力論證3、建立PPP基金支持PPP工程甄別、論證〔二〕在PPP工程采購階段財政的職責和風險1、加強對采購活動的監(jiān)督檢查，及時處理采購活動中的違法違規(guī)行為。二、PPP工程建設(shè)運營中政府財政的職責及風險

2、選擇優(yōu)秀的合作方，防止因合作方原因?qū)е碌墓こ坦酒飘a(chǎn)等風險3、對工程合同進行審核，保證政府履約能力，防范失信風險，重點加強對財政補貼、財政投資、政府付費、減免稅等政府承諾事項的審核二、PPP工程建設(shè)運營中政府財政的職責及風險

〔三〕工程建設(shè)階段財政的職責和風險1、按合同約定履行投資職責，防范工程建設(shè)風險2、履行融資承諾，保證工程按期完工〔四〕工程運營階段財政的職責和風險1、按合同及時、足額支付財政補貼、政府付費等承諾，防范工程公司索賠風險二、PPP工程建設(shè)運營中政府財政的職責及風險2、監(jiān)管工程公司日常運營，防止工程公司獲得暴利，必要時及時啟動談判機制3、及時收繳工程公司政府股份收益，維護政府財政利益4、依法按合同處置工程運營出現(xiàn)的新情況、新問題，必要時可終止或回購工程，控制財政風險二、PPP工程建設(shè)運營中政府財政的職責及風險〔五〕工程終止階段財政的職責和風險1、按合同接管工程公司各項財產(chǎn)，防范國有資產(chǎn)流失風險2、對需處置資產(chǎn)按規(guī)定程序出售，及時收繳資產(chǎn)收入三、現(xiàn)行PPP制度中有關(guān)財政風險防范的規(guī)定及問題

〔一〕現(xiàn)行PPP制度中有關(guān)財政風險防范的規(guī)定1、物有所值論證〔1〕物有所值評價包括定性評價和定量評價?，F(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。定量評價可作為工程全生命周期內(nèi)風險分配、本錢測算和數(shù)據(jù)收集的重要手段，以及工程決策和績效評價的參考依據(jù)。三、現(xiàn)行PPP制度中有關(guān)財政風險防范的規(guī)定及問題〔2〕應(yīng)統(tǒng)籌定性評價和定量評價結(jié)論，做出物有所值評價結(jié)論。物有所值評價結(jié)論分為“通過〞和“未通過〞?！巴ㄟ^〞的工程，可進行財政承受能力論證;“未通過〞的工程，可在調(diào)整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式?！?〕定性評價指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力、可融資性等六項根本評價指標。三、現(xiàn)行PPP制度中有關(guān)財政風險防范的規(guī)定及問題補充評價指標主要是六項根本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括工程規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期本錢測算準確性、運營收入增長潛力、行業(yè)示范性等?！?〕定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP工程全生命周期內(nèi)政府方凈本錢的現(xiàn)值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進行比較，判斷PPP模式能否降低工程全生命周期本錢。三、現(xiàn)行PPP制度中有關(guān)財政風險防范的規(guī)定及問題2、財政承受能力論證財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作〔Public-PrivatePartnership，以下簡稱PPP〕工程的各項財政支出責任，科學評估工程實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP工程財政管理提供依據(jù)。財政承受能力論證的結(jié)論分為“通過論證〞和“未通過論證〞?！巴ㄟ^論證〞的工程，各級財政部門應(yīng)當在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將工程財政支出責任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。“未通過論證〞的工程，那么不宜采用PPP模式。

三、現(xiàn)行PPP制度中有關(guān)財政風險防范的規(guī)定及問題〔1〕PPP工程全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。

●股權(quán)投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建工程公司的情況下，政府承擔的股權(quán)投資支出責任。如果社會資本單獨組建工程公司，政府不承擔股權(quán)投資支出責任。●運營補貼支出責任是指在工程運營期間，政府承擔的直接付費責任。

三、現(xiàn)行PPP制度中有關(guān)財政風險防范的規(guī)定及問題

●風險承擔支出責任是指工程實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。

●配套投入支出責任是指政府提供的工程配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)局部工程配套措施、完成工程與現(xiàn)有相關(guān)根底設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補助、貸款貼息等。財政部門〔或PPP中心〕應(yīng)當綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發(fā)生概率等因素，對工程全生命周期內(nèi)財政支出責任分別進行測算。

三、現(xiàn)行PPP制度中有關(guān)財政風險防范的規(guī)定及問題〔2〕每一年度全部PPP工程需要從預(yù)算中安排的支出責任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

三、現(xiàn)行PPP制度中有關(guān)財政風險防范的規(guī)定及問題3、各級人民政府財政部門應(yīng)當加強對PPP工程采購活動的監(jiān)督檢查，依法處理采購活動中的違法違規(guī)行為。

PPP工程采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。工程實施機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)PPP工程的采購需求特點，依法選擇適當?shù)牟少彿绞健９_招標主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的工程。

三、現(xiàn)行PPP制度中有關(guān)財政風險防范的規(guī)定及問題4、預(yù)算管理和風險控制工程合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。財政部門〔政府和社會資本合作中心〕和工程實施機構(gòu)應(yīng)建立政府和社會資本合作工程政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務(wù)報告制度建立后，政府和社會資本合作工程中的政府支付義務(wù)應(yīng)納入政府綜合財務(wù)報告。三、現(xiàn)行PPP制度中有關(guān)財政風險防范的規(guī)定及問題5、支出風險控制政府有支付義務(wù)的，工程實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)工程合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或工程公司及時足額支付。設(shè)置超額收益分享機制的，社會資本或工程公司應(yīng)根據(jù)工程合同約定向政府及時足額支付應(yīng)享有的超額收益。三、現(xiàn)行PPP制度中有關(guān)財政風險防范的規(guī)定及問題6、財政風險的最后控制方法社會資本或工程公司違反工程合同約定，威脅公共產(chǎn)品和效勞持續(xù)穩(wěn)定平安供給，或危及國家平安和重大公共利益的，政府有權(quán)臨時接管工程，直至啟開工程提前終止程序。三、現(xiàn)行PPP制度中有關(guān)財政風險防范的規(guī)定及問題〔二〕現(xiàn)