服務(wù)型政府中的人格問題

服務(wù)型政府中的人格問題

作為一種新的政府治理模式，服務(wù)政府的建設(shè)必須轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能的實現(xiàn)與能力的提升在一定程度上直接取決于其組成要素中最具生命活力的行政人員的素質(zhì)與能力。從事公共事務(wù)管理這一特殊的社會活動中的主體,其本身的意識形態(tài)、價值偏好以及情感意志等相關(guān)的政治心理對活動的結(jié)果會產(chǎn)生重要的影響。因此,是否擁有具備良好人格的行政人員是服務(wù)型政府再造成功與否的關(guān)鍵。一、行政人格的本質(zhì)特征“人格”一詞源自拉丁文的“persona”,其原意是指“面具”或“臉譜”,即在戲臺上表演的角色顯示給觀眾的臉目,代表著戲中角色的特定身份。如果用中文解釋人格,那么最妥當?shù)脑~語莫過于個性了。在中國的《心理學大詞典》(朱智賢主編)中,對此作了如下解釋:“個性,也可以稱著人格,是指一個人的整個精神面貌,即具有一定傾向性的心理特征的總和”。人格是對人的總體本質(zhì)的描述,既代表這個人,又代表這個人的行為。因此,人格實際是人的社會化的結(jié)果,它的內(nèi)涵和外延相當廣泛和豐富。因此可以說,人格是人在社會生活中通過自身的創(chuàng)造性活動所完成的人類本質(zhì)的實現(xiàn),是個人之內(nèi)在主觀情狀與外在客觀行為相互統(tǒng)一的現(xiàn)實性的總體存在,是一種體現(xiàn)個人尊嚴、價值、品格的倫理存在?！秶鴥?nèi)行政倫理學研究綜述》中行政人格的定義為:行政人格就是國家公務(wù)員與其他職業(yè)者相區(qū)別的內(nèi)在規(guī)定性,是國家公務(wù)員的倫理尊嚴、倫理品質(zhì)、倫理境界以及所理解與實現(xiàn)的行政價值的總和;也是國家公務(wù)員在社會生活,特別是公共行政管理領(lǐng)域中的地位與作用的統(tǒng)一。但行政人格是人格體系當中的一種特殊的形式,是行政人在行政管理活動中的外在的自我,是行政人的行為自我,是行政人的政治、行政、管理活動的體現(xiàn)。一般而言,有什么樣的心理就有什么樣的行為,行政心理是行政人對一定行政管理活動中各種現(xiàn)象自發(fā)產(chǎn)生的感性的、非系統(tǒng)性的、非定性的主觀反應(yīng)形式。當這種非系統(tǒng)的自發(fā)反應(yīng)形式具有了一種持續(xù)穩(wěn)定的特性時,便形成了行政人的人格,行政人格是行政人在行政管理活動中的內(nèi)在規(guī)定性,它直接影響著行政人的行政行為以及他們在行政管理活動中所扮演的角色。行政人格作為行政主體在行政系統(tǒng)中所體現(xiàn)出的本質(zhì)特征,它體現(xiàn)了行政主體承擔義務(wù)、享受權(quán)力的資格。一方面,行政人員擔任國家公職,是公共權(quán)力的享有者和使用者,其身份和地位受到法律的保護和社會的尊重。另一方面,由于權(quán)力存在是為了有效地實現(xiàn)和維護公共利益,因此,行政人員必須擁有對公共利益的信仰,把服務(wù)人民、奉獻社會作為根本的價值目標。從這個意義說,行政人中的地位和價值不僅源于法律的保障和他人的尊重,更源于他對公共利益的信仰和對社會責任的自覺擔當。行政主體的全部資格和尊嚴之所在,就在于他運用公共權(quán)力去有效地實現(xiàn)和維護公共利益。行政人格是指行政主體在公共事務(wù)中區(qū)別于其他社會角色的內(nèi)在規(guī)定性,它顯示了行政人員的價值和尊嚴,體現(xiàn)了行政人員在行政系統(tǒng)中的主體性地位和作用。二、種類型人格的分類根據(jù)社會歷史的途徑和社會生產(chǎn)方式的歷史演變,通?？蓪⑿姓烁駝澐譃榕c社會生產(chǎn)方式相對應(yīng)的三種類型,即:農(nóng)業(yè)社會———依附性人格;工業(yè)社會———工具性人格;后工業(yè)社會———獨立性人格。在三種行政人格因其蘊涵與特征的不同,所以對政府行為的影響也各異,具體而言:(一)以“統(tǒng)治”為目標的行政目標,依附于君主專制自國家和行政產(chǎn)生以來,也就出現(xiàn)了行政人及其內(nèi)在規(guī)定性的行政人格。與農(nóng)業(yè)文明相對應(yīng)的奴隸社會和封建社會,其行政存在的最大意義是“統(tǒng)治”的需要,因此在這種統(tǒng)治型的行政體系設(shè)置下,“行政的目標完全從屬于統(tǒng)治階級利益的實現(xiàn),行政就是統(tǒng)治階級的行政,是階級統(tǒng)治和階級壓迫的工具”。同時,與封建制度對應(yīng)的往往是君主專制制度,在這種制度下,君主“公開奉行的是‘家天下’或‘朕即國家’原則,把國家和國家權(quán)力視為當然的私產(chǎn),由君主及其一家一姓所私有、世襲,進而賦予君主個人至高無上、不受法律限制的絕對權(quán)利?！币虼?這種制度下的每個“行政人員”都是依附于君主而生存的臣子,這自然也就要求每個官僚人員的“統(tǒng)治階級”服務(wù)意識。這時統(tǒng)治集團及其活動的出發(fā)點亦非公共問題的解決、公共利益的實現(xiàn),而是如何保證統(tǒng)治的長久和穩(wěn)定。(二)官僚制行政組織形式進入工業(yè)社會,隨著人們對科學技術(shù)巨大作用的認識,人們產(chǎn)生了對工具理性的高度崇拜。工具理性被歸結(jié)為數(shù)學上的可計算性、邏輯上的形式化和機械上的可操作性。此時出現(xiàn)了韋伯的合乎工具理性的合理合法的官僚制行政組織形式。在這種組織形式下,行政人員便形成了工具性行政人格,行政人員個人的獨立性被組織的統(tǒng)一性所取代,個體對自己行為的后果無法把握,對自己失去信心,從而使行政人員變成了似乎沒有自己價值和觀念的“工具”。但由于在這個時期,民主意識的覺醒和公民社會的崛起,人們開始認識到公民和政府與行政的關(guān)系,逐漸確立了“政府為我服務(wù)”的意識。作為工具理性的行政人格自然也要受到這種思想理念的影響,從而在行政過程中,開始注意公共利益的實現(xiàn)。(三)價值理性是行政理念的重要內(nèi)容之一,是對行政人員的精神倫理價值的高揚。在對進入后工業(yè)社會,隨著信息技術(shù)的高度發(fā)展,對政府行政提出了更高的要求。使政府及行政人員不僅僅局限于對行政分析能力、判斷能力、解決問題等綜合能力的提高,“同時要求行政人員更新傳統(tǒng)觀念,樹立效率觀念、創(chuàng)新觀念、服務(wù)觀念、競爭觀念、民主觀念、法治觀念等現(xiàn)代化觀念?！睆亩_立了價值理性在行政理念中的重要地位。在這種情況下,政府需要實現(xiàn)對傳統(tǒng)官僚制的超越,需要從工具理性的推崇向?qū)r值理性的重視,政府權(quán)利結(jié)構(gòu)體系需要由封閉而走向開放,需要在優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)的運動中高揚服務(wù)精神的倫理內(nèi)涵,達致法律、權(quán)力與道德的統(tǒng)一,從而根本上糾正官僚制片面追求工具理性的弊端。在這種價值理性高揚旗幟的環(huán)境下,行政系統(tǒng)及行政人員逐漸確立了獨立性的行政人格,從而也有了自我人格意識和行為能力。公共服務(wù)作為價值理性所倡導(dǎo)的最重要的內(nèi)容之一,對獨立人格下行政人員的行政理念的影響是決定性的。隨著公共服務(wù)意識在政治民主社會中日益成為人們所關(guān)注的焦點和政府的重要義務(wù)和責任,公共性作為政府和行政人員行政的價值取向也日漸形成了趨勢。三、具有社會生活之實質(zhì)內(nèi)容的整體意義上的人在服務(wù)型政府中,以人為本,就是要立足社會現(xiàn)實,正視行政人員正當?shù)奈镔|(zhì)利益需求,把行政人員視為具有社會生活之實質(zhì)內(nèi)容的整體意義上的人,即其職業(yè)活動與他的全部社會生活和個人生活統(tǒng)一在一起的整體,同時通過“道德”的制度,將行政人員的行為整合進政府的職能實現(xiàn)中,促進行政人員獨立人格的形成。只有行政人員形成了獨立人格,才會從根本上實現(xiàn)政府卓越能力的再造,最終實現(xiàn)服務(wù)價值目標。(一)獨立人格是行政人員自身發(fā)展的內(nèi)支撐建立一個良好的政府始終是人類美好的愿景。服務(wù)型政府是這樣一種社會治理模式:“以社會公共利益為目標追求,以社會公眾為本位,以管理就是服務(wù)為理念,以人文關(guān)懷、民主、透明、責任、法治等價值為基礎(chǔ),在社會公眾的參與和監(jiān)督下,以有效解決社會公共問題,提供公平、優(yōu)質(zhì)、廉潔、高效的公共產(chǎn)品為標志的政府形態(tài)?！苯ㄔO(shè)服務(wù)型政府,行政人員的獨立人格則是其必不可缺少的內(nèi)部支撐。因為,擁有獨立人格的行政人員將服務(wù)的精神和公共的理念內(nèi)化為自身的道德信念和道德標準,并通過自身的具體職業(yè)行為將服務(wù)精神和服務(wù)原則轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。換言之行政人員在自身人格不斷健全和發(fā)展的過程中,會將“以人為本”和“為人民服務(wù)”的宗旨作為自身行動的出發(fā)點和歸宿點。行政人員職業(yè)行為選擇源自內(nèi)心的良知和職業(yè)活動的倫理要求,獨立行政人格能為服務(wù)型政府核心理念的生成提供道德支持。(二)制約公共權(quán)力的制度與法律—獨立行政人格為服務(wù)型政府公共權(quán)力良性運轉(zhuǎn)提供倫理約束對公共權(quán)力的制約和制衡一直是政治文明發(fā)展的主旋律。公共權(quán)力的良性運轉(zhuǎn)也是服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。許多學者在探求制約公共權(quán)力的途徑時,在制度層面上提出了許多行之有效的建議。如蘇珊和羅斯·艾克曼提出:“為了保證政府對民眾負責,就需要建立其他類型的公共監(jiān)督機制,民主政府必須制定明確的政策限制官員的腐敗動機?！眲傂缘闹贫群头傻谋O(jiān)督與約束是一種重要的制約公共權(quán)力運轉(zhuǎn)的方式,但是它有其自身難以克服的缺陷。因為,很多公共權(quán)力的濫用都誕生于制度與法律的空隙中。此時,行政個體的制約自己內(nèi)在的力量便顯得尤為重要。而擁有獨立人格的行政人員便具有這種約束自己的內(nèi)在道德力量。換言之,外在的法律法規(guī)和權(quán)力已經(jīng)作為一種必然創(chuàng)造性內(nèi)化為行政主體的自由意志,這時,行政人員便具有足夠的制約自己內(nèi)在的力量,許多學術(shù)思想家提供的制度設(shè)計為公共權(quán)力的制約奠定了基石,而行政人員內(nèi)心的倫理約束也是制衡公共權(quán)力不可忽視的力量。因此,獨立行政人格能為服務(wù)型政府公共權(quán)力的良性運轉(zhuǎn)提供倫理約束。(三)行政能力建設(shè)的重心轉(zhuǎn)向“政府職能的問題,既取決于經(jīng)濟與社會發(fā)展的要求,同時也取決于政府自身發(fā)展的水平?！睆哪撤N意義上說,服務(wù)型政府正是政府職能改革的歷史產(chǎn)物。政府職能的改革涉及到政府職能的結(jié)構(gòu)、運行方式與實現(xiàn)邏輯。因此政府職能的變化,“變化的不僅僅是政府職能本身,還涉及到整個政府組織、運行程序以及市場、社會的基本關(guān)系?！彪S著市場經(jīng)濟的發(fā)展,私人領(lǐng)域壯大;市民社會不斷完善;社會自治組織興起,不斷沖擊傳統(tǒng)的社會治理模式,由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變成為歷史發(fā)展的趨勢。服務(wù)型政府的一個重要的特征是政府統(tǒng)治向政府治理的轉(zhuǎn)變。羅西瑙認為:“與統(tǒng)治相比,治理是一種內(nèi)涵更豐富的現(xiàn)象,它既包含政府機制,但同時也包含非正式、非政府機制,隨著治理范圍的擴大,各色人和各類組織等得以借助這些機制滿足各自的需要,并實現(xiàn)各自的愿望。”這意味著服務(wù)型政府的本質(zhì)內(nèi)涵是契合社會多元價值追求的趨勢,也表明服務(wù)型政府的職能體系是錯綜復(fù)雜的,這對政府自身的能力提出了新的挑戰(zhàn)。政府的能力建設(shè)又決定于行政系統(tǒng)中最具生命活力的行政人員的能力。正如喬治·弗雷德里克精辟的論述:“公務(wù)人員是政府職能運行與實現(xiàn)的主體。公務(wù)人員的觀念、素質(zhì)與行為方式,在很大程度上決定政府職能的具體實現(xiàn)方式和實現(xiàn)水平?！币虼?行政人員的素質(zhì)和能力是服務(wù)型政府職能實現(xiàn)的關(guān)鍵要素。并且,只有擁有獨立人格的行政人員才能真正承擔起實現(xiàn)服務(wù)型政府職能的使命。因為,擁有獨立人格的行政人員會將行政道德意志和責任意識內(nèi)化為自我評價和自我命令,行政人員的任何職業(yè)行為都是出于自身道德自覺和倫理自主。他們會為了實現(xiàn)服務(wù)價值和公共理念而堅持不懈地克服種種行為困難,并妥善處理好道德目的和手段之間的關(guān)系,并最終在遵循“對公眾負責”的最高價值指令下,實現(xiàn)服務(wù)型政府的職能。四、為政府服務(wù)的人格培養(yǎng)(一)塑造理想行政人格,促使“以人為本”“以人為本”是服務(wù)型政府的基本價值追求,在行政體制改革不斷深化的實踐過程中,“以人為本”的服務(wù)理念也逐漸體現(xiàn)。但由于長期受官本位思想的影響,政府和官員的官僚作風不可能在短時間內(nèi)根除。而官僚作風和“以人為本”的服務(wù)理念是針鋒相對的,這就導(dǎo)致了當前的“以人為本”更多的是停留在理論層面,而在實踐當中體現(xiàn)出來的“以人為本”也還存在很多口號和形式的因素,這些都不利于服務(wù)型政府的建設(shè)。因此有必要通過塑造理想行政人格,促使行政人員在觀念和實踐層面,都真正理解和接受“以人為本”的價值追求?！叭娜鉃槿嗣穹?wù)”只是一種理想狀態(tài),因此“全心全意為人民服務(wù)”始終是作為一種精神力量而存在。對于行政人格而言,這也只能是完全理想狀態(tài)之下的人格核心價值。通過有效的探索和塑造理想行政人格,將“全心全意為人民服務(wù)”的價值觀念不斷灌輸給行政人員,使行政人員的人生觀、世界觀和價值觀都被其不斷同化。而“全心全意為人民服務(wù)”與“以人為本”的理念在價值追求上都是根本一致的,只要行政人員做到了“全心全意為人民服務(wù)”,政府也就實現(xiàn)了“以人為本”。(二)行政人格的知能結(jié)構(gòu)對服務(wù)型政府建設(shè)產(chǎn)生智力“政府轉(zhuǎn)型的核心,就是在科學、合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上,確立以公共服務(wù)為主體的政府職能?！币雽崿F(xiàn)這個轉(zhuǎn)型,就需要一股龐大的力量來引導(dǎo)。而行政人格的知能結(jié)構(gòu)具有價值導(dǎo)向和動力功能,行政人格能夠規(guī)定行政價值的統(tǒng)一方向和目的。而這種方向和目的會產(chǎn)生動力,引導(dǎo)和驅(qū)動行政組織及人員追求行政價值。因此,行政人格的知能結(jié)構(gòu)是一個動能巨大的結(jié)構(gòu)體系,這個結(jié)構(gòu)越完善,對服務(wù)型政府體制建設(shè)所產(chǎn)生的驅(qū)動力就越大。而探索和塑造理想行政人格,正是一個對行政人格的知能結(jié)構(gòu)不斷完善的過程,這也必將有效促進服務(wù)型政府的體制建設(shè)。(三)有利于塑造行政行為“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”是服務(wù)型政府建設(shè)的基本要求。在當前的行政管理活動中,由于行政行為失范而導(dǎo)致政府與民眾關(guān)系對立、行政成本增加的現(xiàn)象普遍存在。而在當前的國情和行政管理現(xiàn)狀之下