當(dāng)代中國(guó)年電子政務(wù)發(fā)展趨勢(shì)新論

當(dāng)代中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展趨勢(shì)新論\o""*蔡立輝（中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院、電子政務(wù)研究中心，廣東廣州510275）

摘要：創(chuàng)新理念、人本主義理念、效率理念和服務(wù)理念是推動(dòng)世界各國(guó)進(jìn)行電子政務(wù)建設(shè)的重要因素，并在相當(dāng)大的程度上對(duì)實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)信息與服務(wù)的整合、再造行政業(yè)務(wù)流程、提高政府部門(mén)管理效能與公共服務(wù)質(zhì)量起到了非常重要的作用。我國(guó)自20世紀(jì)80年代推行辦公自動(dòng)化開(kāi)始，電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)歷了近20年的時(shí)間。運(yùn)用實(shí)踐驗(yàn)證的邏輯對(duì)這段時(shí)間里的電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)行總結(jié)評(píng)估、并在此基礎(chǔ)上探索當(dāng)代中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的趨勢(shì)與走向，這對(duì)于推動(dòng)中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的健康發(fā)展、充分發(fā)揮電子政務(wù)在“推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)”、“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”的作用、提高執(zhí)政能力、構(gòu)建和諧社會(huì)，都具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。關(guān)鍵詞：當(dāng)代中國(guó)；電子政務(wù)；發(fā)展走向

一、中國(guó)電子政務(wù)理論研究的反思

我國(guó)電子政務(wù)在理論研究和實(shí)踐應(yīng)用上都還處在初始階段。理論研究嚴(yán)重滯后于實(shí)踐，建構(gòu)電子政務(wù)理論體系的研究十分薄弱。研究成果大多是對(duì)西方國(guó)家電子政務(wù)建設(shè)和發(fā)展過(guò)程的介紹、對(duì)我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展階段的歷史描述，或者是以案例的形式對(duì)地方政府電子政務(wù)建設(shè)的現(xiàn)狀、不同部門(mén)電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行的描述，成果具有知識(shí)普及性、介紹性和總結(jié)性的特點(diǎn)。根據(jù)理論發(fā)展的邏輯和實(shí)踐驗(yàn)證的邏輯來(lái)評(píng)估我國(guó)關(guān)于電子政務(wù)的理論研究，其局限性主要表現(xiàn)為：（一）對(duì)電子政務(wù)實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)和介紹的成果多，電子政務(wù)的原創(chuàng)性研究少。已有的研究成果大多是對(duì)已經(jīng)在實(shí)踐中實(shí)行的一些具體做法、各部門(mén)的具體業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行描述和介紹，缺乏主倡性、原創(chuàng)性和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性。電子政務(wù)理論研究及其成果沒(méi)有針對(duì)政府公共管理面臨的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題來(lái)研究電子政務(wù)產(chǎn)生、發(fā)展的規(guī)律性，從而沒(méi)有很好地研究和體現(xiàn)電子政務(wù)的價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)途徑，沒(méi)有讓實(shí)踐者感受到電子政務(wù)理論究竟是什么。雖然有些研究成果涉及到了電子政務(wù)與行政改革之間的內(nèi)在聯(lián)系，但只是抽象地討論了電子政務(wù)對(duì)傳統(tǒng)行政體制和政府組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響的表現(xiàn)形式，并沒(méi)有深入地研究信息化是如何影響傳統(tǒng)行政體制和政府組織結(jié)構(gòu)的、優(yōu)化行政業(yè)務(wù)流程優(yōu)化的具體途徑和方式等問(wèn)題，致使研究成果對(duì)實(shí)踐缺乏實(shí)際指導(dǎo)性和可操作性。我認(rèn)為，電子政務(wù)研究不能只是在政府部門(mén)的要求下被動(dòng)地進(jìn)行，更不能只是對(duì)已有電子政務(wù)實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)和介紹；而是要根據(jù)政府公共管理和社會(huì)發(fā)展的需要以及存在的問(wèn)題主動(dòng)地進(jìn)行研究，提出主倡性、實(shí)際指導(dǎo)性和咨詢(xún)性的電子政務(wù)建設(shè)理論與方法。（二）單一學(xué)科取向的成果多，多學(xué)科取向的研究成果少。以往的電子政務(wù)研究并沒(méi)有從學(xué)科建設(shè)、學(xué)科發(fā)展的角度研究電子政務(wù)與其相關(guān)學(xué)科理論之間的關(guān)系，研究成果表現(xiàn)出公共行政學(xué)、管理學(xué)與計(jì)算機(jī)科學(xué)、信息科學(xué)之間“兩張皮”的現(xiàn)象，以計(jì)算機(jī)知識(shí)、信息科學(xué)知識(shí)代替了必要的管理知識(shí)，電子政務(wù)的綜合性特征沒(méi)有在研究成果中通過(guò)多學(xué)科的交叉與滲透反映出來(lái)。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)應(yīng)用與政府再造融合為一體，不能沒(méi)有不同學(xué)科知識(shí)的相互融合和相互滲透。否則，研究者知識(shí)結(jié)構(gòu)的學(xué)科局限性和研究取向的單一性，會(huì)使這兩者的融合關(guān)系被扭曲。因?yàn)?，在純技術(shù)看來(lái)，G2C、G2B提供的只是一個(gè)可以和公眾、企業(yè)即時(shí)接觸的界面；但在管理看來(lái)，這其中必然要引起政府部門(mén)與公眾之間基本關(guān)系定位的變化、引起公共行政理念的變化。同樣，在純技術(shù)看來(lái)，G2G只是集成技術(shù)的運(yùn)用；但在管理看來(lái)，G2G尋求的是在G2C、G2B界面背后通過(guò)集成技術(shù)所進(jìn)行的跨部門(mén)、跨職能權(quán)限的部門(mén)整合、行政業(yè)務(wù)整合、信息整合和服務(wù)整合，這其中還會(huì)涉及到更深層次的政治與政府結(jié)構(gòu)問(wèn)題。單一學(xué)科取向的研究使電子政務(wù)研究難以從理論上解決如何通過(guò)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用與行政改革的有機(jī)結(jié)合來(lái)具體解決政府行政組織重組、政府職能轉(zhuǎn)變、行政業(yè)務(wù)流程優(yōu)化、管理范式變革、政府服務(wù)范式變革等問(wèn)題。而這些問(wèn)題都是實(shí)踐迫切需要從理論上加以研究并解決的問(wèn)題。這就是電子政務(wù)研究成果難以對(duì)實(shí)踐具有指導(dǎo)作用的癥結(jié)所在。（三）概念性、原則性與意義性的成果多，建設(shè)性、可操作性的研究成果少。以往的電子政務(wù)成果主要集中在電子政務(wù)的有關(guān)概念、建設(shè)原則、信息化對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)和政府管理產(chǎn)生的影響、電子政務(wù)建設(shè)的意義等方面。研究簡(jiǎn)單搬用電子商務(wù)、管理信息系統(tǒng)中平臺(tái)、應(yīng)用系統(tǒng)等相關(guān)概念；脫離政府行政管理業(yè)務(wù)的實(shí)際需求，將電子商務(wù)、管理信息系統(tǒng)中關(guān)于平臺(tái)、應(yīng)用系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、組成、功能等有關(guān)理論知識(shí)移植到電子政務(wù)之中。政府公共管理與工商企業(yè)管理之間實(shí)際業(yè)務(wù)需求的差異性決定了不能將電子商務(wù)、管理信息系統(tǒng)中的有關(guān)知識(shí)不加區(qū)別地移植到電子政務(wù)之中；網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)運(yùn)用無(wú)法自動(dòng)地、自發(fā)地創(chuàng)造出有意義、有價(jià)值的政府管理體制與高質(zhì)量的政府服務(wù)，信息技術(shù)應(yīng)用及其作用發(fā)揮的大小取決于傳統(tǒng)政務(wù)再造的程度，取決于政府和公共管理者對(duì)信息技術(shù)所賦予的意義。因此，在電子政務(wù)已經(jīng)成為一個(gè)世界性的發(fā)展潮流這一點(diǎn)日益為人們所認(rèn)同的時(shí)候，研究的重點(diǎn)主要不是圍繞電子政務(wù)的概念、原則和建設(shè)意義來(lái)進(jìn)行，而是應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究如何構(gòu)建電子政務(wù)的平臺(tái)和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，如何實(shí)現(xiàn)平臺(tái)之間、業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)之間的信息交流與共享，如何通過(guò)電子政務(wù)建設(shè)體現(xiàn)政府行政組織重組、政府職能轉(zhuǎn)變和行政業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，如何應(yīng)用信息技術(shù)來(lái)進(jìn)行政府再造和創(chuàng)造一個(gè)整合的無(wú)縫式政府，如何把網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的力量整合到政府行政能力的建設(shè)之中建立一個(gè)有能力、有責(zé)任和高效能的政府等方面，將電子政務(wù)的理論與理念寓于可操作的建設(shè)方法與系統(tǒng)應(yīng)用之中。（四）泛泛而談的成果多，結(jié)合中國(guó)實(shí)際的研究成果少。電子政務(wù)作為西方國(guó)家政府再造運(yùn)動(dòng)中的一個(gè)共同策略，都具有明確的目標(biāo)性。電子政務(wù)的強(qiáng)大生命力不是因?yàn)樗且粋€(gè)世界性的潮流，而是因?yàn)樗轻槍?duì)政府公共管理所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而采取的解決策略。因此，研究中國(guó)的電子政務(wù)必須首先明確我國(guó)政府公共管理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，結(jié)合中國(guó)公共管理面臨的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、圍繞中國(guó)電子政務(wù)的歷史使命來(lái)探索我國(guó)電子政務(wù)的具體功能及其實(shí)現(xiàn)途徑、電子政務(wù)的價(jià)值、電子政務(wù)策略選擇，從而構(gòu)建我國(guó)特色的電子政務(wù)理論體系和建設(shè)途徑。以往的研究只是從一般的意義上進(jìn)行，把平臺(tái)、應(yīng)用系統(tǒng)當(dāng)作“放之四海而皆準(zhǔn)”的東西，既可應(yīng)用于西方國(guó)家也可應(yīng)用于中國(guó)，既可應(yīng)用于工商企業(yè)管理也可應(yīng)用于政府公共管理，抹殺了我國(guó)電子政務(wù)與西方國(guó)家電子政務(wù)之間、政府公共管理與企業(yè)管理之間的差異，忽視了我國(guó)行政體制、行政業(yè)務(wù)及其運(yùn)行方式具有不同于西方、不同于工商企業(yè)的特殊性，大大降低了研究成果的實(shí)用性。

二、中國(guó)過(guò)去電子政務(wù)建設(shè)實(shí)踐的局限性分析

力不足、透明度差等問(wèn)題，完全陷入了技術(shù)決定論(technologicaldeterminism)的泥潭。電子政務(wù)既是電子技術(shù)與社會(huì)和政治的互動(dòng)，是一種社會(huì)建構(gòu)(theprocessofsocialconstruction)；也是針對(duì)社會(huì)公共管理問(wèn)題而采取的一項(xiàng)治理策略，是一項(xiàng)公共治理工程。因此，賦予電子政務(wù)什么意義、什么功能，應(yīng)體現(xiàn)電子政務(wù)的績(jī)效目標(biāo)與價(jià)值，應(yīng)體現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義民主政治與民主行政的偉大實(shí)踐，應(yīng)體現(xiàn)構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)決策。要從根本上維護(hù)公眾的知情權(quán)、實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)透明、提高政府的回應(yīng)力、提高政府服務(wù)的質(zhì)量和便捷性、提高政府的行政效能和形成跨部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公，必然要樹(shù)立以公眾的需求為導(dǎo)向和以公眾為中心的電子政務(wù)理念，必然要進(jìn)行政府行政流程的再造、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和業(yè)務(wù)的集成整合，必然要從著眼于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部到著眼于社會(huì)服務(wù)這一電子政務(wù)的核心價(jià)值。而所有這些，核心是政務(wù)問(wèn)題。電子政務(wù)建設(shè)對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的應(yīng)用，并不是固化舊的行政流程、組織結(jié)構(gòu)和管理方式，而是要固化再造后的流程、組織結(jié)構(gòu)和管理方式。（二）對(duì)電子政務(wù)缺乏心理認(rèn)同。電子政務(wù)需要依靠政府部門(mén)及其公務(wù)人員與公民、企業(yè)和其他組織之間開(kāi)展有效的網(wǎng)上互動(dòng)才能達(dá)到網(wǎng)上辦事的目標(biāo)，而這種互動(dòng)是以一致的心理認(rèn)同為基礎(chǔ)和前提的。電子政務(wù)的推行將打破原有政府部門(mén)之間的界限、構(gòu)建一個(gè)跨部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同工作的虛擬辦公環(huán)境，使傳統(tǒng)的金字塔式的政府組織結(jié)構(gòu)改變成扁平的、無(wú)中心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。網(wǎng)上辦事、信息公開(kāi)透明使行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員原有的權(quán)威受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，使行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政行為完全置于公眾的監(jiān)督之下成為可能。電子政務(wù)與傳統(tǒng)行政文化、政府管理模式之間的沖突使一部分公務(wù)員擔(dān)心發(fā)展電子政務(wù)對(duì)自身的既得利益構(gòu)成威脅，由此產(chǎn)生了對(duì)電子政務(wù)的抵觸和消極情緒。電子政務(wù)虛擬化、無(wú)紙化的辦公方式完全改變了長(zhǎng)期來(lái)形成的與文件打交道、公文旅行、文山會(huì)海的辦公方式和衙門(mén)作風(fēng)，政府部門(mén)要直接面對(duì)公眾的大量反饋信息，管理模式由管理型變?yōu)榉?wù)型。相當(dāng)一部分公務(wù)員在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法適應(yīng)這種角色和工作方式的轉(zhuǎn)換而產(chǎn)生了對(duì)電子政務(wù)不認(rèn)同的心理。電子政務(wù)內(nèi)容的不實(shí)用性、系統(tǒng)操作的不簡(jiǎn)便性、業(yè)務(wù)應(yīng)用內(nèi)容和服務(wù)項(xiàng)目的有限性，使公民、企業(yè)和其他組織從電子政務(wù)應(yīng)用中所獲得的益處十分有限，使他們對(duì)依靠電子政務(wù)解決問(wèn)題缺乏信心，導(dǎo)致了他們對(duì)電子政務(wù)的心理認(rèn)同和認(rèn)知度差。（三）政府公務(wù)員缺乏應(yīng)用電子政務(wù)的知識(shí)素質(zhì)。從整體情況來(lái)看，目前我國(guó)公務(wù)員的電子政務(wù)知識(shí)素質(zhì)和信息技術(shù)應(yīng)用能力還較差。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步，社會(huì)對(duì)政府機(jī)關(guān)提出了越來(lái)越高的要求，政府機(jī)關(guān)必然需要不斷補(bǔ)充新鮮血液，特別是需要引進(jìn)一批既懂得新技術(shù)應(yīng)用又熟悉政府業(yè)務(wù)的優(yōu)秀人才；另一方面，由于政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的需要，政府公務(wù)員隊(duì)伍又在不斷縮減，一些優(yōu)秀人才由于受編制的限制而被拒之于門(mén)外。這兩方面的原因使得不少政府機(jī)關(guān)因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)專(zhuān)業(yè)人才，對(duì)電子政務(wù)的建設(shè)與應(yīng)用只能是“心有余而力不足”。在信息技術(shù)應(yīng)用能力方面，我國(guó)很多政府機(jī)構(gòu)的公務(wù)員或者由于自身基礎(chǔ)較差，或者由于缺乏必要的培訓(xùn)，或者由于平時(shí)工作繁忙等原因，與電子政務(wù)建設(shè)的要求還有很大的距離。很多政府部門(mén)的計(jì)算機(jī)設(shè)備只是打字工具，或者成為一種擺設(shè)，沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。提高政府公務(wù)員信息技術(shù)的應(yīng)用能力、加強(qiáng)公務(wù)員電子政務(wù)知識(shí)和理念的教育培訓(xùn)是電子政務(wù)建設(shè)的一項(xiàng)重要而又緊迫任務(wù)，也是電子政務(wù)建設(shè)的一個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。（四）電子政務(wù)建設(shè)與政府行政改革缺乏有機(jī)結(jié)合。電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中的技術(shù)決定論、技術(shù)與政務(wù)的嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致電子政務(wù)只是作為一種外延式的技術(shù)性手段來(lái)加以應(yīng)用。實(shí)踐證明，政府行政改革的滯后在很大程度上制約了我國(guó)電子政務(wù)的建設(shè)與發(fā)展。電子政務(wù)建設(shè)與政府行政改革缺乏有機(jī)結(jié)合，電子政務(wù)建設(shè)只停留在技術(shù)應(yīng)用的層面上，就無(wú)法推進(jìn)電子政務(wù)在深度和廣度方面的發(fā)展。技術(shù)決定論者片面地認(rèn)為只要投入資金、把網(wǎng)站建起來(lái)、設(shè)備買(mǎi)回來(lái)，電子政務(wù)就水到渠成了。其結(jié)果，電子政務(wù)建設(shè)雖然也建立了政府網(wǎng)站、開(kāi)設(shè)了電子郵箱、也有一些電子政務(wù)應(yīng)用項(xiàng)目，但在實(shí)際效果上并沒(méi)有給公眾和企業(yè)帶來(lái)獲取政府信息與服務(wù)的便捷。從政府公共管理面臨的問(wèn)題出發(fā)，政府公共部門(mén)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)不能只是為了提高自動(dòng)化技術(shù)水平和辦公效率，更重要的是使現(xiàn)代信息技術(shù)普遍運(yùn)用來(lái)再造政府、改革公共部門(mén)和實(shí)現(xiàn)政府公共管理目標(biāo)[1](P8)，最終實(shí)現(xiàn)提高政府對(duì)社會(huì)的服務(wù)質(zhì)量、降低公眾辦事成本等目標(biāo)。而提高政府對(duì)社會(huì)的服務(wù)質(zhì)量、降低公眾的辦事成本是以更新行政理念、改革原有的政府管理方式、優(yōu)化行政業(yè)務(wù)流程為前提的。因?yàn)?，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)本身不可能自動(dòng)、自發(fā)地創(chuàng)造出有意義與價(jià)值的政府管理體制。因此，電子政務(wù)建設(shè)必須把新技術(shù)應(yīng)用與政府行政改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以政府行政改革為基礎(chǔ)和前提。只有這樣，才能真正建成電子政務(wù)，才能發(fā)揮電子政務(wù)的效用。（五）違背電子政務(wù)發(fā)展規(guī)律，盲目建設(shè)的現(xiàn)象普遍存在。我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)大力推行，這是一件好事。但是，在實(shí)踐中，各地方、各部門(mén)之間嚴(yán)重的攀比之風(fēng)助長(zhǎng)了電子政務(wù)建設(shè)的盲目性。在攀比中，一些領(lǐng)導(dǎo)難以靜下心來(lái)進(jìn)行策略選擇，一些地方為了顯示自己的超前意識(shí)，在地方財(cái)政十分緊缺、本地公眾計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)使用率極低的情況下，也盲目上馬一些華而不實(shí)的電子政務(wù)項(xiàng)目。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)，在電子政務(wù)建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)計(jì)劃等方面并沒(méi)有顯示差異；但這三類(lèi)地方的公眾對(duì)政府推行的電子政務(wù)為何物的認(rèn)知程度卻有明顯的差異。電子政務(wù)建設(shè)是一個(gè)循序漸進(jìn)地發(fā)展過(guò)程，它的功能配置和業(yè)務(wù)應(yīng)用是在電子政務(wù)從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從建立政府網(wǎng)頁(yè)到建立電子社區(qū)、提供多種業(yè)務(wù)服務(wù)的發(fā)展過(guò)程中逐步建立和完善的。不顧現(xiàn)實(shí)需求、違背電子政務(wù)發(fā)展規(guī)律的盲目建設(shè)，必然導(dǎo)致所建立的電子政務(wù)系統(tǒng)無(wú)任何實(shí)際應(yīng)用意義，導(dǎo)致新的浪費(fèi)。因此，我們?cè)谕七M(jìn)電子政務(wù)建設(shè)的時(shí)候，必須尊重電子政務(wù)循序漸進(jìn)的發(fā)展規(guī)律，尊重用戶(hù)的需求，本著實(shí)用第一和可擴(kuò)展性的原則，成熟一項(xiàng)業(yè)務(wù)就建設(shè)一個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)；在堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一的前提下，根據(jù)不同層級(jí)政府的職能特點(diǎn)和不同政府部門(mén)的業(yè)務(wù)需求對(duì)所建設(shè)的電子政務(wù)的功能與業(yè)務(wù)應(yīng)用的重點(diǎn)和內(nèi)容進(jìn)行策略選擇。與各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及其具體情況相適應(yīng)，允許電子政務(wù)建設(shè)在發(fā)展水平、應(yīng)用層次和功能完善程度上保持一定差異性存在是客觀的、正確的，是尊重電子政務(wù)分步實(shí)施、循序漸進(jìn)發(fā)展規(guī)律的表現(xiàn)。（六）我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展面臨著體制障礙。我國(guó)現(xiàn)行的條塊分割的行政管理體制滋長(zhǎng)了部門(mén)利益和地方利益。各地方政府和部門(mén)在進(jìn)行電子政務(wù)建設(shè)時(shí)往往從本部門(mén)、本地方的利益出發(fā)，各自為政，采用各不相同的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，業(yè)務(wù)內(nèi)容單調(diào)重復(fù)；只從解決本機(jī)構(gòu)內(nèi)部的業(yè)務(wù)需求出發(fā)考慮新技術(shù)的應(yīng)用。這必然造成各層級(jí)政府之間、各部門(mén)之間、各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)之間不能互動(dòng)、信息資源不能共享，出現(xiàn)信息“孤島”和自動(dòng)化“孤島”，造成新的重復(fù)建設(shè)與浪費(fèi)。組織與協(xié)調(diào)是整合資源、再造業(yè)務(wù)流程和共享信息的關(guān)鍵，是解決電子政務(wù)的統(tǒng)一性特征與政府層級(jí)制組織結(jié)構(gòu)之間沖突的有效途徑。實(shí)踐表明，缺乏一個(gè)具有指揮協(xié)調(diào)能力的實(shí)體機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)各級(jí)政府、各政府部門(mén)進(jìn)行整合、調(diào)整是我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)實(shí)踐中反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題。經(jīng)費(fèi)預(yù)算不統(tǒng)一、投資分散，是我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)體制障礙的另一表現(xiàn)。目前，各地電子政務(wù)建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)，除經(jīng)濟(jì)落后地方電子政務(wù)建設(shè)的一部分費(fèi)用是實(shí)行轉(zhuǎn)移支付之外，原則上都是由地方財(cái)政負(fù)責(zé)解決。國(guó)務(wù)院及其所屬各部門(mén)的電子政務(wù)建設(shè)費(fèi)用由國(guó)家財(cái)政支付，各地方的建設(shè)費(fèi)用由各地方財(cái)政支付，沒(méi)有形成統(tǒng)一的電子政務(wù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算體制、支付體制和電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制。完全實(shí)行各級(jí)政府、各部門(mén)自主投資、自主建設(shè)，經(jīng)費(fèi)預(yù)算不統(tǒng)一、投資分散，缺乏成本——效益分析和必要的績(jī)效評(píng)估，都進(jìn)一步加劇了電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息資源不能共享、嚴(yán)重缺乏整體規(guī)劃、重復(fù)建設(shè)與浪費(fèi)等問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)“一站式”無(wú)縫的網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)功能、將越來(lái)越多的政府服務(wù)轉(zhuǎn)移到網(wǎng)上執(zhí)行，就必須做到各部門(mén)之間、各應(yīng)用系統(tǒng)之間共享資源、互動(dòng)聯(lián)通，就必須實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)的業(yè)務(wù)、信息和服務(wù)的集成與整合。打破條塊分割的管理體制、投資分散的財(cái)政體制等體制性障礙，消除部門(mén)利益和地方利益的制約，實(shí)施電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估，是比技術(shù)應(yīng)用更加艱巨的任務(wù)。除此而外，電子政務(wù)立法滯后、應(yīng)用缺乏法律保障以及安全的問(wèn)題，也是在相當(dāng)程度上阻礙我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)與發(fā)展的重要環(huán)境因素。三、當(dāng)代中國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)

經(jīng)濟(jì)全球化、市場(chǎng)化，政府管理民主化、國(guó)際化，以及我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，都構(gòu)成為我國(guó)推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)的重要環(huán)境條件。要使電子政務(wù)建設(shè)與構(gòu)建和諧社會(huì)、提高執(zhí)政能力和政府行政能力的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，當(dāng)代中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展趨勢(shì)與走向就應(yīng)表現(xiàn)為：（一）由注重技術(shù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅卣?wù)導(dǎo)向。以往，從領(lǐng)導(dǎo)者到一般公務(wù)員和公眾，都把電子政務(wù)建設(shè)看成是純粹的技術(shù)問(wèn)題，認(rèn)為是計(jì)算機(jī)工作者的事。這種技術(shù)決定論導(dǎo)致了電子政務(wù)建設(shè)完全是一種外延式的技術(shù)應(yīng)用，完全是以傳統(tǒng)的方式來(lái)利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，使新技術(shù)去適應(yīng)舊體制，原有的行政業(yè)務(wù)流程、辦事方式、服務(wù)范式和組織結(jié)構(gòu)形式都原封不動(dòng)，新技術(shù)當(dāng)然不可能有效發(fā)揮作用。電子政務(wù)與行政改革從一開(kāi)始就應(yīng)是一體化了的概念。行政改革是電子政務(wù)建設(shè)的前提，電子政務(wù)不是要對(duì)已有的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化處理，而是要對(duì)再造后的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行固化；電子政務(wù)是實(shí)現(xiàn)行政改革、推進(jìn)行政現(xiàn)代化的載體，沒(méi)有電子化的手段就難以實(shí)現(xiàn)流程的優(yōu)化、跨部門(mén)的互動(dòng)與共享。電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)與政府再造之間的關(guān)系，正如理查德·赫克斯(RichardHeeks)所說(shuō)，它們之間具有兩種聯(lián)系方式，電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)能夠支持政府公共部門(mén)的改革，政府公共部門(mén)的改革能夠影響電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)與管理[1](P259)。同時(shí)，在電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與政府行政改革各自有著不可代替的功能作用。但這二者的作用不是平等的，技術(shù)本身只是工具，技術(shù)發(fā)揮作用的程度與方向深受制度、體制和管理者的影響；同樣的技術(shù)，在不同的制度、體制和管理環(huán)境條件下，被賦予了不同的功能、意義和價(jià)值。因此，由注重技術(shù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅卣?wù)導(dǎo)向、由技術(shù)與政務(wù)的分離轉(zhuǎn)變?yōu)槎叩挠袡C(jī)融合必然是中國(guó)今后電子政務(wù)建設(shè)和發(fā)展的新趨向。其具體內(nèi)涵就是要把電子政務(wù)建設(shè)與新技術(shù)的運(yùn)用有機(jī)融合起來(lái)，與政府職能的轉(zhuǎn)變、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整、行政業(yè)務(wù)流程的再造、行政許可制度的改革、政府機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。在具體觀念上的根本轉(zhuǎn)變就是政府部門(mén)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)從追求自動(dòng)化技術(shù)水平的提高轉(zhuǎn)變到提高公民、法人和其他組織辦事的效率和改善行政績(jī)效，由注重只解決本部門(mén)內(nèi)部的需求轉(zhuǎn)向加強(qiáng)政府各部門(mén)之間的協(xié)作，最終形成跨部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公環(huán)境。（二）由注重建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅卣吓c應(yīng)用。中國(guó)以往在電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)各個(gè)部門(mén)為主進(jìn)行建設(shè)。各個(gè)部門(mén)從自身的業(yè)務(wù)需求出發(fā)、從本部門(mén)所要解決的問(wèn)題出發(fā)，考慮自己業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)和技術(shù)的使用。其結(jié)果雖然提高了各個(gè)部門(mén)自身的辦公自動(dòng)化技術(shù)，在一定的范圍和程度上也方便了公眾辦事。但由于各個(gè)部門(mén)使用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范不一致，導(dǎo)致各個(gè)部門(mén)之間、各應(yīng)用系統(tǒng)之間相互不能聯(lián)通、信息不能共享，形成了一個(gè)一個(gè)的技術(shù)孤島和信息孤島。這樣的結(jié)果是公眾還不得不在多個(gè)部門(mén)之間、多個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)之間尋找服務(wù)，當(dāng)申請(qǐng)的行政許可事項(xiàng)涉及到若干個(gè)部門(mén)時(shí)，公眾不得不多次傳遞相同的信息，政府各部門(mén)不能以政府整體的面貌展現(xiàn)在公眾和企業(yè)的面前。這是新技術(shù)進(jìn)一步固化部門(mén)鴻溝和各自為政的明顯表現(xiàn)。因此，中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)在深度和廣度方面發(fā)展的重要體現(xiàn)就是要由注重建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅卣吓c應(yīng)用，也就是在充分利用現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和資源的基礎(chǔ)上，進(jìn)行跨部門(mén)的業(yè)務(wù)、資源與服務(wù)的整合與集成。這種整合包括統(tǒng)一技術(shù)和政務(wù)方面的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行政務(wù)流程的整合與優(yōu)化。在統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面，由于電子政務(wù)建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面臨著特殊的應(yīng)用需求和安全需求，其建設(shè)和應(yīng)用涉及到計(jì)算機(jī)軟硬件設(shè)備、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)和各種開(kāi)發(fā)工具。因此，必須統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，包括總體標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用支撐標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、信息安全標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的建立是支撐電子政務(wù)的重要手段，在電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中，這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范是各信息系統(tǒng)互操作性、兼容性、資源共享使用的保證。在行政業(yè)務(wù)流程整合與優(yōu)化方面，一是要對(duì)政府部門(mén)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化，包括改變各職能管理機(jī)構(gòu)重迭、中間層次多的狀況，使每項(xiàng)職能只有一個(gè)職能機(jī)構(gòu)管理，做到機(jī)構(gòu)不再重迭、業(yè)務(wù)不重復(fù)。二是要對(duì)跨政府部門(mén)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化。優(yōu)化跨越多個(gè)政府部門(mén)邊界的行政業(yè)務(wù)流程，把涉及到處理同一項(xiàng)業(yè)務(wù)的各個(gè)部門(mén)整合在一個(gè)流程上，使完成該項(xiàng)業(yè)務(wù)處理所涉及的各個(gè)職能部門(mén)、所需要的各個(gè)功能環(huán)節(jié)和機(jī)構(gòu)的人員以及各種資源整合成為一個(gè)完整的流程；打破部門(mén)界限和部門(mén)鴻溝，形成跨部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公環(huán)境；實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口對(duì)外、提供“一站式”網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)。三是在總結(jié)和避免“一樓式”集中化物理辦公缺陷的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)由“一樓式”辦公向“一站式”網(wǎng)絡(luò)虛擬辦公的方向轉(zhuǎn)化，解決“窗口”（前臺(tái)）受理與其本部（后臺(tái)）處理之間的互動(dòng)互聯(lián)的問(wèn)題、解決各個(gè)窗口部門(mén)之間的互動(dòng)互聯(lián)與資源共享問(wèn)題，在形成網(wǎng)絡(luò)化辦公環(huán)境和實(shí)現(xiàn)無(wú)縫式服務(wù)方面下功夫。（三）由注重政府部門(mén)自身效率的提高轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅貙?duì)社會(huì)的服務(wù)和兼顧管理。從根本上改善政府的公共服務(wù)是電子政務(wù)的核心價(jià)值。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在推動(dòng)電子政務(wù)建設(shè)和發(fā)展的過(guò)程中，把改善傳統(tǒng)的政府服務(wù)范式放在了十分重要的位置，堅(jiān)持以顧客為中心的理念。著名電子政務(wù)專(zhuān)家雷切爾·西爾科克(RachelSilcock)和2001年美國(guó)“電子商務(wù)及發(fā)展報(bào)告”都強(qiáng)調(diào)電子化政府運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)來(lái)進(jìn)行公共事務(wù)的管理和公共服務(wù)的傳遞，以便使公民、商行與職員受益[2](P88~101)。普恩斯(J.E.J.Prins)也認(rèn)為，電子政務(wù)就是要使公眾在任何地方、任何時(shí)候都能方便地獲得政府信息與服務(wù)[3](P92)。因此，推進(jìn)電子政務(wù)對(duì)社會(huì)的服務(wù)，就是要在政府內(nèi)部業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)上，推動(dòng)政府部門(mén)開(kāi)展對(duì)企業(yè)和公眾的服務(wù)，擴(kuò)大服務(wù)范圍，提高服務(wù)質(zhì)量。由注重政府部門(mén)自身效率的提高轉(zhuǎn)向注重對(duì)社會(huì)的服務(wù)，首要的是要轉(zhuǎn)變行政理念。我國(guó)目前正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治所要求的服務(wù)行政(ServiceAdministration)和法治行政(AdministrationoftheRuleofLaw)理念尚未真正轉(zhuǎn)變和形成。與建國(guó)時(shí)期的政府職能和根本任務(wù)相適應(yīng)、與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，我國(guó)強(qiáng)調(diào)政府作為國(guó)家的伴生物是一種凌駕于人民大眾和社會(huì)之上的力量，“國(guó)家的本質(zhì)特征是和人民大眾分離的公共權(quán)力”[4](P144)。這種觀念所形成的政府公共行政理念是：公共行政是直接維護(hù)政治統(tǒng)治的工具，忽視了公共行政在提供公共服務(wù)方面的服務(wù)性作用；公共行政主體與公民、法人和其他組織之間的關(guān)系是不對(duì)等的關(guān)系，忽視了社會(huì)公眾對(duì)行政活動(dòng)的參與以及社會(huì)公眾需求對(duì)政府行政行為的導(dǎo)向性作用；公共行政只強(qiáng)調(diào)了行政相對(duì)人對(duì)行政權(quán)力的服從，忽視了社會(huì)公眾對(duì)公共行政主體及其行為的制約與監(jiān)督，忽視了公共行政過(guò)程中公共責(zé)任機(jī)制的建設(shè)與發(fā)展；只注重了對(duì)行政相對(duì)人行為的規(guī)范，忽視了對(duì)行政主體行為的規(guī)范，隨之而來(lái)便是忽視了行政權(quán)的制約性、行政活動(dòng)領(lǐng)域的有限性以及行政行為的依法性；表現(xiàn)出整個(gè)公共行政凌駕于社會(huì)和公眾之上的明顯特征[5]。因此，只有轉(zhuǎn)變行政理念、樹(shù)立服務(wù)行政的理念，才能賦予新技術(shù)應(yīng)用的意義、價(jià)值與功能。在電子政務(wù)模式下，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)被應(yīng)用來(lái)主要不是為了提高政府部門(mén)自身的辦公自動(dòng)化水平，主要不是著眼于政府內(nèi)部效率的提高，主要不是只為了降低行政成本，而是要把自動(dòng)化技術(shù)水平、提高的效率和節(jié)余的成本“轉(zhuǎn)嫁”到社會(huì)上去，讓社會(huì)公眾獲得益處，最終是要達(dá)到降低社會(huì)公眾的辦事成本，讓公眾方便、快捷地獲取政府服務(wù)。如果沒(méi)有這種“轉(zhuǎn)嫁”、沒(méi)有讓公眾從中獲取益處，這種新技術(shù)的應(yīng)用對(duì)公眾而言是沒(méi)有實(shí)際意義的；同時(shí)，政府部門(mén)還會(huì)通過(guò)其它的方式把提高的效率消耗掉，卻把提高自動(dòng)化技術(shù)水平的投資留給了公眾。正是因?yàn)檫@種著眼點(diǎn)的不同，構(gòu)成了電子政務(wù)和辦公自動(dòng)化的本質(zhì)區(qū)別。強(qiáng)調(diào)電子政務(wù)對(duì)社會(huì)的服務(wù)，也就是是強(qiáng)調(diào)了電子政務(wù)的核心價(jià)值。需要說(shuō)明的是，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，作為電子政務(wù)基礎(chǔ)的政府自身的內(nèi)部管理問(wèn)題，我國(guó)還沒(méi)有解決。因此，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)電子政務(wù)的應(yīng)用功能還需要強(qiáng)調(diào)政府管理效能的提高與對(duì)社會(huì)服務(wù)質(zhì)量的提高并重，逐步過(guò)渡到只強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)的服務(wù)。社會(huì)越向前發(fā)展就越強(qiáng)調(diào)公共管理組織，特別是政府公共部門(mén)對(duì)社會(huì)的服務(wù)，這是社會(huì)發(fā)展之必然。我國(guó)電子政務(wù)堅(jiān)持由注重政府部門(mén)自身效率的提高轉(zhuǎn)向注重對(duì)社會(huì)的服務(wù)和兼顧管理的方向發(fā)展，是符合這種必然規(guī)律的，也是符合我國(guó)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)的。（四）由簡(jiǎn)單應(yīng)用轉(zhuǎn)變?yōu)楦邔哟螒?yīng)用。中國(guó)的電子政務(wù)經(jīng)過(guò)幾年的建設(shè)和發(fā)展，特別是通過(guò)“政府上網(wǎng)工程”建設(shè)在政務(wù)信息公開(kāi)方面，通過(guò)“金字工程”建設(shè)在各主要業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用方面，已經(jīng)取得了一定的成效。許多地方政府，諸如北京、上海、廣東、浙江等省市，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化(globalization)和管理國(guó)際化(internationalization)的發(fā)展需要，紛紛提出了建設(shè)數(shù)字化政府的發(fā)展計(jì)劃。由于受中國(guó)條塊分割體制的影響，已有的應(yīng)用更多的只是處在傳遞政府信息、政府內(nèi)部的公文流轉(zhuǎn)和辦公室自動(dòng)化、網(wǎng)上表格下載等方面，還處在低層次、簡(jiǎn)單應(yīng)用上。這些應(yīng)用以單方面信息溝通為主，互動(dòng)性差；以信息傳遞為主，網(wǎng)上辦事差；以各政府部門(mén)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用為主，跨部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公差，部門(mén)之間、各個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)之間的共享程度低。目前，中國(guó)的電子政務(wù)還基本不能為公眾提供無(wú)縫式的、一體化電子化服務(wù)，還根本不能滿(mǎn)足公眾快捷、方便地獲取政府服務(wù)的需求。因此，將來(lái)中國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展方向一定是在進(jìn)一步深化“政府上網(wǎng)工程”、結(jié)合行政改革和再造行政業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，由簡(jiǎn)單應(yīng)用向高層次應(yīng)用的方向發(fā)展。具體表現(xiàn)為：一是實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)化辦公，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部信息共享、內(nèi)部資源整合、內(nèi)部決策支持；二是整合各業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，加強(qiáng)各應(yīng)用系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通，形成綜合的、只有一個(gè)窗口對(duì)外的政府服務(wù)系統(tǒng)，在跨部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)化辦公環(huán)境下，為公眾提供無(wú)縫的電子化服務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)由簡(jiǎn)單應(yīng)用向高層次應(yīng)用方向發(fā)展的要求，必須采取如下有力措施：以政府內(nèi)部統(tǒng)一的辦公網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和城市寬帶網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等重點(diǎn)信息工程為突破口，帶動(dòng)和推進(jìn)政府各個(gè)領(lǐng)域的電子政務(wù)建設(shè)；進(jìn)一步加快信息技術(shù)在政府領(lǐng)域的普及和深度應(yīng)用，促進(jìn)政府管理方式和服務(wù)提供方式現(xiàn)代化、業(yè)務(wù)流程合理優(yōu)化，切實(shí)提高政府管理效能和服務(wù)質(zhì)量；抓好規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、審核、招標(biāo)、監(jiān)理、驗(yàn)收、評(píng)估、運(yùn)行和培訓(xùn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程的管理；研究解決不同部門(mén)專(zhuān)網(wǎng)互聯(lián)、跨部門(mén)業(yè)務(wù)流程對(duì)接、信息資源共享、信息安全保密等電子政務(wù)建設(shè)的關(guān)鍵性問(wèn)題。

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ONtheDevelopingTendencyofModernChina’sE-governmentConstructionCAILi-hui（SchoolofGovernment&theCenterofE-Government，ZhongshanUniversity,Guangzhou,510275）

Abstract:Thenotionofinnovation,humanism,efficiencyandservicecontainedin