政府績效審計制度的探索與實踐政府績效審計助推政府績效評估和行政問責(zé)制基于深圳實踐的啟示

政府績效審計制度的探索與實踐政府績效審計助推政府績效評估和行政問責(zé)制基于深圳實踐的啟示

一、深圳政府績效審計的現(xiàn)實意義加快行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，是黨的17個重要戰(zhàn)略使命。黨的十七屆二中全會審議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》(以下簡稱《意見》),確立了我國深化行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則,確立了到2020年我國深化行政管理體制改革的總體目標和今后5年的重點任務(wù),確立了組織實施這項重大改革的具體要求。推行政府績效管理和行政問責(zé)制度,是《意見》確定的今后5年深化行政管理體制改革的重點任務(wù)之一,其具體要求:一是建立科學(xué)合理的政府績效評估指標體系和評估機制;二是健全以行政首長為重點的行政問責(zé)制度,明確問責(zé)范圍,規(guī)范問責(zé)程序,加大責(zé)任追究力度,提高政府執(zhí)行力和公信力。如何貫徹落實《意見》的具體要求,推行政府績效管理和行政問責(zé)制度,是近期公共行政管理領(lǐng)域亟待研究探討的重大課題。深圳作為我國改革開放之初設(shè)立的經(jīng)濟特區(qū),堅持小政府、大社會的行政管理模式,市場經(jīng)濟發(fā)展較快,政府職能傾向于公共服務(wù),行政管理體制改革方面的探索起步較早。伴隨改革開放、民主法制建設(shè)的進程,適應(yīng)經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展的需要,自2001年以來,深圳在全國率先探索建立了政府績效審計制度,并以推行政府績效審計為突破,實施了以行政首長為重點的行政問責(zé)制度,建立了政府績效評估制度,加大責(zé)任追究力度,提高政府執(zhí)行力和公信力。深圳的實踐表明:政府績效審計是政府績效評估的一種重要方式,是政府績效評估體系的重要組成部分,是實現(xiàn)政府績效評估目標的一種有效方法;推行政府績效審計,有助于促進建立和落實政府績效評估制度和行政問責(zé)制度。總結(jié)、研究深圳推行政府績效審計制度、政府績效評估制度、行政問責(zé)制度的實踐,可以為我國深化行政管理體制改革積累經(jīng)驗,提供有益的啟示。二、政府審計職能轉(zhuǎn)變政府績效審計,是對政府及其公共部門履行職責(zé)管理和使用公共資源的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行檢查和評價,提供政府及其公共部門經(jīng)濟責(zé)任履行情況的信息,促進公共資源的管理者、使用者改進工作,更好地履行經(jīng)濟責(zé)任。大多數(shù)市場經(jīng)濟國家在立法機構(gòu)下設(shè)專門的政府審計機構(gòu),由法律授權(quán)審計機關(guān)開展績效審計,對政府及其公共部門履行職責(zé)管理和使用公共資源的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行檢查和評價,并依法將審計結(jié)果向社會公眾予以公告?？冃徲嬍钱?dāng)代世界政府審計的主流和發(fā)展方向。我國審計事業(yè)經(jīng)過20年發(fā)展之后,進入由財務(wù)審計為主轉(zhuǎn)向財務(wù)審計與績效審計并重的轉(zhuǎn)型過渡期。2001年2月,深圳在憲法、審計法確立的審計監(jiān)督制度框架內(nèi),頒布了《深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》(以下簡稱《條例》),在全國率先建立了政府績效審計制度,并進行了成功的實踐,形成了深圳政府績效審計模式(溫美琴,2006)。(一)建立和完善政府與審計機關(guān)的分工合作制度《條例》明確規(guī)定“審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對本級各部門的績效審計工作”,這是我國關(guān)于政府績效審計的第一個法律規(guī)定?！稐l例》確立了深圳績效審計制度框架:一是界定了績效審計的概念?！稐l例》根據(jù)審計法關(guān)于對財政財務(wù)收支效益性審計的規(guī)定,明確指出“本條例所稱的績效審計,是指審計機關(guān)在對政府各部門財務(wù)收支及其經(jīng)濟活動的真實性、合法性進行審計的基礎(chǔ)上,審查其在履行職責(zé)時財政資金使用所達到的經(jīng)濟、效率和效果程度,并進行分析、評價和提出改進意見的專項審計行為?！倍且?guī)定了審計機關(guān)開展績效審計的原則要求?！稐l例》規(guī)定“審計機關(guān)進行績效審計應(yīng)當(dāng)根據(jù)效率、效益、效能、環(huán)境和成本,采取縱向和橫向方法進行定量和定性的比較分析,并作出審計判斷?！比墙⒘丝冃徲嬆甓葓蟾嬷贫取！稐l例》規(guī)定“審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年第四季度向本級政府和上一級審計機關(guān)提出績效審計報告,并受本級政府委托,向本級人大常委會報告績效審計工作情況?！彼氖敲鞔_了績效審計結(jié)果運用?！稐l例》規(guī)定“政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)本級人大常委會對績效審計報告的審議意見編制預(yù)算、確定機構(gòu)設(shè)置和人員編制。”(溫美琴、徐衛(wèi)華,2006)(二)知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略得到確立,提出了“績效審計”的“更從2002年開始,深圳市審計局根據(jù)《條例》的規(guī)定,借鑒香港及國外政府績效審計的方法,逐年擴大績效審計范圍,選擇公眾關(guān)注、財政投入大的項目開展績效審計。截至2008年共開展績效審計項目53個,審計透明度逐年增強,審計監(jiān)督成效逐年提高。2002年,深圳市審計局在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,選擇“衛(wèi)生系統(tǒng)12家市屬醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備采購、大型醫(yī)療設(shè)備使用和管理情況”作為首例績效審計項目進行試點,政府績效審計制度正式實施。審計報告上報深圳市政府審核同意后形成《深圳市2002年度績效審計工作報告》,提交市人大常委會審議。報告首先由人大計劃預(yù)算委員會進行審議,并提出初審報告,指出“這是我市乃至全國政府審計系統(tǒng)的一項創(chuàng)新工作,對于科學(xué)評價財政資金使用所達到的經(jīng)濟、效率和效果程度,規(guī)范預(yù)算執(zhí)行,轉(zhuǎn)變部門和單位使用財政資金的觀念,不斷改善部門和行業(yè)的管理水平,提高財政資金使用效益,具有重要意義”,并且對進一步做好績效審計工作,提出了具體的意見和建議。人大常委會結(jié)合初審報告,對績效審計揭示的問題進行了審議,并將審議結(jié)果函告市政府及有關(guān)部門加以整改?？冃徲媹蟾婧腿舜蟪Ｎ瘯膶徸h結(jié)果被深圳市媒體廣泛報道,有關(guān)方面非常重視。與此同時,人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等中央媒體以及全國各地媒體高度關(guān)注,引起社會各界重視,產(chǎn)生了廣泛而深遠的社會影響。2003至2005年,深圳市審計局先后對市海上田園風(fēng)光旅游區(qū)、市科技三項費用、市本級2003至2004年政府采購等22個項目進行了績效審計。2003年,深圳市人大常委會計劃預(yù)算委員會的初審報告首次在當(dāng)?shù)孛襟w全文刊登,4個項目的審計報告摘要首次在當(dāng)?shù)孛襟w公布,審計透明度增強。2004年,績效審計工作報告首次在當(dāng)?shù)孛襟w全文刊登,首次發(fā)布8個項目的審計結(jié)果公告,審計透明度進一步增強。2005年,深圳市人大常委會要求市政府組織各有關(guān)部門和單位認真做好本年度績效審計發(fā)現(xiàn)問題的整改和責(zé)任追究工作,對審計發(fā)現(xiàn)的問題跟蹤到底,追究責(zé)任,實行“買單制”。2006至2008年,深圳市審計局將績效審計納入年度工作計劃,每年實施績效審計項目8~10項,按照《條例》的規(guī)定,實行績效審計年度報告制度,適時公開人大常委會對績效審計年度報告的審議情況,推行審計結(jié)果公告制度,增強審計透明度,加強績效審計發(fā)現(xiàn)問題的整改和責(zé)任追究工作,有力地促進了服務(wù)型政府建設(shè)。三、審計問責(zé)制深圳在連續(xù)4年實踐的基礎(chǔ)上,為進一步適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的要求,2005年開始實行審計問責(zé)制,落實行政問責(zé)制。在政府績效審計實踐探索的基礎(chǔ)上,推行行政首長問責(zé)制,建立政府部門績效評估制度。(一)審計結(jié)果“單調(diào)制”,依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人相關(guān)責(zé)任。審計結(jié)果“單調(diào)制”2005年9月,深圳市人大常委會通過了《關(guān)于深圳市2004年度本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告的決議》、《關(guān)于進一步加強審計監(jiān)督工作的決定》,要求實行審計結(jié)果“買單制”,依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。按照人大常委會的《決議》、《決定》,深圳市政府成立“2004年度本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計整改及責(zé)任處理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”,常務(wù)副市長、分管審計工作的副市長分別擔(dān)任正、副組長,成員由市監(jiān)察、審計、財政、人事等部門的負責(zé)人組成,專門負責(zé)審計整改及責(zé)任處理工作,對事整改處理,對人實行“買單制”,促進審計發(fā)現(xiàn)問題的整改,向全市人民有個交待。(二)建立健全政府績效評估體系2005年10月,深圳市委、市政府發(fā)布了《關(guān)于在全市掀起“責(zé)任風(fēng)暴”實施“治庸計劃”加強執(zhí)行力建設(shè)的決定》,要求“行政權(quán)力運用到哪里,監(jiān)督就到哪里;公共財政支出到哪里,審計就到哪里;公共服務(wù)提供到哪里,績效評估就到哪里”;要求審計部門對“市本級預(yù)算執(zhí)行、政府績效、政府投資項目和專項資金,實行審計結(jié)果公告制度”。2005年12月,深圳市政府發(fā)布了《關(guān)于健全行政責(zé)任體系加強行政執(zhí)行力建設(shè)的實施意見》及《深圳市人民政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》等6個配套文件,要求監(jiān)察、財政、審計、法制、人事等部門加強績效評估監(jiān)督、確保責(zé)任落實,完善責(zé)任追究制度、形成閉環(huán)效應(yīng),在加強執(zhí)行力建設(shè)中發(fā)揮重要作用。一是建立政府部門績效評估制度。探索建立政府部門績效評估指標體系,將每個部門的行政效率和行政成本量化,作為部門績效評估的重要依據(jù),逐步推動績效評估制度化和績效評估結(jié)果公開化。要求監(jiān)察、財政、審計、法制、人事等部門按照各自的職責(zé)開展績效評估工作。其中,監(jiān)察部門負責(zé)各部門行政許可及其他行政審批登記事項實施情況的評估,財政、審計部門負責(zé)重大財政資金使用情況及執(zhí)行財經(jīng)法規(guī)情況的審計評價、評估,法制部門負責(zé)依法行政和行政執(zhí)法責(zé)任制落實情況的評估,人事部門負責(zé)部門公務(wù)員績效管理的評估。二是建立完善財政資金使用效益評估與監(jiān)督制度。加強財政資金管理,以預(yù)算的編制執(zhí)行、專項資金使用、固定資產(chǎn)管理和財政財務(wù)支出為重點,構(gòu)建財政資金使用效益的評估與監(jiān)督體系。財政、審計部門要重點抓好部門預(yù)算執(zhí)行、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任、部門績效狀況、專項資金使用、政府投資項目、政府采購、部門財務(wù)內(nèi)部控制等方面的審計評價、評估工作,確保財政資金使用的合法、真實和效益。加強對財政資金使用情況的監(jiān)督檢查,強化審計監(jiān)督。實行審計關(guān)口前移,經(jīng)濟責(zé)任審計要有計劃地開展任中審計,政府投資審計要做好項目概算、預(yù)算、結(jié)算、決算的審計。擴大績效審計的范圍,健全績效審計結(jié)果的公告制度,績效審計結(jié)果要通過媒體向社會公開。建立經(jīng)濟責(zé)任評估結(jié)果的備案備查制度,領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果要載入干部檔案和廉政卷宗,作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、任用、調(diào)整的重要依據(jù)。三是建立行政首長問責(zé)制度。全面落實行政首長負責(zé)制,對于政府部門存在的執(zhí)行上級機關(guān)決策和部署不力、違反規(guī)定進行決策、不認真履行行政管理職責(zé)和內(nèi)部管理職責(zé)等問題,政府將根據(jù)上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、人大、政協(xié)、司法、監(jiān)察、審計等機關(guān)提出的問責(zé)要求或問責(zé)建議,采取誡勉談話、責(zé)令限期整改、責(zé)令作出書面檢查、責(zé)令公開道歉、通報批評、責(zé)令辭職、建議免職等方式,對部門行政首長予以問責(zé)。四是完善行政過錯責(zé)任追究制度。實行嚴格的行政過錯責(zé)任追究制,行政主體及其工作人員在政務(wù)公開、行政審批、行政征收、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強制、行政復(fù)議、行政賠償、內(nèi)部管理等方面的行政過錯行為,均屬查處追究范圍。對于不履行法定職責(zé)、行政不作為、亂作為的,要嚴肅追究當(dāng)事人和主管領(lǐng)導(dǎo)的相應(yīng)責(zé)任,形成責(zé)任體系的閉環(huán)效應(yīng)。2006年1月,深圳市政府向人大常委會提交了《關(guān)于深圳市2004年度本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計發(fā)現(xiàn)問題責(zé)任處理和整改情況的報告》,對審計發(fā)現(xiàn)的問題嚴格實行“買單制”,落實行政首長問責(zé)制:16名相關(guān)責(zé)任人受到了責(zé)任追究。其中,給予行政處分5人,責(zé)令作出書面檢查9人,責(zé)令作出書面檢查并停職離崗培訓(xùn)2人。在對相關(guān)責(zé)任人進行責(zé)任處理的同時,審計工作報告涉及的部門和單位積極進行整改,查找原因,查漏補缺,完善規(guī)章制度,加強財政資金管理。當(dāng)?shù)孛襟w公布了審計工作報告涉及的部門和單位的整改情況。人大常委會把市政府處理有關(guān)責(zé)任人的報告向社會公布后,社會反響強烈,人民群眾高度評價。(三)政府職能部門績效評估深圳在政府績效審計實踐及其實行審計問責(zé)制的基礎(chǔ)上,由深圳市監(jiān)察局牽頭開發(fā)建設(shè)了深圳市政府績效評估系統(tǒng),自2007年3月投入試運行,選擇了政府職能清晰、內(nèi)部流程規(guī)范、與企業(yè)和居民工作生活聯(lián)系密切的16家政府職能部門和6區(qū)政府進行政府績效評估試點,把績效評估作為行政問責(zé)的前提和基礎(chǔ)。2007年5月,深圳市制定了《深圳市政府績效評估指導(dǎo)書(試行)》和《深圳市政府績效評估指標體系(試行)》,成立了由市長掛率,市發(fā)展改革局、監(jiān)察局、財政局、人事局、審計局、統(tǒng)計局、法制辦等部門行政首長組成的深圳市政府績效評估委員會,建立了政府績效評估指標體系。其中,對政府職能部門的評估分為行政業(yè)績、行政效率、行政執(zhí)行力和行政成本4個方面,設(shè)置24個評估指標;對區(qū)政府的評估則分為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)4個方面,設(shè)置42個評估指標,政府績效評估指標體系實現(xiàn)了對政府工作的全面監(jiān)督和客觀評價。深圳市審計局對政府部門實施的財政財務(wù)收支審計、績效審計、經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果所反映的各部門“財政財務(wù)收支的真實、合法和效益”情況,是對政府職能部門績效評估的子項目,反映政府職能部門“行政成本”支出的規(guī)范性、經(jīng)濟性、效率性、效果性。透過深圳市政府績效評估制度及其評估指標體系的分析、研究,可以發(fā)現(xiàn)其制度設(shè)計,將政府績效審計作為政府績效評估的一種重要方式,作為政府績效評估體系的重要組成部分。四、行政問責(zé)制度落實推行政府績效審計,建立政府績效評估制度,落實行政問責(zé)制度,是深化行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。通過對深圳實踐進行全面地分析、總結(jié),得到了有益的啟示:(一)社會主義市場經(jīng)濟條件下審計環(huán)境發(fā)生的變化服務(wù)型政府及其治理是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的客觀要求,也是建立政府績效審計制度的環(huán)境基礎(chǔ)。深圳作為我國改革開放的試驗區(qū),市場經(jīng)濟發(fā)展較快,政府職能傾向于公共服務(wù),較早建立公共財政框架。正是在這樣的環(huán)境基礎(chǔ)下,深圳率先建立了政府績效審計制度,逐步實現(xiàn)由財務(wù)審計為主轉(zhuǎn)向財務(wù)審計與績效審計并重。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,政府的主要職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù),要求政府及其公共部門行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效,要求政府在市場化背景下必須實現(xiàn)治理模式的根本轉(zhuǎn)變,構(gòu)建服務(wù)型政府。強化政府公共服務(wù)職能,建設(shè)服務(wù)型政府,是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義法治國家的必然要求。黨的十六大以來,各級各地政府深化行政審批制度改革、行政管理體制改革,加快轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)公共財政體制,完善政府公共管理職能,構(gòu)建服務(wù)型政府。由此引起審計環(huán)境發(fā)生變化,一方面為推行政府績效審計創(chuàng)造了條件,另一方面對審計機關(guān)全面履行審計監(jiān)督職責(zé)、提高審計監(jiān)督成效提出了新的要求。總結(jié)深圳實踐,可以得出結(jié)論:經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌,社會轉(zhuǎn)型,政府轉(zhuǎn)變職能,政府審計必須與之相適應(yīng),由財務(wù)審計為主逐步轉(zhuǎn)向財務(wù)審計與績效審計并重。(二)立法先行,建立政府績效審計制度開展政府績效審計必須要有立法的支持,在法律上明確政府績效審計的地位,把政府績效審計提到與財政預(yù)算執(zhí)行審計同等重要的地位,定期向政府和人大報告政府績效審計的結(jié)果。立法先行,為深圳開展政府績效審計提供了法制保障。2001年2月《深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》頒布以后,深圳市審計局加強與市人大法制委員會、計劃預(yù)算委員會的合作,組團考察香港及國外的績效審計,經(jīng)常交換工作意見,從認識和操作兩個層面,把對績效審計的立法支持具體化。正是由于深圳立法先行,在法律層面促使審計工作必須轉(zhuǎn)型;正是由于強有力的立法支持與合作,在操作層面促進政府績效審計制度得以成功實踐。深圳實踐表明,立法先行,建立政府績效審計制度,對深圳市政府各部門進行績效審計成為地方性法規(guī)規(guī)定的深圳市審計機關(guān)的職責(zé);有了法制保障,深圳市審計機關(guān)依法對深圳市政府各部門進行績效審計,是地方性法規(guī)賦予深圳市審計機關(guān)的權(quán)限。(三)政府績效評估市場經(jīng)濟條件下,推行政府績效評估制度是增強政府及其公共部門、公職人員對社會公眾的責(zé)任意識與績效意識、改進政府公共管理的重要措施。政府績效審計本身就是一種政府績效評估行為。從國際經(jīng)驗來看,市場經(jīng)濟發(fā)達國家所開展的政府績效評估多數(shù)都是以審計機關(guān)開展的績效審計為主要的政府績效評估方式。無論是美國、澳大利亞還是英國的政府績效評估體系,審計署都扮演著十分重要的角色。美國政府績效評估是在完善的法律框架下,以國會審計總署為主導(dǎo)來執(zhí)行的。在澳大利亞,國會審計署代表國會對各部門進行年度績效考評。英國國家審計署代表議會對政府公共開支進行審核,對所有政府部門和政府機構(gòu)、逾半數(shù)使用公共撥款的社會團體進行績效評估。自2005年10月以來,深圳開始建立政府績效評估體系,從其制度設(shè)計來看,已將政府績效審計作為政府績效評估體系的重要組成部分(溫美琴,2006)。2007年5月制定的政府績效評估指標體系,將政府績效審計作為政府績效評估的一種重要方式,作為政府績效評估體系的重要組成部分。深圳實踐表明,推行政府績效審計,有力地促進了責(zé)任政府、法治政府、效率政府、廉潔政府建設(shè)。參照市場經(jīng)濟國家政府績效審計通行的做法,借鑒深圳經(jīng)驗,可以得出結(jié)論:政府績效審計是政府績效評估的一種重要方式,是政府績效評估體系的重要組成部分,是實現(xiàn)政府績效評估目標的一種有效方法。(四)深圳績效評估的實踐2001年2月,《深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》的頒布,標志著深圳在全國率先建立政府績效審計制度。自2002年以來,深圳按照《條例》關(guān)于績效審計的規(guī)定,進行了連續(xù)不斷地實踐探索,促進了深圳的民主法制建設(shè)和服務(wù)型政府建設(shè)。深圳以推行政府績效審計為突破,推動了行政首長問責(zé)制的落實,促進了政府績效評估制度的建立。深圳實踐表明,推行政府績效審計,可以為建立政府績效評估制度、落實行政問責(zé)制度營造環(huán)境基礎(chǔ)。五、完善立法、法規(guī),為政府績效評估的法律依據(jù)從國際經(jīng)驗來看,目前大多數(shù)市場經(jīng)濟國家已經(jīng)通過立法確立了政府績效審計的法律地位及其在政府績效管理與績效評估體系中的角色與作用。如美國1993年的《政府績效與結(jié)果法案》確立了以國會審計總署為主導(dǎo),總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室和政府計劃的執(zhí)行部門共同參與的政府績效評估體系;英國1983年的《國家審計法》規(guī)定,議會設(shè)立國家審計署,授權(quán)審計長可以檢查任何部門使用資源的經(jīng)濟性、效率及效果;1977年新西蘭頒布《公共財政法》,建立獨立的審計機構(gòu)———審計署,授權(quán)進行績效審計,對被審計單位是否根據(jù)政策利用資源的效率性和效果性提出意見。隨著我國社會主義民主政治的發(fā)展、公眾民主意識的提高,政府績效評估制度建設(shè)受到重視,并在實踐中探索政府績效審計。目前,我國政府績效評估、政府績效審計的法制化進程滯后,我國政府績效評估的法律依據(jù)還處在部門行政規(guī)章層次,如財政部