政府績(jī)效審計(jì)制度的探索與實(shí)踐政府績(jī)效審計(jì)助推政府績(jī)效評(píng)估和行政問責(zé)制基于深圳實(shí)踐的啟示

政府績(jī)效審計(jì)制度的探索與實(shí)踐政府績(jī)效審計(jì)助推政府績(jī)效評(píng)估和行政問責(zé)制基于深圳實(shí)踐的啟示

一、深圳政府績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)意義加快行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，是黨的17個(gè)重要戰(zhàn)略使命。黨的十七屆二中全會(huì)審議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),確立了我國(guó)深化行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則,確立了到2020年我國(guó)深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)和今后5年的重點(diǎn)任務(wù),確立了組織實(shí)施這項(xiàng)重大改革的具體要求。推行政府績(jī)效管理和行政問責(zé)制度,是《意見》確定的今后5年深化行政管理體制改革的重點(diǎn)任務(wù)之一,其具體要求:一是建立科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制;二是健全以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度,明確問責(zé)范圍,規(guī)范問責(zé)程序,加大責(zé)任追究力度,提高政府執(zhí)行力和公信力。如何貫徹落實(shí)《意見》的具體要求,推行政府績(jī)效管理和行政問責(zé)制度,是近期公共行政管理領(lǐng)域亟待研究探討的重大課題。深圳作為我國(guó)改革開放之初設(shè)立的經(jīng)濟(jì)特區(qū),堅(jiān)持小政府、大社會(huì)的行政管理模式,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快,政府職能傾向于公共服務(wù),行政管理體制改革方面的探索起步較早。伴隨改革開放、民主法制建設(shè)的進(jìn)程,適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的需要,自2001年以來,深圳在全國(guó)率先探索建立了政府績(jī)效審計(jì)制度,并以推行政府績(jī)效審計(jì)為突破,實(shí)施了以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度,建立了政府績(jī)效評(píng)估制度,加大責(zé)任追究力度,提高政府執(zhí)行力和公信力。深圳的實(shí)踐表明:政府績(jī)效審計(jì)是政府績(jī)效評(píng)估的一種重要方式,是政府績(jī)效評(píng)估體系的重要組成部分,是實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估目標(biāo)的一種有效方法;推行政府績(jī)效審計(jì),有助于促進(jìn)建立和落實(shí)政府績(jī)效評(píng)估制度和行政問責(zé)制度。總結(jié)、研究深圳推行政府績(jī)效審計(jì)制度、政府績(jī)效評(píng)估制度、行政問責(zé)制度的實(shí)踐,可以為我國(guó)深化行政管理體制改革積累經(jīng)驗(yàn),提供有益的啟示。二、政府審計(jì)職能轉(zhuǎn)變政府績(jī)效審計(jì),是對(duì)政府及其公共部門履行職責(zé)管理和使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià),提供政府及其公共部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的信息,促進(jìn)公共資源的管理者、使用者改進(jìn)工作,更好地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任。大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在立法機(jī)構(gòu)下設(shè)專門的政府審計(jì)機(jī)構(gòu),由法律授權(quán)審計(jì)機(jī)關(guān)開展績(jī)效審計(jì),對(duì)政府及其公共部門履行職責(zé)管理和使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià),并依法將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公眾予以公告?？?jī)效審計(jì)是當(dāng)代世界政府審計(jì)的主流和發(fā)展方向。我國(guó)審計(jì)事業(yè)經(jīng)過20年發(fā)展之后,進(jìn)入由財(cái)務(wù)審計(jì)為主轉(zhuǎn)向財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)并重的轉(zhuǎn)型過渡期。2001年2月,深圳在憲法、審計(jì)法確立的審計(jì)監(jiān)督制度框架內(nèi),頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》),在全國(guó)率先建立了政府績(jī)效審計(jì)制度,并進(jìn)行了成功的實(shí)踐,形成了深圳政府績(jī)效審計(jì)模式(溫美琴,2006)。(一)建立和完善政府與審計(jì)機(jī)關(guān)的分工合作制度《條例》明確規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)各部門的績(jī)效審計(jì)工作”,這是我國(guó)關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)的第一個(gè)法律規(guī)定?！稐l例》確立了深圳績(jī)效審計(jì)制度框架:一是界定了績(jī)效審計(jì)的概念。《條例》根據(jù)審計(jì)法關(guān)于對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支效益性審計(jì)的規(guī)定,明確指出“本條例所稱的績(jī)效審計(jì),是指審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)政府各部門財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上,審查其在履行職責(zé)時(shí)財(cái)政資金使用所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效率和效果程度,并進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)和提出改進(jìn)意見的專項(xiàng)審計(jì)行為?！倍且?guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)開展績(jī)效審計(jì)的原則要求?！稐l例》規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)效率、效益、效能、環(huán)境和成本,采取縱向和橫向方法進(jìn)行定量和定性的比較分析,并作出審計(jì)判斷?！比墙⒘丝?jī)效審計(jì)年度報(bào)告制度?！稐l例》規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年第四季度向本級(jí)政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)提出績(jī)效審計(jì)報(bào)告,并受本級(jí)政府委托,向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告績(jī)效審計(jì)工作情況。”四是明確了績(jī)效審計(jì)結(jié)果運(yùn)用?！稐l例》規(guī)定“政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)本級(jí)人大常委會(huì)對(duì)績(jī)效審計(jì)報(bào)告的審議意見編制預(yù)算、確定機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制?！?溫美琴、徐衛(wèi)華,2006)(二)知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略得到確立,提出了“績(jī)效審計(jì)”的“更從2002年開始,深圳市審計(jì)局根據(jù)《條例》的規(guī)定,借鑒香港及國(guó)外政府績(jī)效審計(jì)的方法,逐年擴(kuò)大績(jī)效審計(jì)范圍,選擇公眾關(guān)注、財(cái)政投入大的項(xiàng)目開展績(jī)效審計(jì)。截至2008年共開展績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目53個(gè),審計(jì)透明度逐年增強(qiáng),審計(jì)監(jiān)督成效逐年提高。2002年,深圳市審計(jì)局在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,選擇“衛(wèi)生系統(tǒng)12家市屬醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備采購、大型醫(yī)療設(shè)備使用和管理情況”作為首例績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn),政府績(jī)效審計(jì)制度正式實(shí)施。審計(jì)報(bào)告上報(bào)深圳市政府審核同意后形成《深圳市2002年度績(jī)效審計(jì)工作報(bào)告》,提交市人大常委會(huì)審議。報(bào)告首先由人大計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)進(jìn)行審議,并提出初審報(bào)告,指出“這是我市乃至全國(guó)政府審計(jì)系統(tǒng)的一項(xiàng)創(chuàng)新工作,對(duì)于科學(xué)評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效率和效果程度,規(guī)范預(yù)算執(zhí)行,轉(zhuǎn)變部門和單位使用財(cái)政資金的觀念,不斷改善部門和行業(yè)的管理水平,提高財(cái)政資金使用效益,具有重要意義”,并且對(duì)進(jìn)一步做好績(jī)效審計(jì)工作,提出了具體的意見和建議。人大常委會(huì)結(jié)合初審報(bào)告,對(duì)績(jī)效審計(jì)揭示的問題進(jìn)行了審議,并將審議結(jié)果函告市政府及有關(guān)部門加以整改?？?jī)效審計(jì)報(bào)告和人大常委會(huì)的審議結(jié)果被深圳市媒體廣泛報(bào)道,有關(guān)方面非常重視。與此同時(shí),人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等中央媒體以及全國(guó)各地媒體高度關(guān)注,引起社會(huì)各界重視,產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的社會(huì)影響。2003至2005年,深圳市審計(jì)局先后對(duì)市海上田園風(fēng)光旅游區(qū)、市科技三項(xiàng)費(fèi)用、市本級(jí)2003至2004年政府采購等22個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效審計(jì)。2003年,深圳市人大常委會(huì)計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)的初審報(bào)告首次在當(dāng)?shù)孛襟w全文刊登,4個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)報(bào)告摘要首次在當(dāng)?shù)孛襟w公布,審計(jì)透明度增強(qiáng)。2004年,績(jī)效審計(jì)工作報(bào)告首次在當(dāng)?shù)孛襟w全文刊登,首次發(fā)布8個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果公告,審計(jì)透明度進(jìn)一步增強(qiáng)。2005年,深圳市人大常委會(huì)要求市政府組織各有關(guān)部門和單位認(rèn)真做好本年度績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改和責(zé)任追究工作,對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題跟蹤到底,追究責(zé)任,實(shí)行“買單制”。2006至2008年,深圳市審計(jì)局將績(jī)效審計(jì)納入年度工作計(jì)劃,每年實(shí)施績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目8~10項(xiàng),按照《條例》的規(guī)定,實(shí)行績(jī)效審計(jì)年度報(bào)告制度,適時(shí)公開人大常委會(huì)對(duì)績(jī)效審計(jì)年度報(bào)告的審議情況,推行審計(jì)結(jié)果公告制度,增強(qiáng)審計(jì)透明度,加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改和責(zé)任追究工作,有力地促進(jìn)了服務(wù)型政府建設(shè)。三、審計(jì)問責(zé)制深圳在連續(xù)4年實(shí)踐的基礎(chǔ)上,為進(jìn)一步適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的要求,2005年開始實(shí)行審計(jì)問責(zé)制,落實(shí)行政問責(zé)制。在政府績(jī)效審計(jì)實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上,推行行政首長(zhǎng)問責(zé)制,建立政府部門績(jī)效評(píng)估制度。(一)審計(jì)結(jié)果“單調(diào)制”,依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人相關(guān)責(zé)任。審計(jì)結(jié)果“單調(diào)制”2005年9月,深圳市人大常委會(huì)通過了《關(guān)于深圳市2004年度本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告的決議》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督工作的決定》,要求實(shí)行審計(jì)結(jié)果“買單制”,依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。按照人大常委會(huì)的《決議》、《決定》,深圳市政府成立“2004年度本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)整改及責(zé)任處理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”,常務(wù)副市長(zhǎng)、分管審計(jì)工作的副市長(zhǎng)分別擔(dān)任正、副組長(zhǎng),成員由市監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、人事等部門的負(fù)責(zé)人組成,專門負(fù)責(zé)審計(jì)整改及責(zé)任處理工作,對(duì)事整改處理,對(duì)人實(shí)行“買單制”,促進(jìn)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改,向全市人民有個(gè)交待。(二)建立健全政府績(jī)效評(píng)估體系2005年10月,深圳市委、市政府發(fā)布了《關(guān)于在全市掀起“責(zé)任風(fēng)暴”實(shí)施“治庸計(jì)劃”加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)的決定》,要求“行政權(quán)力運(yùn)用到哪里,監(jiān)督就到哪里;公共財(cái)政支出到哪里,審計(jì)就到哪里;公共服務(wù)提供到哪里,績(jī)效評(píng)估就到哪里”;要求審計(jì)部門對(duì)“市本級(jí)預(yù)算執(zhí)行、政府績(jī)效、政府投資項(xiàng)目和專項(xiàng)資金,實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制度”。2005年12月,深圳市政府發(fā)布了《關(guān)于健全行政責(zé)任體系加強(qiáng)行政執(zhí)行力建設(shè)的實(shí)施意見》及《深圳市人民政府部門行政首長(zhǎng)問責(zé)暫行辦法》等6個(gè)配套文件,要求監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、法制、人事等部門加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估監(jiān)督、確保責(zé)任落實(shí),完善責(zé)任追究制度、形成閉環(huán)效應(yīng),在加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)中發(fā)揮重要作用。一是建立政府部門績(jī)效評(píng)估制度。探索建立政府部門績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系,將每個(gè)部門的行政效率和行政成本量化,作為部門績(jī)效評(píng)估的重要依據(jù),逐步推動(dòng)績(jī)效評(píng)估制度化和績(jī)效評(píng)估結(jié)果公開化。要求監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、法制、人事等部門按照各自的職責(zé)開展績(jī)效評(píng)估工作。其中,監(jiān)察部門負(fù)責(zé)各部門行政許可及其他行政審批登記事項(xiàng)實(shí)施情況的評(píng)估,財(cái)政、審計(jì)部門負(fù)責(zé)重大財(cái)政資金使用情況及執(zhí)行財(cái)經(jīng)法規(guī)情況的審計(jì)評(píng)價(jià)、評(píng)估,法制部門負(fù)責(zé)依法行政和行政執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)情況的評(píng)估,人事部門負(fù)責(zé)部門公務(wù)員績(jī)效管理的評(píng)估。二是建立完善財(cái)政資金使用效益評(píng)估與監(jiān)督制度。加強(qiáng)財(cái)政資金管理,以預(yù)算的編制執(zhí)行、專項(xiàng)資金使用、固定資產(chǎn)管理和財(cái)政財(cái)務(wù)支出為重點(diǎn),構(gòu)建財(cái)政資金使用效益的評(píng)估與監(jiān)督體系。財(cái)政、審計(jì)部門要重點(diǎn)抓好部門預(yù)算執(zhí)行、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任、部門績(jī)效狀況、專項(xiàng)資金使用、政府投資項(xiàng)目、政府采購、部門財(cái)務(wù)內(nèi)部控制等方面的審計(jì)評(píng)價(jià)、評(píng)估工作,確保財(cái)政資金使用的合法、真實(shí)和效益。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用情況的監(jiān)督檢查,強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。實(shí)行審計(jì)關(guān)口前移,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要有計(jì)劃地開展任中審計(jì),政府投資審計(jì)要做好項(xiàng)目概算、預(yù)算、結(jié)算、決算的審計(jì)。擴(kuò)大績(jī)效審計(jì)的范圍,健全績(jī)效審計(jì)結(jié)果的公告制度,績(jī)效審計(jì)結(jié)果要通過媒體向社會(huì)公開。建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)估結(jié)果的備案?jìng)洳橹贫?領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果要載入干部檔案和廉政卷宗,作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、任用、調(diào)整的重要依據(jù)。三是建立行政首長(zhǎng)問責(zé)制度。全面落實(shí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,對(duì)于政府部門存在的執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)決策和部署不力、違反規(guī)定進(jìn)行決策、不認(rèn)真履行行政管理職責(zé)和內(nèi)部管理職責(zé)等問題,政府將根據(jù)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)、司法、監(jiān)察、審計(jì)等機(jī)關(guān)提出的問責(zé)要求或問責(zé)建議,采取誡勉談話、責(zé)令限期整改、責(zé)令作出書面檢查、責(zé)令公開道歉、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令辭職、建議免職等方式,對(duì)部門行政首長(zhǎng)予以問責(zé)。四是完善行政過錯(cuò)責(zé)任追究制度。實(shí)行嚴(yán)格的行政過錯(cuò)責(zé)任追究制,行政主體及其工作人員在政務(wù)公開、行政審批、行政征收、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政復(fù)議、行政賠償、內(nèi)部管理等方面的行政過錯(cuò)行為,均屬查處追究范圍。對(duì)于不履行法定職責(zé)、行政不作為、亂作為的,要嚴(yán)肅追究當(dāng)事人和主管領(lǐng)導(dǎo)的相應(yīng)責(zé)任,形成責(zé)任體系的閉環(huán)效應(yīng)。2006年1月,深圳市政府向人大常委會(huì)提交了《關(guān)于深圳市2004年度本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題責(zé)任處理和整改情況的報(bào)告》,對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題嚴(yán)格實(shí)行“買單制”,落實(shí)行政首長(zhǎng)問責(zé)制:16名相關(guān)責(zé)任人受到了責(zé)任追究。其中,給予行政處分5人,責(zé)令作出書面檢查9人,責(zé)令作出書面檢查并停職離崗培訓(xùn)2人。在對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任處理的同時(shí),審計(jì)工作報(bào)告涉及的部門和單位積極進(jìn)行整改,查找原因,查漏補(bǔ)缺,完善規(guī)章制度,加強(qiáng)財(cái)政資金管理。當(dāng)?shù)孛襟w公布了審計(jì)工作報(bào)告涉及的部門和單位的整改情況。人大常委會(huì)把市政府處理有關(guān)責(zé)任人的報(bào)告向社會(huì)公布后,社會(huì)反響強(qiáng)烈,人民群眾高度評(píng)價(jià)。(三)政府職能部門績(jī)效評(píng)估深圳在政府績(jī)效審計(jì)實(shí)踐及其實(shí)行審計(jì)問責(zé)制的基礎(chǔ)上,由深圳市監(jiān)察局牽頭開發(fā)建設(shè)了深圳市政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng),自2007年3月投入試運(yùn)行,選擇了政府職能清晰、內(nèi)部流程規(guī)范、與企業(yè)和居民工作生活聯(lián)系密切的16家政府職能部門和6區(qū)政府進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估試點(diǎn),把績(jī)效評(píng)估作為行政問責(zé)的前提和基礎(chǔ)。2007年5月,深圳市制定了《深圳市政府績(jī)效評(píng)估指導(dǎo)書(試行)》和《深圳市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系(試行)》,成立了由市長(zhǎng)掛率,市發(fā)展改革局、監(jiān)察局、財(cái)政局、人事局、審計(jì)局、統(tǒng)計(jì)局、法制辦等部門行政首長(zhǎng)組成的深圳市政府績(jī)效評(píng)估委員會(huì),建立了政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。其中,對(duì)政府職能部門的評(píng)估分為行政業(yè)績(jī)、行政效率、行政執(zhí)行力和行政成本4個(gè)方面,設(shè)置24個(gè)評(píng)估指標(biāo);對(duì)區(qū)政府的評(píng)估則分為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)4個(gè)方面,設(shè)置42個(gè)評(píng)估指標(biāo),政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府工作的全面監(jiān)督和客觀評(píng)價(jià)。深圳市審計(jì)局對(duì)政府部門實(shí)施的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果所反映的各部門“財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益”情況,是對(duì)政府職能部門績(jī)效評(píng)估的子項(xiàng)目,反映政府職能部門“行政成本”支出的規(guī)范性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。透過深圳市政府績(jī)效評(píng)估制度及其評(píng)估指標(biāo)體系的分析、研究,可以發(fā)現(xiàn)其制度設(shè)計(jì),將政府績(jī)效審計(jì)作為政府績(jī)效評(píng)估的一種重要方式,作為政府績(jī)效評(píng)估體系的重要組成部分。四、行政問責(zé)制度落實(shí)推行政府績(jī)效審計(jì),建立政府績(jī)效評(píng)估制度,落實(shí)行政問責(zé)制度,是深化行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。通過對(duì)深圳實(shí)踐進(jìn)行全面地分析、總結(jié),得到了有益的啟示:(一)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下審計(jì)環(huán)境發(fā)生的變化服務(wù)型政府及其治理是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求,也是建立政府績(jī)效審計(jì)制度的環(huán)境基礎(chǔ)。深圳作為我國(guó)改革開放的試驗(yàn)區(qū),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快,政府職能傾向于公共服務(wù),較早建立公共財(cái)政框架。正是在這樣的環(huán)境基礎(chǔ)下,深圳率先建立了政府績(jī)效審計(jì)制度,逐步實(shí)現(xiàn)由財(cái)務(wù)審計(jì)為主轉(zhuǎn)向財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)并重。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù),要求政府及其公共部門行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效,要求政府在市場(chǎng)化背景下必須實(shí)現(xiàn)治理模式的根本轉(zhuǎn)變,構(gòu)建服務(wù)型政府。強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能,建設(shè)服務(wù)型政府,是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求。黨的十六大以來,各級(jí)各地政府深化行政審批制度改革、行政管理體制改革,加快轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)公共財(cái)政體制,完善政府公共管理職能,構(gòu)建服務(wù)型政府。由此引起審計(jì)環(huán)境發(fā)生變化,一方面為推行政府績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造了條件,另一方面對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)、提高審計(jì)監(jiān)督成效提出了新的要求?？偨Y(jié)深圳實(shí)踐,可以得出結(jié)論:經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌,社會(huì)轉(zhuǎn)型,政府轉(zhuǎn)變職能,政府審計(jì)必須與之相適應(yīng),由財(cái)務(wù)審計(jì)為主逐步轉(zhuǎn)向財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)并重。(二)立法先行,建立政府績(jī)效審計(jì)制度開展政府績(jī)效審計(jì)必須要有立法的支持,在法律上明確政府績(jī)效審計(jì)的地位,把政府績(jī)效審計(jì)提到與財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)同等重要的地位,定期向政府和人大報(bào)告政府績(jī)效審計(jì)的結(jié)果。立法先行,為深圳開展政府績(jī)效審計(jì)提供了法制保障。2001年2月《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》頒布以后,深圳市審計(jì)局加強(qiáng)與市人大法制委員會(huì)、計(jì)劃預(yù)算委員會(huì)的合作,組團(tuán)考察香港及國(guó)外的績(jī)效審計(jì),經(jīng)常交換工作意見,從認(rèn)識(shí)和操作兩個(gè)層面,把對(duì)績(jī)效審計(jì)的立法支持具體化。正是由于深圳立法先行,在法律層面促使審計(jì)工作必須轉(zhuǎn)型;正是由于強(qiáng)有力的立法支持與合作,在操作層面促進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)制度得以成功實(shí)踐。深圳實(shí)踐表明,立法先行,建立政府績(jī)效審計(jì)制度,對(duì)深圳市政府各部門進(jìn)行績(jī)效審計(jì)成為地方性法規(guī)規(guī)定的深圳市審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé);有了法制保障,深圳市審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)深圳市政府各部門進(jìn)行績(jī)效審計(jì),是地方性法規(guī)賦予深圳市審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限。(三)政府績(jī)效評(píng)估市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,推行政府績(jī)效評(píng)估制度是增強(qiáng)政府及其公共部門、公職人員對(duì)社會(huì)公眾的責(zé)任意識(shí)與績(jī)效意識(shí)、改進(jìn)政府公共管理的重要措施。政府績(jī)效審計(jì)本身就是一種政府績(jī)效評(píng)估行為。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家所開展的政府績(jī)效評(píng)估多數(shù)都是以審計(jì)機(jī)關(guān)開展的績(jī)效審計(jì)為主要的政府績(jī)效評(píng)估方式。無論是美國(guó)、澳大利亞還是英國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估體系,審計(jì)署都扮演著十分重要的角色。美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估是在完善的法律框架下,以國(guó)會(huì)審計(jì)總署為主導(dǎo)來執(zhí)行的。在澳大利亞,國(guó)會(huì)審計(jì)署代表國(guó)會(huì)對(duì)各部門進(jìn)行年度績(jī)效考評(píng)。英國(guó)國(guó)家審計(jì)署代表議會(huì)對(duì)政府公共開支進(jìn)行審核,對(duì)所有政府部門和政府機(jī)構(gòu)、逾半數(shù)使用公共撥款的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。自2005年10月以來,深圳開始建立政府績(jī)效評(píng)估體系,從其制度設(shè)計(jì)來看,已將政府績(jī)效審計(jì)作為政府績(jī)效評(píng)估體系的重要組成部分(溫美琴,2006)。2007年5月制定的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系,將政府績(jī)效審計(jì)作為政府績(jī)效評(píng)估的一種重要方式,作為政府績(jī)效評(píng)估體系的重要組成部分。深圳實(shí)踐表明,推行政府績(jī)效審計(jì),有力地促進(jìn)了責(zé)任政府、法治政府、效率政府、廉潔政府建設(shè)。參照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府績(jī)效審計(jì)通行的做法,借鑒深圳經(jīng)驗(yàn),可以得出結(jié)論:政府績(jī)效審計(jì)是政府績(jī)效評(píng)估的一種重要方式,是政府績(jī)效評(píng)估體系的重要組成部分,是實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估目標(biāo)的一種有效方法。(四)深圳績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐2001年2月,《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》的頒布,標(biāo)志著深圳在全國(guó)率先建立政府績(jī)效審計(jì)制度。自2002年以來,深圳按照《條例》關(guān)于績(jī)效審計(jì)的規(guī)定,進(jìn)行了連續(xù)不斷地實(shí)踐探索,促進(jìn)了深圳的民主法制建設(shè)和服務(wù)型政府建設(shè)。深圳以推行政府績(jī)效審計(jì)為突破,推動(dòng)了行政首長(zhǎng)問責(zé)制的落實(shí),促進(jìn)了政府績(jī)效評(píng)估制度的建立。深圳實(shí)踐表明,推行政府績(jī)效審計(jì),可以為建立政府績(jī)效評(píng)估制度、落實(shí)行政問責(zé)制度營(yíng)造環(huán)境基礎(chǔ)。五、完善立法、法規(guī),為政府績(jī)效評(píng)估的法律依據(jù)從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看,目前大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家已經(jīng)通過立法確立了政府績(jī)效審計(jì)的法律地位及其在政府績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)估體系中的角色與作用。如美國(guó)1993年的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》確立了以國(guó)會(huì)審計(jì)總署為主導(dǎo),總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室和政府計(jì)劃的執(zhí)行部門共同參與的政府績(jī)效評(píng)估體系;英國(guó)1983年的《國(guó)家審計(jì)法》規(guī)定,議會(huì)設(shè)立國(guó)家審計(jì)署,授權(quán)審計(jì)長(zhǎng)可以檢查任何部門使用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率及效果;1977年新西蘭頒布《公共財(cái)政法》,建立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)———審計(jì)署,授權(quán)進(jìn)行績(jī)效審計(jì),對(duì)被審計(jì)單位是否根據(jù)政策利用資源的效率性和效果性提出意見。隨著我國(guó)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展、公眾民主意識(shí)的提高,政府績(jī)效評(píng)估制度建設(shè)受到重視,并在實(shí)踐中探索政府績(jī)效審計(jì)。目前,我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估、政府績(jī)效審計(jì)的法制化進(jìn)程滯后,我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的法律依據(jù)還處在部門行政規(guī)章層次,如財(cái)政部