環(huán)境法-修改和歷史轉(zhuǎn)型

環(huán)境法修改和歷史轉(zhuǎn)型

摘要：目前，世界上各主要經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家均以不同途徑、在不同程度上實現(xiàn)了環(huán)境法的歷史轉(zhuǎn)型。我國環(huán)境法如何實現(xiàn)歷史轉(zhuǎn)型？選擇"日本模式"，新制定一部環(huán)境基本法或修改現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》為名符其實的環(huán)境基本法也不失為一種解決方案。此次環(huán)境法修改應(yīng)堅持國家生態(tài)安全與公民生態(tài)環(huán)境生存權(quán)相結(jié)合；環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)相結(jié)合；污染防治與生態(tài)保護建設(shè)相結(jié)合；國家干預(yù)與公眾參與相結(jié)合；行政主導(dǎo)與市場機制相結(jié)合；國內(nèi)環(huán)境法與國際環(huán)境法相結(jié)合等原則。借鑒日本《環(huán)境基本法》、俄羅斯聯(lián)邦《環(huán)境保護法》和我國臺灣地區(qū)《環(huán)境基本法》的立法經(jīng)驗，初步建議將來的"環(huán)境基本法"的基本框架應(yīng)包括：總則；政府環(huán)境保護管理的組織體制與決策機制；環(huán)境法基本制度；環(huán)境法律責(zé)任和環(huán)境損害救濟；附則等部分。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法；歷史轉(zhuǎn)型；環(huán)境基本法；修改；原則；框架

現(xiàn)行《中華人民共和國環(huán)境保護法》是1989年在原《中華人民共和國環(huán)境保護法》(1979年)的基礎(chǔ)上修改制定的。當(dāng)時的修改主要是基于三方面因素的考慮："中國的經(jīng)濟體制正在從計劃經(jīng)濟向有計劃的商品經(jīng)濟過渡，并且國家環(huán)境與資源保護法律體系還不完善；由于我國《憲法》在1982年作出了修改，因而立法依據(jù)發(fā)生了改變；由于《環(huán)境保護法》作為試行法本身存在的規(guī)范性和約束性不強、有些規(guī)定不夠妥當(dāng)、一些單項環(huán)境與資源保護法律和行政法規(guī)的規(guī)定已經(jīng)超前、法律規(guī)定的體例也與后來的國家立法不一致等問題，使其作用逐漸下降。"[1]黨的"十六"大提出我國將全面建設(shè)小康社會，走新型工業(yè)化道路。為了實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，必須堅持實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，既要發(fā)展經(jīng)濟，又要保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)"生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好"三位一體的發(fā)展目標(biāo)。面對新形勢、新挑戰(zhàn)，學(xué)者們認(rèn)為："現(xiàn)行《環(huán)境保護法》越來越顯現(xiàn)出與其地位和作用不適應(yīng)之處和明顯的缺陷，不能承擔(dān)起新時期，特別是"十六"大提出的全面建設(shè)小康社會目標(biāo)下環(huán)境保護工作對環(huán)境法律的要求。歸納起來，現(xiàn)行《環(huán)境保護法》存在以下問題：(1)立法指導(dǎo)思想與時代發(fā)展不相適應(yīng)。(2)作為基本法設(shè)計的《環(huán)境保護法》，實際上沒有被賦予基本法的地位和作用。(3)內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上存在嚴(yán)重缺陷。"[①]與此同時，相關(guān)課題組的成立和研討會的召開，促使筆者對環(huán)境法歷史轉(zhuǎn)型的類型的選擇、環(huán)境基本法的立法原則、環(huán)境基本法的框架構(gòu)建等問題進行了一些的思索，并簡略成文，以求法學(xué)界同仁批評指正。

一、環(huán)境法歷史轉(zhuǎn)型的類型

根據(jù)環(huán)境科學(xué)的一般原理，環(huán)境問題包括由自然原因引起的所謂原生環(huán)境問題和由人為原因引起的所謂次生環(huán)境問題兩大類；次生環(huán)境問題又可分為環(huán)境污染問題和環(huán)境破壞問題，前者主要指各種污染要素對各種環(huán)境要素的污染，如大氣污染、水污染、噪聲污染、固體廢棄物污染、有毒有害物質(zhì)污染、海洋污染等。傳統(tǒng)的環(huán)境科學(xué)和環(huán)境法學(xué)主要解決次生環(huán)境問題，特別是其中的環(huán)境污染問題。世界各國早期的環(huán)境法基本上都是建立在污染防治法的基礎(chǔ)上，日本早期的環(huán)境法尤為突出污染防治法的優(yōu)先性。我國環(huán)境立法較多地借鑒了日本的經(jīng)驗，長期以來環(huán)境立法基本上囿于環(huán)境保護法的范疇，而理論界一直有所謂大環(huán)境法與小環(huán)境法之說。"大環(huán)境法觀點其名稱一般叫環(huán)境法，小環(huán)境法觀點一般稱環(huán)境保護法，其區(qū)別在于廣義還是狹義的環(huán)境保護的劃分。把資源保護、城市建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生包括在環(huán)境保護里面的屬大環(huán)境法觀點。反之則為小環(huán)境法觀點。我國立法、管理部門采取小環(huán)境法觀點，而理論、教學(xué)部門則傾向大環(huán)境法觀點，兩種觀點并存產(chǎn)生種種矛盾。"而事實上，所謂大環(huán)境法，也基本上不涉及生態(tài)環(huán)境建設(shè)問題。

由小環(huán)境法向大環(huán)境法的發(fā)展，表現(xiàn)為環(huán)境法的歷史轉(zhuǎn)型，目前，世界上各主要經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家均以不同途徑、在不同程度上實現(xiàn)了環(huán)境法的歷史轉(zhuǎn)型，其作法大致有三種類型：

第一種類型是法國模式。作為大陸法代表的法國，其環(huán)境法的轉(zhuǎn)型可形容為兩條腿走路。法國的環(huán)境法淵源分為兩大部分，一是于1960年至1980年期間制定的各單行公害防治法規(guī)；二是源于民法，并由此派生出農(nóng)業(yè)、森林、漁業(yè)、礦業(yè)等自然資源專業(yè)法規(guī)，如國有土地法、都市計劃法、海港法等，而且刑法的相關(guān)條文可直接納入準(zhǔn)用，這兩類并行的法律規(guī)范統(tǒng)稱為環(huán)境法。其中民法的有關(guān)規(guī)定產(chǎn)生較早，但自然資源專業(yè)法規(guī)的產(chǎn)生和發(fā)展要遲一些，直到1976年法國將這類規(guī)定整合為《自然保育法》，而公害防治法的產(chǎn)生較早但并未實現(xiàn)整合，且沒有將二者編纂為環(huán)境法典。德國的作法與法國類似；前蘇聯(lián)和東歐各國的環(huán)境法基本上也屬于這種模式，一般是將污染防治法與自然資源保護法合稱為自然保護法。

第二種類型是日本模式。日本環(huán)境立法采取先公害防治、后自然保育的作法。這種現(xiàn)象源于日本環(huán)境法產(chǎn)生時公害劇烈的特殊歷史背景。在兩次世界大戰(zhàn)中，日本早期對公害沒有警覺而任其發(fā)展，戰(zhàn)后的日本專心致力于追求經(jīng)濟的高度成長，忽視環(huán)境保護，導(dǎo)致環(huán)境遭到極大的污染和破壞，在日趨嚴(yán)重的環(huán)境危機壓力下，1970年日本修訂后的《公害對策基本法》強調(diào)環(huán)境優(yōu)先，將保護國民健康和維護其生活環(huán)境作為立法的唯一目的。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會所確認(rèn)的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略原則，對日本環(huán)境法的目的產(chǎn)生了重大影響。其于1993年制定的《環(huán)境基本法》，將其立法目的規(guī)定為："必須以健全經(jīng)濟發(fā)展的同時實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的社會構(gòu)筑為宗旨，并且以充實的科學(xué)知識防止環(huán)境保全上的妨害于未然為宗旨，實現(xiàn)將因社會經(jīng)濟活動以及其他活動造成對環(huán)境的負(fù)荷減少到最低限度，其他有著環(huán)境保全的行動由每個人在公平的分配負(fù)擔(dān)下自主且積極地實行，既維持健全豐惠的環(huán)境，又減少對環(huán)境的負(fù)荷。"現(xiàn)階段，日本已將環(huán)境保護的政策由控制公害轉(zhuǎn)變到對整個國土環(huán)境的保全，環(huán)境立法更加注重整體化的架構(gòu)，形成了以綜合性的環(huán)境基本法為中心，其他相關(guān)部門法為補充，包括污染防治、自然保護、環(huán)境糾紛處理及損害救濟、環(huán)境管理組織等內(nèi)容的環(huán)境法律、法規(guī)、制度和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)組成的完備體系.

第三種類型是美國模式。美國于1969年制定了《國家環(huán)境政策法》為基本法，作為美國聯(lián)邦及各州環(huán)境的憲法，立法工程浩大，內(nèi)容除自然資源、生態(tài)環(huán)境的保育及污染防治外，也包括社會性的種類環(huán)境侵害。環(huán)境基本法的制訂使美國環(huán)境法的轉(zhuǎn)型帶有突變的特色，內(nèi)容十分廣泛，且具有相當(dāng)?shù)某靶浴?/p>

美國的環(huán)境基本法是在對以往的環(huán)境立法進行整合以適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的基礎(chǔ)上制定的?！秶噎h(huán)境政策法》出臺后，美國在環(huán)境立法的指導(dǎo)思想上實現(xiàn)了從治理為主到預(yù)防為主的轉(zhuǎn)變，對環(huán)境實行綜合性保護，大量制定和修改了單行法規(guī)，擴大了環(huán)境法的領(lǐng)域，是美國環(huán)境法轉(zhuǎn)型的標(biāo)志。

上述各國環(huán)境法的歷史轉(zhuǎn)型雖然途徑不同，但基本內(nèi)容是一致的，這就是環(huán)境法的調(diào)整范圍由污染防治為主，逐步擴大到污染防治與自然資源保護并重，進而擴大到對整個生態(tài)環(huán)境的保護和改善。并且，當(dāng)代許多國家的環(huán)境法已發(fā)展成為擁有自己的法理基礎(chǔ)和調(diào)整對象、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、相對獨立的法律部門，并形成了以憲法關(guān)于環(huán)境保護規(guī)定為基礎(chǔ)、以綜合性環(huán)境基本法為核心，其他相關(guān)部門法有關(guān)環(huán)境保護規(guī)定為補充，包括污染防治、自然保護、環(huán)境糾紛處理、損害救濟、環(huán)境管理組織等內(nèi)容的環(huán)境法律、法規(guī)、制度和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)組成的完備體系。

二、我國環(huán)境法歷史轉(zhuǎn)型的選擇

我國環(huán)境保護法頒布二十多年來，法律的調(diào)整范圍基本上未發(fā)生重大變化，環(huán)境法在立法上并未轉(zhuǎn)型，依然是以環(huán)境污染防治法為核心的傳統(tǒng)型環(huán)境法體系。在體制上，國家環(huán)境保護主管部門的職責(zé)范圍依然限于污染防治，至于自然資源保護，則主要由相關(guān)的經(jīng)濟管理部門負(fù)責(zé)。隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，我國環(huán)境法制建設(shè)正面臨著如何避免重蹈一些國家生態(tài)環(huán)境先破壞后恢復(fù)的覆轍、如何在促進我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)事業(yè)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展等一些新課題。從我國環(huán)境保護發(fā)展的客觀要求和國外環(huán)境法發(fā)展的歷史來看，我國現(xiàn)階段正在進入環(huán)境法的歷史轉(zhuǎn)型時期，其基本發(fā)展趨勢是由傳統(tǒng)的污染防治法體系轉(zhuǎn)變?yōu)榘ㄎ廴痉乐卧趦?nèi)的生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)環(huán)境建設(shè)相結(jié)合的生態(tài)環(huán)境法律體系。論證這一歷史轉(zhuǎn)型的基本理論問題，對于探索出一條適合中國國情的環(huán)境法制建設(shè)道路至關(guān)重要，是當(dāng)今我國環(huán)境法學(xué)研究的緊迫任務(wù)。

事實上，我國的環(huán)境法立法較多地借鑒了日本的經(jīng)驗，但并沒有像日本那樣完成立法的轉(zhuǎn)型，亦沒有像法國那樣在物權(quán)法等相關(guān)部門法中充實和完善自然保育法方面的內(nèi)容，更沒有達(dá)到美國環(huán)境基本法那樣的覆蓋程度。雖然我國環(huán)境保護法第2條、第7條和第三章都有廣義環(huán)境保護的內(nèi)容，但缺乏操作性規(guī)范，只相當(dāng)于一種宣示，最多屬于"軟法性"規(guī)范。環(huán)境法調(diào)整范圍的局限性和環(huán)保部門職責(zé)的局限性是我國目前自然資源保護不力的一個重要原因?？偟恼f來，我國環(huán)境法體系的形成過程采取了先污染防治后自然資源保護的途徑，法律規(guī)范中法典化特征明顯。

從歷史發(fā)展的角度進行分析和展望，我國的環(huán)境立法具有跨越式發(fā)展的特點，表現(xiàn)為一方面大量引進國外先進的立法，通過超前性立法防患于未然；另一方面結(jié)合我國的特殊國情，不受國外立法的局限，跨越國外已過時的立法，使立法符合經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的需要。我國已經(jīng)比較成功地實現(xiàn)了環(huán)境污染防治立法的跨越式發(fā)展，可稱為第一步跨越；目前正面臨著生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)立法的跨越式發(fā)展階段，可稱為第二步跨越。我國環(huán)境法的跨越式發(fā)展目標(biāo)是：第一步跨越是防止先污染后治理的老路，而第二步跨越的目標(biāo)應(yīng)確定為防止經(jīng)濟開發(fā)建設(shè)導(dǎo)致的先破壞后恢復(fù)的老路。

我國這兩個跨越式立法階段的結(jié)合表現(xiàn)為我國環(huán)境立法的歷史轉(zhuǎn)型。筆者認(rèn)為，我國環(huán)境法要實現(xiàn)第二步跨越式轉(zhuǎn)型，需突破兩個瓶頸問題：一是突破傳統(tǒng)的污染防治法瓶頸，向生態(tài)環(huán)境法方向的轉(zhuǎn)變。國家環(huán)保總局負(fù)責(zé)人在談到西部環(huán)保工作時強調(diào)，一定要按照"預(yù)防為主、保護優(yōu)先的要求，堅持污染防治與生態(tài)保護并重、生態(tài)建設(shè)與生態(tài)保護并舉、城鎮(zhèn)污染治理與農(nóng)村環(huán)境綜合整治并重、統(tǒng)籌兼顧綜合決策的方針，力爭實現(xiàn)西部環(huán)境事業(yè)的跨越式發(fā)展。"二是突破行政管理法的瓶頸，向管理法與財產(chǎn)法相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變。

我國轉(zhuǎn)型后的環(huán)境法應(yīng)定位為生態(tài)環(huán)境法，應(yīng)由污染防治法與生態(tài)保護建設(shè)法兩大部分組成，前者包括現(xiàn)行的環(huán)境保護法和各單項污染防治的立法，也包括海洋環(huán)境保護法和臭氧層保護立法。后者包括生態(tài)保護法和生態(tài)建設(shè)法兩部分，前者可分為生物資源(主要是野生動植物資源、森林資源、草原資源等可再生資源)保護法、非生物資源保護法(主要是土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、能源資源等)和人文生態(tài)環(huán)境保護法三部分；后者包括水土保持、植樹造林、生態(tài)區(qū)域建設(shè)、國土整治、流域治理、氣象和自然災(zāi)害防治等方面的立法。

然而，是否需要在這兩部分之上制定一部作為該兩部分"母法"的環(huán)境基本法？筆者認(rèn)為，因為我們已有環(huán)境法律規(guī)范較多的帶有類似日本法的"基因"，考慮到歷史的前后承接和立法資源的節(jié)約，新制定一部環(huán)境基本法或修改現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》為名符其實的環(huán)境基本法也不失為一種解決方案。[②]

三、環(huán)境法修改的立法原則問題

筆者認(rèn)為，此次環(huán)境法修改在立法原則上應(yīng)體現(xiàn)以下要求：

1、國家生態(tài)安全與公民生態(tài)環(huán)境生存權(quán)相結(jié)合

"生態(tài)安全是指一國生態(tài)環(huán)境在確保國民身體健康、為國家經(jīng)濟提供良好的支撐和保障能力的狀態(tài)。構(gòu)成生態(tài)安全的內(nèi)在要素包括：充足的資源和能源、穩(wěn)定與發(fā)達(dá)的生物種群、健康的環(huán)境因素和食品。"黨的十六大報告提出的全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)包括："可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。""所謂生態(tài)環(huán)境是指以整個生物界為中心，可以直接或間接影響人類生活和發(fā)展的自然因素和人工因素的環(huán)境系統(tǒng)。它由包括各種自然物質(zhì)、能量和外部空間等生物生存條件組合成的自然環(huán)境和經(jīng)過人類活動改造過的人工環(huán)境共同構(gòu)成。"國家生態(tài)安全直接涉及三方面的安全，一是國家政治安全，二是國土安全，三是社會安全即公民的生態(tài)(或環(huán)境)安全，由于生態(tài)安全與公民的生存利益息息相關(guān)，因此具有基本人權(quán)的屬性。《中華人民共和國憲法修正案》將《憲法》第三十三條增加一款："國家尊重和保障人權(quán)。"作為第三款。我國憲法所保障的人權(quán)是以人的生存權(quán)為核心，這種生存權(quán)在環(huán)境基本法中有必要設(shè)置法定的公民生態(tài)生存權(quán)或環(huán)境安全權(quán)，作為憲法人權(quán)在環(huán)境法中的體現(xiàn)，并通過環(huán)境法予以嚴(yán)格保護。

2、環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)相結(jié)合

舉與我國環(huán)境法制較為類似的日本法為例，日本環(huán)境法的目的，經(jīng)歷了從"經(jīng)濟優(yōu)先"到"環(huán)境優(yōu)先"的發(fā)展。1970年修訂后的《公害對策基本法》將"保護國民健康和維護其生活環(huán)境"作為其唯一目的，是典型的一元論目的。但是，1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會所確認(rèn)的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略原則，對日本環(huán)境法的目的產(chǎn)生了重大影響。其于1993年制定的《環(huán)境基本法》，將其立法目的規(guī)定為二元論。2003年10月14日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指明了"深化經(jīng)濟體制改革的指導(dǎo)思想和原則"，其中包括提出："堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展。"筆者認(rèn)為：結(jié)合我國的基本國情，應(yīng)當(dāng)堅持環(huán)境基本法立法目的的二元論，但同時應(yīng)發(fā)展的確立當(dāng)環(huán)境資源保護與經(jīng)濟建設(shè)相沖突時，環(huán)境資源保護優(yōu)先于經(jīng)濟發(fā)展的法律目的先后序位。

3、污染防治與生態(tài)保護建設(shè)相結(jié)合

《決定》指出我們應(yīng)當(dāng)："完善社會領(lǐng)域和可持續(xù)發(fā)展等方面的法律法規(guī)，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步。"為了實現(xiàn)經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，環(huán)境法應(yīng)當(dāng)包括調(diào)整有關(guān)保護和改善生態(tài)環(huán)境、合理利用自然資源、防治污染和其他公害的法律規(guī)范。筆者建議：把將來的環(huán)境基本法定位為一部污染防治與生態(tài)保護建設(shè)相結(jié)合的，堅持可持續(xù)發(fā)展道路的統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境法治工作的全局的法律。

4、國家干預(yù)與公眾參與相結(jié)合

公眾參與原則，亦稱環(huán)境保護的民主原則。這項原則是指，環(huán)境法鼓勵廣大群眾積極參與環(huán)境保護事業(yè)，保護他們對污染和破壞環(huán)境的行為依法進行監(jiān)督的權(quán)利。這項原則最集中地體現(xiàn)了現(xiàn)代環(huán)境法的民主與法治要求，是環(huán)境法制建設(shè)的重要保證。在環(huán)境問題所涉及的法律關(guān)系當(dāng)中，公眾的環(huán)境利益是最容易受到侵害的，而公眾相對于企業(yè)事業(yè)單位和行政部門處于弱者地位，如果沒有公眾參與，環(huán)境保護就必然失去發(fā)展的動力，就會流于形式，也根本無法保證法律的公平與正義。在我國，與公眾參與原則緊密聯(lián)系、相輔相承的是國家干預(yù)制度。環(huán)境法中的國家干預(yù)是指國家以社會公共利益代表者的資格，依法對各種開發(fā)利用環(huán)境資源的活動直接進行管理的政府行為。近一個世紀(jì)以來，在國家對經(jīng)濟和社會生活進行干預(yù)的理論和實踐問題上盡管有很大爭議，但在國家對環(huán)境問題的直接干預(yù)方面，總的趨勢是不斷加強，并日益與環(huán)境保護的公眾參與相一致。這是由于環(huán)境污染已成為一大社會公害，損害了全社會的利益，因而國家出面干預(yù)已是勢在必行。但筆者同時也反對把非政府組織、"第三條道路"獨立化的傾向。

5、行政主導(dǎo)與市場機制相結(jié)合

由于受到計劃經(jīng)濟的影響，我國環(huán)境保護歷來注重政府行政主導(dǎo)的作用。改革開發(fā)以來，特別是黨中央提出建設(shè)有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟以來，如何在尊重市場規(guī)律的前提下，充分發(fā)揮市場機制的積極作用，借鑒世界上其他國家的先進作法，如引進排污權(quán)交易制度、環(huán)境稅制度等；如何處理好政府環(huán)保各相關(guān)職能部門行政管理與通過市場機制促進環(huán)境保護之間的關(guān)系？在環(huán)境保護領(lǐng)域，這已經(jīng)成為一項意義重大且艱巨的任務(wù)。筆者認(rèn)為，環(huán)境基本法在這個問題上應(yīng)明確宣示立法者的態(tài)度，即應(yīng)明確宣示：堅持走行政主導(dǎo)與市場機制相結(jié)合的道路。

6、國內(nèi)環(huán)境法與國際環(huán)境法相結(jié)合

國際環(huán)境法是現(xiàn)代國際法中的一個新的、重要的組成部分，其與國內(nèi)環(huán)境法既是兩個獨立的體系，相互之間又存在許多關(guān)聯(lián)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，國際環(huán)境法與國內(nèi)環(huán)境法地位相同，效力沒有高低之分，兩者由于淵源、主體及實質(zhì)各不相同，因此相互獨立。但是，國際環(huán)境法與國內(nèi)環(huán)境法又是密切相關(guān)、互相滲透和互相補充的，它們之間可以通過"移植"、"吸納"和"接受"而相互轉(zhuǎn)化。此種理論可稱為"銜接說"。筆者建議：環(huán)境基本立法應(yīng)采納"銜接說"來處理國際環(huán)境法與國內(nèi)環(huán)境法之間的關(guān)系，注重國內(nèi)環(huán)境法與國際環(huán)境法相結(jié)合。并且這種銜接應(yīng)堅持以下幾個方面：國內(nèi)環(huán)境法是實施國際環(huán)境法的重要保證；國內(nèi)環(huán)境不能改變國際環(huán)境法中所規(guī)定的原則；國際環(huán)境法不能干預(yù)國家按照主權(quán)原則所制定的國內(nèi)環(huán)境法；國際環(huán)境法與國內(nèi)環(huán)境法地位相同；法律規(guī)范適用次序上，國際環(huán)境條約先于國內(nèi)環(huán)境法等。

筆者的以上思考主要關(guān)于此次制定環(huán)境基本法所應(yīng)當(dāng)遵循的決定該法基本定位、取舍實體內(nèi)容等方面的原則。除此之外，筆者認(rèn)為，至少還應(yīng)當(dāng)確立以下立法技術(shù)方面的原則，即環(huán)境基本應(yīng)從立法上致力于解決以下問題：確立環(huán)境資源保護中"預(yù)防-管制-整治與救濟"相結(jié)合的全面有序的體系；確立環(huán)境法中核心法律概念的定義和范圍；整合現(xiàn)行環(huán)境污染防治與資源保育領(lǐng)域相關(guān)法律的共通原理原則和措施制度；確立環(huán)境資源保護中各類主體的權(quán)利與義務(wù)；確立環(huán)境資源主管機關(guān)的權(quán)限劃定標(biāo)準(zhǔn)等。

四、環(huán)境基本法框架比較

如何借鑒世界上其他國家和地區(qū)有關(guān)環(huán)境基本法的先進立法體例，是此次修改環(huán)境法的另一個重要議題，這個問題的解決絕非一朝一夕之事。在此筆者介紹世界上一些主要國家和我國臺灣地區(qū)已有的或新近的有關(guān)環(huán)境基本法的立法框架，以供比較借鑒。

日本的《環(huán)境基本法》[③]

該法由三章共46條和一條附則組成，其基本框架為：第一章"總則"，規(guī)定了：法律目的、主要核心概念的定義、環(huán)境資源的享受與繼承、構(gòu)筑對環(huán)境負(fù)荷影響最少的可持續(xù)發(fā)展社會、通過國際協(xié)調(diào)積極推進全球環(huán)境保護、國家的職責(zé)、地方公共團體的職責(zé)、企業(yè)的職責(zé)、國民的職責(zé)、環(huán)境日、法制上的措施、年度報告、防止放射性物質(zhì)引起的污染等內(nèi)容。第二章"關(guān)于環(huán)境保護的基本政策"，具體分為第一節(jié)"有關(guān)政策的制定與實施的方針"、第二節(jié)"環(huán)境基本規(guī)劃"、第三節(jié)"環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)"、第四節(jié)"特定地區(qū)的公害防治"、第五節(jié)"國家為保護環(huán)境應(yīng)當(dāng)采的措施"、第六節(jié)"有關(guān)全球環(huán)境保護的國際合作"、第七節(jié)"地方公共團體的政策"、第八節(jié)"費用負(fù)擔(dān)與財政措施"。第三章"環(huán)境審議會議等"，具體分為第一節(jié)"環(huán)境審議會"(分為中央環(huán)境審議會、中央環(huán)境審議會的組織、都、道、府、縣環(huán)境審議會與市、鎮(zhèn)、村環(huán)境審議會等四條)、第二節(jié)"公害對策會議"。附則規(guī)定了法律的施行時間。

俄羅斯聯(lián)邦的《環(huán)境保護法》[④]

該法由十六章八十余條組成[⑤]，其基本框架為：第一章"總則"，規(guī)定了：基本概念、環(huán)境保護立法、環(huán)境保護基本原則、環(huán)境保護對象等內(nèi)容。第二章"環(huán)境保護管理基礎(chǔ)"，規(guī)定了：俄羅斯聯(lián)邦國家權(quán)力機關(guān)在環(huán)境保護關(guān)系領(lǐng)域的職權(quán)、俄羅斯聯(lián)邦各主體國家權(quán)力機關(guān)在環(huán)境保護關(guān)系領(lǐng)域的職權(quán)、地方自治機關(guān)在環(huán)境保護關(guān)系領(lǐng)域的職權(quán)、實施國家環(huán)境保護管理的執(zhí)行權(quán)力機關(guān)、俄羅斯聯(lián)邦權(quán)力機關(guān)與俄羅斯聯(lián)邦各主體國家權(quán)力機關(guān)之間在環(huán)境保護關(guān)系領(lǐng)域的職權(quán)劃分、地方自治機關(guān)實施的環(huán)境保護管理等內(nèi)容。第三章"公民、社會團體和其他非商業(yè)性團體在環(huán)境保護領(lǐng)域的權(quán)利和義務(wù)"，規(guī)定了：公民在環(huán)境保護領(lǐng)域的權(quán)利和義務(wù)、從事環(huán)境保護活動的社會團體和其他非商業(yè)性團體的權(quán)利和義務(wù)、保障良好環(huán)境權(quán)的國家措施體系等內(nèi)容。第四章"環(huán)境保護領(lǐng)域的經(jīng)濟調(diào)整"，規(guī)定了：環(huán)境保護領(lǐng)域的經(jīng)濟調(diào)整方式、俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)發(fā)展聯(lián)邦規(guī)劃、俄羅斯聯(lián)邦各主體環(huán)境保護專項規(guī)劃和環(huán)境保護措施、對不良的環(huán)境影響收費、環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)活動、生態(tài)保險等內(nèi)容。第五章"環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)制度"，規(guī)定了：環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)制度的基礎(chǔ)、對制定環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)的要求、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、允許的環(huán)境影響標(biāo)準(zhǔn)、物質(zhì)和微生物允許排放標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)廢物和消費廢物的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)及其處置限額、允許的物理環(huán)境影響標(biāo)準(zhǔn)、允許的取用自然環(huán)境構(gòu)成物標(biāo)準(zhǔn)、允許的人為環(huán)境負(fù)載標(biāo)準(zhǔn)、其他環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護領(lǐng)域的國家標(biāo)準(zhǔn)和其他標(biāo)準(zhǔn)性文件、某些環(huán)境保護活動的許可制度、生態(tài)認(rèn)證等內(nèi)容。第六章"環(huán)境影響評價和生態(tài)鑒定"，規(guī)定了：進行環(huán)境影響評價、生態(tài)鑒定等內(nèi)容。第七章"對進行經(jīng)濟活動和其他活動的環(huán)境保護要求"，規(guī)定了：對建筑物、構(gòu)筑物、工程和其他項目的布局、設(shè)計、建設(shè)、投產(chǎn)、運營、停工和清算的基本環(huán)境保護要求、對建筑物、構(gòu)筑物、工程和其他項目布局的環(huán)境保護要求、對建筑物、構(gòu)筑物、工程和其他項目設(shè)計的環(huán)境保護要求、對建筑物、構(gòu)筑物、工程和其他項目的建設(shè)和改建的環(huán)境保護要求、對建筑物、構(gòu)筑物、工程和其他項目投產(chǎn)使用的環(huán)境保護要求、對建筑物、構(gòu)筑物、工程和其他項目的運營和退役的環(huán)境保護要求、對能源項目布局、設(shè)計、建設(shè)、改建、投產(chǎn)、和運營的環(huán)境保護要求、對軍事和國防項目、武器裝備和軍事技術(shù)的布局、設(shè)計、建設(shè)、改建、投產(chǎn)、運營和退役的環(huán)境保護要求、對經(jīng)營使用農(nóng)業(yè)項目的環(huán)境保護要求、對土地改良，土壤改良系統(tǒng)和單個水利技術(shù)設(shè)施的布局、設(shè)計、建設(shè)、改建、投產(chǎn)和運營的環(huán)境保護要求、對城鄉(xiāng)居民點的布局、設(shè)計、建設(shè)、改建的環(huán)境保護要求、對生產(chǎn)和使用汽車及其他運輸工具的環(huán)境保護要求、對石油天然氣開采生產(chǎn)項目和石油、天然氣及其產(chǎn)品加工、運輸、儲存和銷售項目的布局、設(shè)計、建設(shè)、改建、投產(chǎn)和運營的環(huán)境保護要求、對潛在危險化學(xué)物質(zhì)、其他物質(zhì)和微生物的生產(chǎn)、使用和無害化處理的環(huán)境保護要求、對利用放射性物質(zhì)和核材料的環(huán)境保護要求、對在農(nóng)業(yè)和林業(yè)中使用化學(xué)物質(zhì)的環(huán)境保護要求、保護環(huán)境，防止不良的生物影響、對處置生產(chǎn)廢物和消費廢物的環(huán)境保護要求、對建立防護和保護區(qū)的環(huán)境保護要求、對財產(chǎn)私有化和國有化的環(huán)境保護要求、保護大氣臭氧層、保護環(huán)境，防止不良的物理影響、對違反自然保護要求的應(yīng)對措施等內(nèi)容。第八章"生態(tài)災(zāi)難區(qū)、緊急狀態(tài)區(qū)"，規(guī)定了：確定生態(tài)災(zāi)難區(qū)、緊急狀態(tài)區(qū)的程序等內(nèi)容。第九章"受特殊保護的自然客體"，規(guī)定了：保護自然客體的措施、保護自然客體的法律制度、稀有的瀕臨滅絕的植物、動物及其他生物體的保護、城鄉(xiāng)居民點綠化資源的保護、稀有何瀕臨消失的土壤的保護等內(nèi)容。第十章"國家環(huán)境監(jiān)測"，規(guī)定了：國家環(huán)境監(jiān)測的組織。第十一章"環(huán)境保護監(jiān)督"，規(guī)定了：環(huán)境保護監(jiān)督的任務(wù)、環(huán)境保護領(lǐng)域的國家監(jiān)督、國家環(huán)境保護監(jiān)督員的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任環(huán)境保護領(lǐng)域的生產(chǎn)監(jiān)督、環(huán)境保護領(lǐng)域的市政監(jiān)督和環(huán)境保護社會監(jiān)督、對生產(chǎn)不良環(huán)境影響的客體的國家登記等內(nèi)容。第十二章"環(huán)境保護科學(xué)研究"。第十三章"建設(shè)生態(tài)文化的基礎(chǔ)"，規(guī)定了：生態(tài)教育的全民性和綜合性、在教育機構(gòu)中教授生態(tài)知識基礎(chǔ)、對組織領(lǐng)導(dǎo)人和專家的環(huán)境保護和生態(tài)安全培訓(xùn)、生態(tài)教育等內(nèi)容。第十四章"違反環(huán)境保護法規(guī)的責(zé)任和環(huán)境保護糾紛的處理"，規(guī)定了：違反環(huán)境保護立法的責(zé)任種類、環(huán)境保護糾紛的處理、全部賠償環(huán)境損害的義務(wù)、違反環(huán)境保護立法造成的環(huán)境損害的賠償程序、因違反環(huán)境保護立法造成的公民健康和財產(chǎn)損害的賠償、關(guān)于限制、停止和終止有關(guān)人員進行的違反環(huán)境保護立法活動的請求等內(nèi)容。第十五章"環(huán)境保護領(lǐng)域的國際合作"，規(guī)定了：環(huán)境保護領(lǐng)域的國際合作的原則和俄羅斯聯(lián)邦的環(huán)境保護國際條約等內(nèi)容。第十六章"最后規(guī)定"。

我國臺灣地區(qū)《環(huán)境基本法》[⑥]

該法由五章共四十一條組成，其基本框架為：第一章"總則"，規(guī)定了：立法目的、環(huán)境及永續(xù)發(fā)展的定義、環(huán)境保護與經(jīng)濟、科技及社會發(fā)展并重、全民環(huán)境保護責(zé)任、綠色消費，減少環(huán)境負(fù)荷、以生命周期為基礎(chǔ)，促進清潔生產(chǎn)、各級政府環(huán)境保護責(zé)任及執(zhí)行之評估檢討、環(huán)境保護科技發(fā)展、環(huán)境保護教育宣導(dǎo)、組織體系及工作內(nèi)容、環(huán)境保護咨詢、國際合作、環(huán)境保護人才培育及專責(zé)單位、人員之設(shè)置、環(huán)保法庭等內(nèi)容。第二章"規(guī)劃及保護"，規(guī)定了：資料庫之建立、土地利用及規(guī)劃、區(qū)域劃分及活動限制、自然保育等內(nèi)容。第三章"防制及救濟"，規(guī)定了：非再生性及稀有資源之特別保護、地下水、地層及海岸之保育、抑制溫室效應(yīng)采預(yù)防及醫(yī)療保健措施、非核國家目標(biāo)、環(huán)境影響評估制度、環(huán)境品質(zhì)及管制標(biāo)準(zhǔn)、建立政府事前許可、機動查核、事業(yè)自動申報及管制與稽查制度、監(jiān)測及預(yù)警制度、污染者付費、國家永續(xù)發(fā)展委員會、環(huán)境資源專責(zé)部會、環(huán)境基金、受益者及使用者付費、環(huán)境糾紛處理及補償、救濟制度、公民訴訟等內(nèi)容。第四章"輔導(dǎo)、監(jiān)督及獎懲"，規(guī)定了：環(huán)境保護之研究發(fā)展、環(huán)境保護事業(yè)之輔導(dǎo)獎勵、環(huán)保工作之輔導(dǎo)、獎勵及補償、促進再生資源，使用環(huán)保標(biāo)章產(chǎn)品、違反行為之確實取締處罰等內(nèi)容。第五章"附則"，規(guī)定了：訂定環(huán)境日和法律施行日期等內(nèi)容。五、我國環(huán)境基本法框架構(gòu)建設(shè)想

我們將來的環(huán)境基本法應(yīng)如何構(gòu)建體系，是學(xué)者們共同關(guān)心的問題，但對此目前鮮有學(xué)者提出系統(tǒng)的設(shè)計，筆者僅見如汪勁先生的設(shè)計，認(rèn)為我國《環(huán)境保護法》修改草案分為七章，即總則、政府環(huán)境保護管理的組織體制與決策機制、預(yù)防環(huán)境污染與自然破壞、治理環(huán)境污染與自然破壞、合理利用與節(jié)約使用自然資源與能源、法律責(zé)任和附則。

筆者初步的建議是，將來的環(huán)境基本法是否可以分為如下幾個部分：

第一章為總則。主要內(nèi)容涉及如：立法目的、調(diào)整對象、核心概念的界定、適用范圍、基本原則、國家、環(huán)境保護團體、企事業(yè)單位、公民的基本環(huán)保權(quán)利與義務(wù)、環(huán)境宣傳教育、環(huán)境保護科技發(fā)展及其資助與獎懲、國際合作的原則、方式和程序等。

第二章為政府環(huán)境保護管理的組織體制與決策機制。主要內(nèi)容涉及如：環(huán)境保護管理主管機關(guān)的權(quán)限分配基準(zhǔn)、組織的設(shè)立、中央與地方的環(huán)境保護職責(zé)劃分、各類環(huán)境保護規(guī)劃、各個相關(guān)委員會及其議事、決策、報告機制、公眾參與決策和聽證制度等。

第三章為環(huán)境法基本制度。主要內(nèi)容涉及如：環(huán)保資料庫及環(huán)保信息公開制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境影響評價制度、三同時制度、環(huán)境許可證制度、環(huán)境有償使用制度、環(huán)境品質(zhì)監(jiān)控制度、建立政府事前許可、機動查核、企事業(yè)單位自動申報及管制與稽查制度、監(jiān)測及預(yù)警制度、受特殊保護的自然客體制度、各類環(huán)境保護領(lǐng)域的經(jīng)濟調(diào)整制度、生態(tài)災(zāi)難和環(huán)境事故緊急應(yīng)對制度等。這部分內(nèi)容學(xué)者們見仁見智，筆者認(rèn)為應(yīng)保持一定的超前性，但不