當代中國年電子政務發(fā)展趨勢新論

當代中國電子政務發(fā)展趨勢新論\o""*蔡立輝（中山大學政務學院、電子政務研究中心，廣東廣州510275）

摘要：創(chuàng)新理念、人本主義理念、效率理念和服務理念是推動世界各國進行電子政務建設的重要因素，并在相當大的程度上對實現(xiàn)跨部門信息與服務的整合、再造行政業(yè)務流程、提高政府部門管理效能與公共服務質量起到了非常重要的作用。我國自20世紀80年代推行辦公自動化開始，電子政務建設已經(jīng)歷了近20年的時間。運用實踐驗證的邏輯對這段時間里的電子政務建設進行總結評估、并在此基礎上探索當代中國電子政務發(fā)展的趨勢與走向，這對于推動中國電子政務建設的健康發(fā)展、充分發(fā)揮電子政務在“推進社會主義民主政治建設”、“進一步轉變政府職能，改進管理方式，形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”的作用、提高執(zhí)政能力、構建和諧社會，都具有十分重大的現(xiàn)實意義。關鍵詞：當代中國；電子政務；發(fā)展走向

一、中國電子政務理論研究的反思

我國電子政務在理論研究和實踐應用上都還處在初始階段。理論研究嚴重滯后于實踐，建構電子政務理論體系的研究十分薄弱。研究成果大多是對西方國家電子政務建設和發(fā)展過程的介紹、對我國電子政務發(fā)展階段的歷史描述，或者是以案例的形式對地方政府電子政務建設的現(xiàn)狀、不同部門電子政務應用系統(tǒng)進行的描述，成果具有知識普及性、介紹性和總結性的特點。根據(jù)理論發(fā)展的邏輯和實踐驗證的邏輯來評估我國關于電子政務的理論研究，其局限性主要表現(xiàn)為：（一）對電子政務實踐進行總結和介紹的成果多，電子政務的原創(chuàng)性研究少。已有的研究成果大多是對已經(jīng)在實踐中實行的一些具體做法、各部門的具體業(yè)務應用系統(tǒng)進行描述和介紹，缺乏主倡性、原創(chuàng)性和現(xiàn)實指導性。電子政務理論研究及其成果沒有針對政府公共管理面臨的社會現(xiàn)實問題來研究電子政務產(chǎn)生、發(fā)展的規(guī)律性，從而沒有很好地研究和體現(xiàn)電子政務的價值及其實現(xiàn)途徑，沒有讓實踐者感受到電子政務理論究竟是什么。雖然有些研究成果涉及到了電子政務與行政改革之間的內在聯(lián)系，但只是抽象地討論了電子政務對傳統(tǒng)行政體制和政府組織結構產(chǎn)生影響的表現(xiàn)形式，并沒有深入地研究信息化是如何影響傳統(tǒng)行政體制和政府組織結構的、優(yōu)化行政業(yè)務流程優(yōu)化的具體途徑和方式等問題，致使研究成果對實踐缺乏實際指導性和可操作性。我認為，電子政務研究不能只是在政府部門的要求下被動地進行，更不能只是對已有電子政務實踐進行總結和介紹；而是要根據(jù)政府公共管理和社會發(fā)展的需要以及存在的問題主動地進行研究，提出主倡性、實際指導性和咨詢性的電子政務建設理論與方法。（二）單一學科取向的成果多，多學科取向的研究成果少。以往的電子政務研究并沒有從學科建設、學科發(fā)展的角度研究電子政務與其相關學科理論之間的關系，研究成果表現(xiàn)出公共行政學、管理學與計算機科學、信息科學之間“兩張皮”的現(xiàn)象，以計算機知識、信息科學知識代替了必要的管理知識，電子政務的綜合性特征沒有在研究成果中通過多學科的交叉與滲透反映出來。網(wǎng)絡信息技術應用與政府再造融合為一體，不能沒有不同學科知識的相互融合和相互滲透。否則，研究者知識結構的學科局限性和研究取向的單一性，會使這兩者的融合關系被扭曲。因為，在純技術看來，G2C、G2B提供的只是一個可以和公眾、企業(yè)即時接觸的界面；但在管理看來，這其中必然要引起政府部門與公眾之間基本關系定位的變化、引起公共行政理念的變化。同樣，在純技術看來，G2G只是集成技術的運用；但在管理看來，G2G尋求的是在G2C、G2B界面背后通過集成技術所進行的跨部門、跨職能權限的部門整合、行政業(yè)務整合、信息整合和服務整合，這其中還會涉及到更深層次的政治與政府結構問題。單一學科取向的研究使電子政務研究難以從理論上解決如何通過現(xiàn)代科學技術的應用與行政改革的有機結合來具體解決政府行政組織重組、政府職能轉變、行政業(yè)務流程優(yōu)化、管理范式變革、政府服務范式變革等問題。而這些問題都是實踐迫切需要從理論上加以研究并解決的問題。這就是電子政務研究成果難以對實踐具有指導作用的癥結所在。（三）概念性、原則性與意義性的成果多，建設性、可操作性的研究成果少。以往的電子政務成果主要集中在電子政務的有關概念、建設原則、信息化對政府組織結構和政府管理產(chǎn)生的影響、電子政務建設的意義等方面。研究簡單搬用電子商務、管理信息系統(tǒng)中平臺、應用系統(tǒng)等相關概念；脫離政府行政管理業(yè)務的實際需求，將電子商務、管理信息系統(tǒng)中關于平臺、應用系統(tǒng)的結構、組成、功能等有關理論知識移植到電子政務之中。政府公共管理與工商企業(yè)管理之間實際業(yè)務需求的差異性決定了不能將電子商務、管理信息系統(tǒng)中的有關知識不加區(qū)別地移植到電子政務之中；網(wǎng)絡信息技術運用無法自動地、自發(fā)地創(chuàng)造出有意義、有價值的政府管理體制與高質量的政府服務，信息技術應用及其作用發(fā)揮的大小取決于傳統(tǒng)政務再造的程度，取決于政府和公共管理者對信息技術所賦予的意義。因此，在電子政務已經(jīng)成為一個世界性的發(fā)展潮流這一點日益為人們所認同的時候，研究的重點主要不是圍繞電子政務的概念、原則和建設意義來進行，而是應當重點研究如何構建電子政務的平臺和業(yè)務應用系統(tǒng)，如何實現(xiàn)平臺之間、業(yè)務應用系統(tǒng)之間的信息交流與共享，如何通過電子政務建設體現(xiàn)政府行政組織重組、政府職能轉變和行政業(yè)務流程優(yōu)化，如何應用信息技術來進行政府再造和創(chuàng)造一個整合的無縫式政府，如何把網(wǎng)絡信息技術的力量整合到政府行政能力的建設之中建立一個有能力、有責任和高效能的政府等方面，將電子政務的理論與理念寓于可操作的建設方法與系統(tǒng)應用之中。（四）泛泛而談的成果多，結合中國實際的研究成果少。電子政務作為西方國家政府再造運動中的一個共同策略，都具有明確的目標性。電子政務的強大生命力不是因為它是一個世界性的潮流，而是因為它是針對政府公共管理所面臨的現(xiàn)實問題而采取的解決策略。因此，研究中國的電子政務必須首先明確我國政府公共管理的現(xiàn)實問題，結合中國公共管理面臨的社會現(xiàn)實問題、圍繞中國電子政務的歷史使命來探索我國電子政務的具體功能及其實現(xiàn)途徑、電子政務的價值、電子政務策略選擇，從而構建我國特色的電子政務理論體系和建設途徑。以往的研究只是從一般的意義上進行，把平臺、應用系統(tǒng)當作“放之四海而皆準”的東西，既可應用于西方國家也可應用于中國，既可應用于工商企業(yè)管理也可應用于政府公共管理，抹殺了我國電子政務與西方國家電子政務之間、政府公共管理與企業(yè)管理之間的差異，忽視了我國行政體制、行政業(yè)務及其運行方式具有不同于西方、不同于工商企業(yè)的特殊性，大大降低了研究成果的實用性。

二、中國過去電子政務建設實踐的局限性分析

力不足、透明度差等問題，完全陷入了技術決定論(technologicaldeterminism)的泥潭。電子政務既是電子技術與社會和政治的互動，是一種社會建構(theprocessofsocialconstruction)；也是針對社會公共管理問題而采取的一項治理策略，是一項公共治理工程。因此，賦予電子政務什么意義、什么功能，應體現(xiàn)電子政務的績效目標與價值，應體現(xiàn)建設社會主義民主政治與民主行政的偉大實踐，應體現(xiàn)構建和諧社會的目標決策。要從根本上維護公眾的知情權、實現(xiàn)政務公開透明、提高政府的回應力、提高政府服務的質量和便捷性、提高政府的行政效能和形成跨部門的網(wǎng)絡化協(xié)同辦公，必然要樹立以公眾的需求為導向和以公眾為中心的電子政務理念，必然要進行政府行政流程的再造、組織結構的調整和業(yè)務的集成整合，必然要從著眼于政府機構內部到著眼于社會服務這一電子政務的核心價值。而所有這些，核心是政務問題。電子政務建設對網(wǎng)絡信息技術的應用，并不是固化舊的行政流程、組織結構和管理方式，而是要固化再造后的流程、組織結構和管理方式。（二）對電子政務缺乏心理認同。電子政務需要依靠政府部門及其公務人員與公民、企業(yè)和其他組織之間開展有效的網(wǎng)上互動才能達到網(wǎng)上辦事的目標，而這種互動是以一致的心理認同為基礎和前提的。電子政務的推行將打破原有政府部門之間的界限、構建一個跨部門的網(wǎng)絡化協(xié)同工作的虛擬辦公環(huán)境，使傳統(tǒng)的金字塔式的政府組織結構改變成扁平的、無中心的網(wǎng)絡結構。網(wǎng)上辦事、信息公開透明使行政機關及其公務員原有的權威受到了嚴重的挑戰(zhàn)，使行政機關及其公務員的行政行為完全置于公眾的監(jiān)督之下成為可能。電子政務與傳統(tǒng)行政文化、政府管理模式之間的沖突使一部分公務員擔心發(fā)展電子政務對自身的既得利益構成威脅，由此產(chǎn)生了對電子政務的抵觸和消極情緒。電子政務虛擬化、無紙化的辦公方式完全改變了長期來形成的與文件打交道、公文旅行、文山會海的辦公方式和衙門作風，政府部門要直接面對公眾的大量反饋信息，管理模式由管理型變?yōu)榉招?。相當一部分公務員在短時間內無法適應這種角色和工作方式的轉換而產(chǎn)生了對電子政務不認同的心理。電子政務內容的不實用性、系統(tǒng)操作的不簡便性、業(yè)務應用內容和服務項目的有限性，使公民、企業(yè)和其他組織從電子政務應用中所獲得的益處十分有限，使他們對依靠電子政務解決問題缺乏信心，導致了他們對電子政務的心理認同和認知度差。（三）政府公務員缺乏應用電子政務的知識素質。從整體情況來看，目前我國公務員的電子政務知識素質和信息技術應用能力還較差。一方面，經(jīng)濟發(fā)展和科技進步，社會對政府機關提出了越來越高的要求，政府機關必然需要不斷補充新鮮血液，特別是需要引進一批既懂得新技術應用又熟悉政府業(yè)務的優(yōu)秀人才；另一方面，由于政府機構改革和政府職能轉變的需要，政府公務員隊伍又在不斷縮減，一些優(yōu)秀人才由于受編制的限制而被拒之于門外。這兩方面的原因使得不少政府機關因為缺乏相應專業(yè)人才，對電子政務的建設與應用只能是“心有余而力不足”。在信息技術應用能力方面，我國很多政府機構的公務員或者由于自身基礎較差，或者由于缺乏必要的培訓，或者由于平時工作繁忙等原因，與電子政務建設的要求還有很大的距離。很多政府部門的計算機設備只是打字工具，或者成為一種擺設，沒有發(fā)揮其應有的作用。提高政府公務員信息技術的應用能力、加強公務員電子政務知識和理念的教育培訓是電子政務建設的一項重要而又緊迫任務，也是電子政務建設的一個基礎環(huán)節(jié)。（四）電子政務建設與政府行政改革缺乏有機結合。電子政務建設過程中的技術決定論、技術與政務的嚴重脫節(jié)，導致電子政務只是作為一種外延式的技術性手段來加以應用。實踐證明，政府行政改革的滯后在很大程度上制約了我國電子政務的建設與發(fā)展。電子政務建設與政府行政改革缺乏有機結合，電子政務建設只停留在技術應用的層面上，就無法推進電子政務在深度和廣度方面的發(fā)展。技術決定論者片面地認為只要投入資金、把網(wǎng)站建起來、設備買回來，電子政務就水到渠成了。其結果，電子政務建設雖然也建立了政府網(wǎng)站、開設了電子郵箱、也有一些電子政務應用項目，但在實際效果上并沒有給公眾和企業(yè)帶來獲取政府信息與服務的便捷。從政府公共管理面臨的問題出發(fā)，政府公共部門運用網(wǎng)絡信息技術不能只是為了提高自動化技術水平和辦公效率，更重要的是使現(xiàn)代信息技術普遍運用來再造政府、改革公共部門和實現(xiàn)政府公共管理目標[1](P8)，最終實現(xiàn)提高政府對社會的服務質量、降低公眾辦事成本等目標。而提高政府對社會的服務質量、降低公眾的辦事成本是以更新行政理念、改革原有的政府管理方式、優(yōu)化行政業(yè)務流程為前提的。因為，網(wǎng)絡信息技術本身不可能自動、自發(fā)地創(chuàng)造出有意義與價值的政府管理體制。因此，電子政務建設必須把新技術應用與政府行政改革有機結合起來，以政府行政改革為基礎和前提。只有這樣，才能真正建成電子政務，才能發(fā)揮電子政務的效用。（五）違背電子政務發(fā)展規(guī)律，盲目建設的現(xiàn)象普遍存在。我國電子政務建設在全國范圍內大力推行，這是一件好事。但是，在實踐中，各地方、各部門之間嚴重的攀比之風助長了電子政務建設的盲目性。在攀比中，一些領導難以靜下心來進行策略選擇，一些地方為了顯示自己的超前意識，在地方財政十分緊缺、本地公眾計算機和互聯(lián)網(wǎng)使用率極低的情況下，也盲目上馬一些華而不實的電子政務項目。根據(jù)調查統(tǒng)計，我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)，在電子政務建設目標、建設計劃等方面并沒有顯示差異；但這三類地方的公眾對政府推行的電子政務為何物的認知程度卻有明顯的差異。電子政務建設是一個循序漸進地發(fā)展過程，它的功能配置和業(yè)務應用是在電子政務從簡單到復雜、從建立政府網(wǎng)頁到建立電子社區(qū)、提供多種業(yè)務服務的發(fā)展過程中逐步建立和完善的。不顧現(xiàn)實需求、違背電子政務發(fā)展規(guī)律的盲目建設，必然導致所建立的電子政務系統(tǒng)無任何實際應用意義，導致新的浪費。因此，我們在推進電子政務建設的時候，必須尊重電子政務循序漸進的發(fā)展規(guī)律，尊重用戶的需求，本著實用第一和可擴展性的原則，成熟一項業(yè)務就建設一個業(yè)務系統(tǒng)；在堅持標準規(guī)范統(tǒng)一的前提下，根據(jù)不同層級政府的職能特點和不同政府部門的業(yè)務需求對所建設的電子政務的功能與業(yè)務應用的重點和內容進行策略選擇。與各地方經(jīng)濟社會發(fā)展及其具體情況相適應，允許電子政務建設在發(fā)展水平、應用層次和功能完善程度上保持一定差異性存在是客觀的、正確的，是尊重電子政務分步實施、循序漸進發(fā)展規(guī)律的表現(xiàn)。（六）我國電子政務發(fā)展面臨著體制障礙。我國現(xiàn)行的條塊分割的行政管理體制滋長了部門利益和地方利益。各地方政府和部門在進行電子政務建設時往往從本部門、本地方的利益出發(fā)，各自為政，采用各不相同的標準規(guī)范，業(yè)務內容單調重復；只從解決本機構內部的業(yè)務需求出發(fā)考慮新技術的應用。這必然造成各層級政府之間、各部門之間、各業(yè)務應用系統(tǒng)之間不能互動、信息資源不能共享，出現(xiàn)信息“孤島”和自動化“孤島”，造成新的重復建設與浪費。組織與協(xié)調是整合資源、再造業(yè)務流程和共享信息的關鍵，是解決電子政務的統(tǒng)一性特征與政府層級制組織結構之間沖突的有效途徑。實踐表明，缺乏一個具有指揮協(xié)調能力的實體機構來對各級政府、各政府部門進行整合、調整是我國電子政務建設實踐中反映最強烈的問題。經(jīng)費預算不統(tǒng)一、投資分散，是我國電子政務建設體制障礙的另一表現(xiàn)。目前，各地電子政務建設所需經(jīng)費，除經(jīng)濟落后地方電子政務建設的一部分費用是實行轉移支付之外，原則上都是由地方財政負責解決。國務院及其所屬各部門的電子政務建設費用由國家財政支付，各地方的建設費用由各地方財政支付，沒有形成統(tǒng)一的電子政務建設經(jīng)費預算體制、支付體制和電子政務績效評估機制。完全實行各級政府、各部門自主投資、自主建設，經(jīng)費預算不統(tǒng)一、投資分散，缺乏成本——效益分析和必要的績效評估，都進一步加劇了電子政務建設過程中各自為政、標準不統(tǒng)一、信息資源不能共享、嚴重缺乏整體規(guī)劃、重復建設與浪費等問題。要實現(xiàn)電子政務“一站式”無縫的網(wǎng)絡化服務功能、將越來越多的政府服務轉移到網(wǎng)上執(zhí)行，就必須做到各部門之間、各應用系統(tǒng)之間共享資源、互動聯(lián)通，就必須實現(xiàn)跨部門的業(yè)務、信息和服務的集成與整合。打破條塊分割的管理體制、投資分散的財政體制等體制性障礙，消除部門利益和地方利益的制約，實施電子政務績效評估，是比技術應用更加艱巨的任務。除此而外，電子政務立法滯后、應用缺乏法律保障以及安全的問題，也是在相當程度上阻礙我國電子政務建設與發(fā)展的重要環(huán)境因素。三、當代中國電子政務的發(fā)展趨勢

經(jīng)濟全球化、市場化，政府管理民主化、國際化，以及我國的社會轉型，都構成為我國推進電子政務建設的重要環(huán)境條件。要使電子政務建設與構建和諧社會、提高執(zhí)政能力和政府行政能力的社會發(fā)展目標結合起來，當代中國電子政務發(fā)展趨勢與走向就應表現(xiàn)為：（一）由注重技術導向轉變?yōu)樽⒅卣諏颉Ｒ酝?，從領導者到一般公務員和公眾，都把電子政務建設看成是純粹的技術問題，認為是計算機工作者的事。這種技術決定論導致了電子政務建設完全是一種外延式的技術應用，完全是以傳統(tǒng)的方式來利用現(xiàn)代科學技術，使新技術去適應舊體制，原有的行政業(yè)務流程、辦事方式、服務范式和組織結構形式都原封不動，新技術當然不可能有效發(fā)揮作用。電子政務與行政改革從一開始就應是一體化了的概念。行政改革是電子政務建設的前提，電子政務不是要對已有的傳統(tǒng)業(yè)務流程實現(xiàn)自動化處理，而是要對再造后的業(yè)務流程進行固化；電子政務是實現(xiàn)行政改革、推進行政現(xiàn)代化的載體，沒有電子化的手段就難以實現(xiàn)流程的優(yōu)化、跨部門的互動與共享。電子政務系統(tǒng)的建設與政府再造之間的關系，正如理查德·赫克斯(RichardHeeks)所說，它們之間具有兩種聯(lián)系方式，電子政務系統(tǒng)的建設能夠支持政府公共部門的改革，政府公共部門的改革能夠影響電子政務系統(tǒng)的建設與管理[1](P259)。同時，在電子政務建設過程中，網(wǎng)絡信息技術等現(xiàn)代科學技術與政府行政改革各自有著不可代替的功能作用。但這二者的作用不是平等的，技術本身只是工具，技術發(fā)揮作用的程度與方向深受制度、體制和管理者的影響；同樣的技術，在不同的制度、體制和管理環(huán)境條件下，被賦予了不同的功能、意義和價值。因此，由注重技術導向轉變?yōu)樽⒅卣諏?、由技術與政務的分離轉變?yōu)槎叩挠袡C融合必然是中國今后電子政務建設和發(fā)展的新趨向。其具體內涵就是要把電子政務建設與新技術的運用有機融合起來，與政府職能的轉變、組織結構的調整、行政業(yè)務流程的再造、行政許可制度的改革、政府機關作風建設有機結合起來。在具體觀念上的根本轉變就是政府部門運用網(wǎng)絡信息技術從追求自動化技術水平的提高轉變到提高公民、法人和其他組織辦事的效率和改善行政績效，由注重只解決本部門內部的需求轉向加強政府各部門之間的協(xié)作，最終形成跨部門的網(wǎng)絡化協(xié)同辦公環(huán)境。（二）由注重建設轉變?yōu)樽⒅卣吓c應用。中國以往在電子政務建設過程中，強調各個部門為主進行建設。各個部門從自身的業(yè)務需求出發(fā)、從本部門所要解決的問題出發(fā)，考慮自己業(yè)務系統(tǒng)的建設和技術的使用。其結果雖然提高了各個部門自身的辦公自動化技術，在一定的范圍和程度上也方便了公眾辦事。但由于各個部門使用的技術標準、技術規(guī)范不一致，導致各個部門之間、各應用系統(tǒng)之間相互不能聯(lián)通、信息不能共享，形成了一個一個的技術孤島和信息孤島。這樣的結果是公眾還不得不在多個部門之間、多個應用系統(tǒng)之間尋找服務，當申請的行政許可事項涉及到若干個部門時，公眾不得不多次傳遞相同的信息，政府各部門不能以政府整體的面貌展現(xiàn)在公眾和企業(yè)的面前。這是新技術進一步固化部門鴻溝和各自為政的明顯表現(xiàn)。因此，中國電子政務建設在深度和廣度方面發(fā)展的重要體現(xiàn)就是要由注重建設轉變?yōu)樽⒅卣吓c應用，也就是在充分利用現(xiàn)有的網(wǎng)絡基礎設施和資源的基礎上，進行跨部門的業(yè)務、資源與服務的整合與集成。這種整合包括統(tǒng)一技術和政務方面的規(guī)范標準、進行政務流程的整合與優(yōu)化。在統(tǒng)一技術標準規(guī)范方面，由于電子政務建設是一個復雜的系統(tǒng)工程，面臨著特殊的應用需求和安全需求，其建設和應用涉及到計算機軟硬件設備、計算機網(wǎng)絡技術、數(shù)據(jù)庫技術和各種開發(fā)工具。因此，必須統(tǒng)一規(guī)范標準，包括總體標準、應用業(yè)務標準、應用支撐標準、網(wǎng)絡基礎設施標準、信息安全標準和管理標準。標準和規(guī)范的建立是支撐電子政務的重要手段，在電子政務建設過程中，這些標準和規(guī)范是各信息系統(tǒng)互操作性、兼容性、資源共享使用的保證。在行政業(yè)務流程整合與優(yōu)化方面，一是要對政府部門內部業(yè)務流程進行優(yōu)化，包括改變各職能管理機構重迭、中間層次多的狀況，使每項職能只有一個職能機構管理，做到機構不再重迭、業(yè)務不重復。二是要對跨政府部門的業(yè)務流程進行優(yōu)化。優(yōu)化跨越多個政府部門邊界的行政業(yè)務流程，把涉及到處理同一項業(yè)務的各個部門整合在一個流程上，使完成該項業(yè)務處理所涉及的各個職能部門、所需要的各個功能環(huán)節(jié)和機構的人員以及各種資源整合成為一個完整的流程；打破部門界限和部門鴻溝，形成跨部門的網(wǎng)絡化協(xié)同辦公環(huán)境；實現(xiàn)一個窗口對外、提供“一站式”網(wǎng)絡化服務。三是在總結和避免“一樓式”集中化物理辦公缺陷的基礎上，逐步實現(xiàn)由“一樓式”辦公向“一站式”網(wǎng)絡虛擬辦公的方向轉化，解決“窗口”（前臺）受理與其本部（后臺）處理之間的互動互聯(lián)的問題、解決各個窗口部門之間的互動互聯(lián)與資源共享問題，在形成網(wǎng)絡化辦公環(huán)境和實現(xiàn)無縫式服務方面下功夫。（三）由注重政府部門自身效率的提高轉變?yōu)樽⒅貙ι鐣姆蘸图骖櫣芾?。從根本上改善政府的公共服務是電子政務的核心價值。西方發(fā)達國家在推動電子政務建設和發(fā)展的過程中，把改善傳統(tǒng)的政府服務范式放在了十分重要的位置，堅持以顧客為中心的理念。著名電子政務專家雷切爾·西爾科克(RachelSilcock)和2001年美國“電子商務及發(fā)展報告”都強調電子化政府運用網(wǎng)絡信息技術來進行公共事務的管理和公共服務的傳遞，以便使公民、商行與職員受益[2](P88~101)。普恩斯(J.E.J.Prins)也認為，電子政務就是要使公眾在任何地方、任何時候都能方便地獲得政府信息與服務[3](P92)。因此，推進電子政務對社會的服務，就是要在政府內部業(yè)務網(wǎng)絡化的基礎上，推動政府部門開展對企業(yè)和公眾的服務，擴大服務范圍，提高服務質量。由注重政府部門自身效率的提高轉向注重對社會的服務，首要的是要轉變行政理念。我國目前正處在社會轉型時期，現(xiàn)代市場經(jīng)濟與民主政治所要求的服務行政(ServiceAdministration)和法治行政(AdministrationoftheRuleofLaw)理念尚未真正轉變和形成。與建國時期的政府職能和根本任務相適應、與計劃經(jīng)濟體制相適應，我國強調政府作為國家的伴生物是一種凌駕于人民大眾和社會之上的力量，“國家的本質特征是和人民大眾分離的公共權力”[4](P144)。這種觀念所形成的政府公共行政理念是：公共行政是直接維護政治統(tǒng)治的工具，忽視了公共行政在提供公共服務方面的服務性作用；公共行政主體與公民、法人和其他組織之間的關系是不對等的關系，忽視了社會公眾對行政活動的參與以及社會公眾需求對政府行政行為的導向性作用；公共行政只強調了行政相對人對行政權力的服從，忽視了社會公眾對公共行政主體及其行為的制約與監(jiān)督，忽視了公共行政過程中公共責任機制的建設與發(fā)展；只注重了對行政相對人行為的規(guī)范，忽視了對行政主體行為的規(guī)范，隨之而來便是忽視了行政權的制約性、行政活動領域的有限性以及行政行為的依法性；表現(xiàn)出整個公共行政凌駕于社會和公眾之上的明顯特征[5]。因此，只有轉變行政理念、樹立服務行政的理念，才能賦予新技術應用的意義、價值與功能。在電子政務模式下，網(wǎng)絡信息技術等現(xiàn)代科學技術被應用來主要不是為了提高政府部門自身的辦公自動化水平，主要不是著眼于政府內部效率的提高，主要不是只為了降低行政成本，而是要把自動化技術水平、提高的效率和節(jié)余的成本“轉嫁”到社會上去，讓社會公眾獲得益處，最終是要達到降低社會公眾的辦事成本，讓公眾方便、快捷地獲取政府服務。如果沒有這種“轉嫁”、沒有讓公眾從中獲取益處，這種新技術的應用對公眾而言是沒有實際意義的；同時，政府部門還會通過其它的方式把提高的效率消耗掉，卻把提高自動化技術水平的投資留給了公眾。正是因為這種著眼點的不同，構成了電子政務和辦公自動化的本質區(qū)別。強調電子政務對社會的服務，也就是是強調了電子政務的核心價值。需要說明的是，根據(jù)我國的實際國情，作為電子政務基礎的政府自身的內部管理問題，我國還沒有解決。因此，在相當長一段時間內，我國電子政務的應用功能還需要強調政府管理效能的提高與對社會服務質量的提高并重，逐步過渡到只強調對社會的服務。社會越向前發(fā)展就越強調公共管理組織，特別是政府公共部門對社會的服務，這是社會發(fā)展之必然。我國電子政務堅持由注重政府部門自身效率的提高轉向注重對社會的服務和兼顧管理的方向發(fā)展，是符合這種必然規(guī)律的，也是符合我國社會發(fā)展的現(xiàn)實的。（四）由簡單應用轉變?yōu)楦邔哟螒?。中國的電子政務?jīng)過幾年的建設和發(fā)展，特別是通過“政府上網(wǎng)工程”建設在政務信息公開方面，通過“金字工程”建設在各主要業(yè)務系統(tǒng)應用方面，已經(jīng)取得了一定的成效。許多地方政府，諸如北京、上海、廣東、浙江等省市，為了適應經(jīng)濟全球化(globalization)和管理國際化(internationalization)的發(fā)展需要，紛紛提出了建設數(shù)字化政府的發(fā)展計劃。由于受中國條塊分割體制的影響，已有的應用更多的只是處在傳遞政府信息、政府內部的公文流轉和辦公室自動化、網(wǎng)上表格下載等方面，還處在低層次、簡單應用上。這些應用以單方面信息溝通為主，互動性差；以信息傳遞為主，網(wǎng)上辦事差；以各政府部門的業(yè)務系統(tǒng)應用為主，跨部門的網(wǎng)絡化協(xié)同辦公差，部門之間、各個應用系統(tǒng)之間的共享程度低。目前，中國的電子政務還基本不能為公眾提供無縫式的、一體化電子化服務，還根本不能滿足公眾快捷、方便地獲取政府服務的需求。因此，將來中國電子政務的發(fā)展方向一定是在進一步深化“政府上網(wǎng)工程”、結合行政改革和再造行政業(yè)務流程的基礎上，由簡單應用向高層次應用的方向發(fā)展。具體表現(xiàn)為：一是實現(xiàn)政府內部網(wǎng)絡化辦公，實現(xiàn)內部信息共享、內部資源整合、內部決策支持；二是整合各業(yè)務應用系統(tǒng)，加強各應用系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通，形成綜合的、只有一個窗口對外的政府服務系統(tǒng)，在跨部門的網(wǎng)絡化辦公環(huán)境下，為公眾提供無縫的電子化服務。為了實現(xiàn)由簡單應用向高層次應用方向發(fā)展的要求，必須采取如下有力措施：以政府內部統(tǒng)一的辦公網(wǎng)絡系統(tǒng)和城市寬帶網(wǎng)絡平臺等重點信息工程為突破口，帶動和推進政府各個領域的電子政務建設；進一步加快信息技術在政府領域的普及和深度應用，促進政府管理方式和服務提供方式現(xiàn)代化、業(yè)務流程合理優(yōu)化，切實提高政府管理效能和服務質量；抓好規(guī)劃、標準規(guī)范、審核、招標、監(jiān)理、驗收、評估、運行和培訓等關鍵環(huán)節(jié)，進一步加強對電子政務建設過程的管理；研究解決不同部門專網(wǎng)互聯(lián)、跨部門業(yè)務流程對接、信息資源共享、信息安全保密等電子政務建設的關鍵性問題。

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ONtheDevelopingTendencyofModernChina’sE-governmentConstructionCAILi-hui（SchoolofGovernment&theCenterofE-Government，ZhongshanUniversity,Guangzhou,510275）

Abstract:Thenotionofinnovation,humanism,efficiencyandservicecontainedin