改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行法律制度

改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行法律制度

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，而農(nóng)村金融則是農(nóng)村現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，也是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。當(dāng)前，我國正處在城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展及社會主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵時期，無論是農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展還是農(nóng)民生活水平的改善都迫切需要農(nóng)村金融的支持［1］。然而，目前我國農(nóng)村地區(qū)融資難的問題依然十分突出，這嚴(yán)重制約了農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進程。村鎮(zhèn)銀行是我國新型農(nóng)村金融機構(gòu)的核心力量，在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)方面，發(fā)揮著重要的作用。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，村鎮(zhèn)銀行的健康、穩(wěn)定運行與可持續(xù)發(fā)展離不開法律的規(guī)范和調(diào)整，但現(xiàn)行村鎮(zhèn)銀行法律制度的滯后與不完善，使得村鎮(zhèn)銀行的長遠發(fā)展難以得到有效的法律保障，這嚴(yán)重制約和束縛了村鎮(zhèn)銀行競爭力的提升與經(jīng)營效率的提高。從世界上村鎮(zhèn)銀行發(fā)展比較成功的國家來看，加強村鎮(zhèn)銀行的立法、健全村鎮(zhèn)銀行法律制度對村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。因此，從村鎮(zhèn)銀行長遠發(fā)展的角度來看，我國應(yīng)加強村鎮(zhèn)銀行的立法工作，加快我國村鎮(zhèn)銀行法律制度完善的步伐。

一、村鎮(zhèn)銀行法律制度的價值

法作為一種社會規(guī)范，其基本價值主要包括秩序、效率、公平、正義、自由、安全等。在當(dāng)代中國，社會主義法律的基本價值主要體現(xiàn)為對秩序的維護、對自由的保障、對效率的促進、對正義的全面實現(xiàn)以及對人權(quán)的維護［2］。經(jīng)濟法作為我國重要的部門法之一，其基本價值主要是秩序、效率、公平、正義［3］。金融法是經(jīng)濟法的重要組成部分，是經(jīng)濟法的子法律部門法之一，所以同經(jīng)濟法的價值一樣，其也應(yīng)有秩序、效率、公平、正義等價值。但具體來講，金融法的價值應(yīng)該是金融秩序、金融效率、金融公平、金融安全等。因此，筆者認為，村鎮(zhèn)銀行法律制度作為金融法的重要組成部分，其法律價值應(yīng)該是農(nóng)村金融秩序、農(nóng)村金融效率、農(nóng)村金融公平和農(nóng)村金融安全。

村鎮(zhèn)銀行法律制度的價值之一———農(nóng)村金融秩序

農(nóng)村金融秩序是農(nóng)村金融領(lǐng)域中金融活動的秩序，是重在維護農(nóng)村金融活動總體有效運行的秩序。筆者認為，從法學(xué)視角來看，農(nóng)村金融秩序是指有關(guān)農(nóng)村融資的法律規(guī)范在調(diào)整農(nóng)村金融活動后形成的法律秩序，它主要是指農(nóng)村信貸秩序和民間借貸秩序等。合理的農(nóng)村金融秩序是農(nóng)村金融市場穩(wěn)定與發(fā)展的必然要求，而村鎮(zhèn)銀行法律制度可以通過規(guī)范村鎮(zhèn)銀行的行為、調(diào)整農(nóng)村金融信貸關(guān)系來維持農(nóng)村金融秩序，從而有效地保障農(nóng)村金融秩序的穩(wěn)定性、連續(xù)性和安全性。

村鎮(zhèn)銀行法律制度的價值之二———農(nóng)村金融效率

農(nóng)村金融效率是指農(nóng)村金融通過清算和支付結(jié)算、轉(zhuǎn)移經(jīng)濟資源、儲備或聚集資源與分割股份、風(fēng)險管理、提供信息、解決激勵問題等功能的發(fā)揮，有效滿足農(nóng)村各類經(jīng)濟主體的金融需求，實現(xiàn)農(nóng)村金融資源優(yōu)化配置，并最終促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的能力［4］。村鎮(zhèn)銀行的商業(yè)性、營利性要求其在農(nóng)村的金融活動必須有效率，沒有金融效率的金融秩序是沒有意義的，只有良好的金融秩序才能產(chǎn)生較高的金融效率，金融效率的價值目標(biāo)是對金融秩序價值目標(biāo)的進一步要求與體現(xiàn)。而村鎮(zhèn)銀行法律制度可以通過維護農(nóng)村金融秩序、優(yōu)化農(nóng)村金融資源配置來保障和提高農(nóng)村金融效率。

村鎮(zhèn)銀行法律制度的價值之三———農(nóng)村金融公平

當(dāng)實現(xiàn)了穩(wěn)定的金融秩序和較高的金融效率后，我們還需要考量這種金融秩序和金融效率是否合乎公平與正義，因為公平有利于效率的提高，金融公平是提高金融效率的重要保證。而且，只有在金融結(jié)果相對公平的條件下，金融效率的提高才能持久。而完善的村鎮(zhèn)銀行法律制度，對于保障村鎮(zhèn)銀行和其他金融機構(gòu)的公平競爭以及農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)具有重要意義，所以村鎮(zhèn)銀行法律制度對于農(nóng)村金融公平的實現(xiàn)具有不可替代的重要作用。

村鎮(zhèn)銀行法律制度的價值之四———農(nóng)村金融安全

農(nóng)村金融安全是村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展的保障，沒有良好的金融環(huán)境和農(nóng)村金融安全，就沒有村鎮(zhèn)銀行的長遠發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然災(zāi)害的影響較大，具有很強的不穩(wěn)定性。此外，和工、商業(yè)以及服務(wù)業(yè)相比，農(nóng)村金融資金的周轉(zhuǎn)速度比較慢、流通時間比較長，營利性比較低，所以農(nóng)村金融具有更強的不穩(wěn)定性和更高的風(fēng)險性［5］。而村鎮(zhèn)銀行法律制度通過完善村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險監(jiān)管機制、信用評估體系等制度，可以在一定程度上保障農(nóng)村金融穩(wěn)健、有效地運行及農(nóng)村金融安全的實現(xiàn)。綜上所述，村鎮(zhèn)銀行法律制度的法律價值應(yīng)然是農(nóng)村金融秩序、農(nóng)村金融效率、農(nóng)村金融公平和農(nóng)村金融安全。而農(nóng)村金融的秩序、效率、公平及安全的實現(xiàn)，都需要村鎮(zhèn)銀行法律制度的規(guī)定和保障。總之，村鎮(zhèn)銀行法律制度對于實現(xiàn)上述價值目標(biāo)具有重要的價值和意義。此外，筆者認為，在村鎮(zhèn)銀行法律制度的“農(nóng)村金融秩序—農(nóng)村金融效率—農(nóng)村金融公平—農(nóng)村金融安全”價值鏈中，其中心價值環(huán)節(jié)應(yīng)該是農(nóng)村金融效率和農(nóng)村金融安全［3］。

二、我國村鎮(zhèn)銀行法律制度的現(xiàn)狀

我國村鎮(zhèn)銀行的立法概況

村鎮(zhèn)銀行是我國新型農(nóng)村金融機構(gòu)的核心組成部分，其持續(xù)、穩(wěn)健發(fā)展關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的順利進行。為保障村鎮(zhèn)銀行的規(guī)范化運行及可持續(xù)發(fā)展，自2006年至今，國家出臺了一系列的規(guī)章及規(guī)范性文件。由于當(dāng)前我國農(nóng)村金融體系和結(jié)構(gòu)正處于不斷變革和調(diào)整的新時期，所以我國村鎮(zhèn)銀行的法律制度具有中國特色的特點。目前，我國村鎮(zhèn)銀行的法律制度的基本框架是:以《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《村鎮(zhèn)銀行組建審批工作指引》和《中華人民共和國公司法》為設(shè)立準(zhǔn)則，同時參照《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》和《公司法》等相關(guān)法律法規(guī)進行監(jiān)督管理。2006年12月20日，銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確了國家將在農(nóng)村地區(qū)開放農(nóng)村金融市場以及將村鎮(zhèn)銀行納入新型農(nóng)村金融體系的意圖［6］。

2007年1月22日，銀監(jiān)會出臺了《暫行規(guī)定》，該規(guī)定明確了村鎮(zhèn)銀行的法律性質(zhì)、法律地位、組織形式、設(shè)立方式、股東資格、組織機構(gòu)、經(jīng)營范圍以及監(jiān)管和退出機制等問題，它是目前有關(guān)村鎮(zhèn)銀行的最主要法律規(guī)范。此外，2007年5月銀監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于加強村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見》，2008年4月人民銀行和銀監(jiān)會共同發(fā)布了《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》，2009年6月銀監(jiān)會發(fā)布了《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，2010年5月銀監(jiān)會辦公廳發(fā)布了《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行貸款風(fēng)險提示的通知》，2011年7月銀監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整村鎮(zhèn)銀行組建核準(zhǔn)有關(guān)事項的通知》。上述這些部門規(guī)章和規(guī)范性文件，在保障村鎮(zhèn)銀行四年多來的穩(wěn)定發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。

我國村鎮(zhèn)銀行法律制度的缺陷

從上述立法現(xiàn)狀中可以看出，我國目前已經(jīng)頒布了《暫行規(guī)定》等7項關(guān)于村鎮(zhèn)銀行方面的專門性部門規(guī)章和規(guī)范性文件，但它們的法律位階比較低，在我國現(xiàn)行法律位階體系中，最高的也只是部門規(guī)章，所以很難對村鎮(zhèn)銀行的長遠發(fā)展起到有效的“法律”保障作用。此外，村鎮(zhèn)銀行法律體系依然很不健全，在村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立、股權(quán)設(shè)置、公司治理、監(jiān)管及變更與終止等很多方面，村鎮(zhèn)銀行都沒有專門的法律制度和規(guī)定，大多是參照《公司法》《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，另外有關(guān)村鎮(zhèn)銀行的財政支持、稅收優(yōu)惠、金融監(jiān)管等方面的配套制度至今也還沒有出臺。目前，《暫行規(guī)定》是我國村鎮(zhèn)銀行的主要法律，其在實踐中存在諸多的問題和缺陷。筆者認為，主要有以下幾個方面:

第一，在村鎮(zhèn)銀行的性質(zhì)界定方面?！稌盒幸?guī)定》第二條規(guī)定村鎮(zhèn)銀行是銀行業(yè)金融機構(gòu);第三條規(guī)定村鎮(zhèn)銀行是獨立的企業(yè)法人;第四條規(guī)定村鎮(zhèn)銀行以安全性、流動性、效益性為經(jīng)營原則，自主經(jīng)營，自擔(dān)風(fēng)險，自負盈虧，自我約束。由此足以證明，銀監(jiān)會對村鎮(zhèn)銀行的性質(zhì)界定為商業(yè)性銀行。然而，從經(jīng)濟學(xué)的視角來看，這與村鎮(zhèn)銀行服務(wù)三農(nóng)的宗旨在一定程度上是相矛盾的。因為營利是商業(yè)銀行的主要目標(biāo)，其無論是針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是農(nóng)村企業(yè)發(fā)放貸款，根本目的都是為了獲得利潤。但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅利潤較低而且自然風(fēng)險較高，農(nóng)業(yè)信貸資金具有低收益率和高風(fēng)險性［5］，所以從理論上來講，村鎮(zhèn)銀行的商業(yè)性與其服務(wù)三農(nóng)的宗旨在一定程度上相矛盾。

第二，在村鎮(zhèn)銀行資金來源方面。銀行資金的來源主要是公眾、企業(yè)的存款和存款以外的資金。但就村鎮(zhèn)銀行來說，目前在這兩方面都是“瓶頸問題”。首先，由于村鎮(zhèn)銀行處于發(fā)展的初期階段，社會認可度還比較低，所以吸收儲蓄比較困難;其次，儲蓄以外的資金來源在法律中受到限制，《暫行規(guī)定》第二十一至第二十四條分別對境內(nèi)金融機構(gòu)、境外金融機構(gòu)、境內(nèi)非金融機構(gòu)和境內(nèi)自然人投資入股村鎮(zhèn)銀行的條件和村鎮(zhèn)銀行股東的持股比例做了嚴(yán)格的限制。

第三，在村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管和責(zé)任追究方面?！稌盒幸?guī)定》第四十七至第五十三條規(guī)定了村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管方面的一些制度，但由于村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營管理模式多樣化且監(jiān)管的跨度較大，所以這些監(jiān)管制度的可行性不強。此外，在村鎮(zhèn)銀行的法律責(zé)任追究方面，村鎮(zhèn)銀行還沒有自己完善的法律責(zé)任追究機制，根據(jù)第五十四條規(guī)定可知，村鎮(zhèn)銀行及其工作人員在業(yè)務(wù)經(jīng)營和管理過程中，有違反國家法律、行政法規(guī)行為的，主要依據(jù)銀行業(yè)監(jiān)督管理法和商業(yè)銀行法追究法律責(zé)任。

第四，在村鎮(zhèn)銀行的退出機制方面?！稌盒幸?guī)定》第五十七條規(guī)定村鎮(zhèn)銀行的接管、解散、撤銷和破產(chǎn)，執(zhí)行《商業(yè)銀行法》及有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。由此可見，在村鎮(zhèn)銀行的市場退出方面也缺少相應(yīng)的配套制度規(guī)定。

三、對國外村鎮(zhèn)銀行法律制度的考察

孟加拉鄉(xiāng)村銀行的法律制度保障

孟加拉鄉(xiāng)村銀行發(fā)端于二十世紀(jì)70年代中后期。1976年，穆罕默德?尤努斯教授創(chuàng)辦了“格萊珉銀行”項目以開展小額信貸扶貧試驗，1983年孟加拉政府通過立法允許其注冊為銀行［7］。經(jīng)過近三十年的發(fā)展，格萊珉銀行己經(jīng)積累了一整套成功的經(jīng)驗，而與之相適應(yīng)的村鎮(zhèn)銀行法律制度對其發(fā)展可謂功不可沒。具體來說，其法律制度的保障主要有以下幾個方面:

第一，在制度立法方面。孟加拉于1983年頒布了《格萊珉銀行條例》，通過法律明確鄉(xiāng)村銀行本身的產(chǎn)權(quán)，保證了鄉(xiāng)村銀行機構(gòu)的獨立性和合法性。該條例規(guī)定，格萊珉銀行為法人機構(gòu)，此外，關(guān)于格萊珉銀行的服務(wù)對象、業(yè)務(wù)經(jīng)營、組織結(jié)構(gòu)、資金來源和信貸管理等問題該條例也做了比較詳細的規(guī)定。同時，《格萊珉銀行條例》還規(guī)定了其他的與銀行有關(guān)的法律法規(guī)都不自然適用于格萊珉銀行［7］。實踐證明，《格萊珉銀行條例》具體完善的規(guī)定為孟加拉鄉(xiāng)村銀行的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。

第二，在加強信貸風(fēng)險控制方面。孟加拉鄉(xiāng)村銀行成功的訣竅在于它獨特的信貸制度，即公開透明的“小組+中心+銀行工作人員”的信貸制度，這是尤納斯基于對孟加拉國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的理解而對信貸程序進行的一種創(chuàng)新。格萊珉銀行在“小組”的成員之間建立了相互監(jiān)督和激勵的機制，使小組成員之間承擔(dān)連帶貸款責(zé)任，從而通過道德約束對小組成員的違約問題進行監(jiān)督。

第三，在建立強制儲蓄制度方面。格萊珉銀行在建立初期，資金由創(chuàng)辦人自行注入，在1984年到1996年主要由國際社會和國際農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和基金組織提供資金，1996年開始完全依靠自身市場化運作獲得資金［8］，而目前格萊珉銀行的資金主要來源于貸款對象，即在放貸的同時要求借款人開設(shè)儲蓄賬戶，當(dāng)存款金額達到一定程度時必須購買格萊珉銀行的股份，從而成為銀行的股東［9］。這樣做既保證了貸款的來源，也有效的防范了風(fēng)險，對于鄉(xiāng)村銀行的長遠發(fā)展具有重要的作用。

美國社區(qū)銀行的法律制度保障

美國社區(qū)銀行是指由地方自主設(shè)立和運營、資產(chǎn)規(guī)模在10億美元以下的獨立小商業(yè)銀行及其它儲蓄機構(gòu)［10］。社區(qū)銀行主要是從當(dāng)?shù)刈艉推髽I(yè)吸收存款，并向當(dāng)?shù)刈?、企業(yè)、農(nóng)場主提供金融服務(wù)。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，現(xiàn)在美國社區(qū)銀行的法律制度已經(jīng)比較完善，它們?yōu)樯鐓^(qū)銀行的發(fā)展提供了重要的法律保障。美國的社區(qū)銀行法律制度主要有以下幾個方面的內(nèi)容:

第一，健全的社區(qū)銀行法律制度。美國通過立法對社區(qū)銀行的市場準(zhǔn)入、組織運行、退出、監(jiān)管等進行了規(guī)定，從而為社區(qū)銀行的發(fā)展提供了法律性、制度性保障。美國在1977年頒布的《社區(qū)再投資法》，對美國社區(qū)銀行的發(fā)展、運行等方面做了比較完備的規(guī)定;此外《小企業(yè)法》則為解決中小企業(yè)融資難問題提供了法律保障。

第二，完善的存款保險制度。美國建立了強制性的存款保險制度，其在1933年通過了“格拉斯－斯蒂格爾”法案，成立了聯(lián)邦存款保險公司，并隨即對當(dāng)時全美9900家獨立注冊的銀行和儲蓄機構(gòu)提出了半強制性的參加存款保險的要求。存款保險制度的建立，增強了存款人對社區(qū)銀行的信心，維護了社區(qū)銀行的信譽，為社區(qū)銀行提供了與大銀行平等競爭的重要制度環(huán)境［11］。

第三，完備的信用征信體系。美國目前已經(jīng)建立了完備的信用征信體系，其中最主要的法律制度是2003年的《公平信用法》，它為征信機構(gòu)公平、公正的為信息使用人提供所需要的信息以及保護消費者的隱私提供了強有力的法律保障［12］。美國完備的信用征信體系使美國社區(qū)銀行能夠更安全放心的為消費者提供貸款，也使得社區(qū)銀行在貸款過程中能夠有效的分散風(fēng)險。

第四，完善且嚴(yán)格的監(jiān)管制度。美國社區(qū)銀行的監(jiān)管體系是以社區(qū)銀行的內(nèi)部控制為基礎(chǔ)，以政府相關(guān)部門的監(jiān)管為核心，以自律組織的自律監(jiān)管為依托，以中介組織的社會監(jiān)管為補充，從而形成了一套完備、有效的監(jiān)管制度。綜上所述，筆者認為，在村鎮(zhèn)銀行法律制度的完善方面，孟加拉的《格萊珉銀行條例》和美國健全的社區(qū)銀行法律制度為我國村鎮(zhèn)銀行的立法樹立了典范。在村鎮(zhèn)銀行的運行、監(jiān)管及風(fēng)險控制方面，格萊珉銀行獨特的信貸制度和強制儲蓄制度以及美國的存款保險制度、征信體系和監(jiān)管制度值得我國村鎮(zhèn)銀行借鑒和學(xué)習(xí)?？傊?，孟加拉國鄉(xiāng)村銀行和美國社區(qū)銀行完善的法律制度為推動村鎮(zhèn)銀行的改革和長遠發(fā)展提供了有益的啟示。

四、我國村鎮(zhèn)銀行法律制度的完善

通過對我國村鎮(zhèn)銀行法律制度發(fā)展現(xiàn)狀的分析和研究，并在借鑒孟加拉國鄉(xiāng)村銀行的法律制度和美國社區(qū)銀行法律制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的具體國情和我國農(nóng)村金融的發(fā)展現(xiàn)狀，筆者認為目前我國村鎮(zhèn)銀行法律制度應(yīng)從以下幾方面進行完善。

由國務(wù)院對《暫行規(guī)定》進行修改和完善，并將其上升為行政法規(guī)

為保護村鎮(zhèn)銀行、存款人和其他客戶的合法權(quán)益，規(guī)范村鎮(zhèn)銀行的行為，加強監(jiān)督管理，保障村鎮(zhèn)銀行持續(xù)、穩(wěn)健發(fā)展，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2007年1月22日頒布了《暫行規(guī)定》，銀監(jiān)會作為國務(wù)院的直屬事業(yè)單位，其頒布的法律文件屬于部門規(guī)章?！稌盒幸?guī)定》實施四年多來的實踐證明，由于其法律層次過低，所以很難對村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展起到法律保障作用。雖然，我國村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展現(xiàn)在處在初期階段，通過全國人大或人大常委會制定法律的時機和條件還不夠成熟，但筆者認為，在總結(jié)《暫行規(guī)定》四年多實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將其加以修改和完善，并將其上升為國務(wù)院的行政法規(guī)還是很有必要的。

健全和完善《暫行規(guī)定》中有關(guān)村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立、股權(quán)設(shè)置、公司治理、監(jiān)管和市場退出等方面的可行性規(guī)定

《暫行規(guī)定》第九條和第二十條分別規(guī)定村鎮(zhèn)銀行依照《公司法》自主選擇組織形式和進行股權(quán)設(shè)置;第三十條規(guī)定村鎮(zhèn)銀行的組織機構(gòu)及其職責(zé)應(yīng)按照《公司法》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行;第五十四條規(guī)定村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管處罰主要依據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》;第五十七條規(guī)定村鎮(zhèn)銀行的接管、解散、撤銷和破產(chǎn)，執(zhí)行《商業(yè)銀行法》及有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。筆者認為，同商業(yè)銀行相比，村鎮(zhèn)銀行在設(shè)立、運行、監(jiān)管和市場退出方面都有其自身的獨特性，因此，村鎮(zhèn)銀行在這些方面應(yīng)該有其獨特且完善的一套法律制度，而不是長期依賴于《公司法》《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等相關(guān)法律法規(guī)。此外，為了保障村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展，國家還必須盡快建立健全與村鎮(zhèn)銀行相關(guān)的財政支持、稅收優(yōu)惠等配套政策規(guī)定。

在《暫行規(guī)定》中進一步明確村鎮(zhèn)銀行的性質(zhì)和村鎮(zhèn)銀行的市場定位

根據(jù)《暫行規(guī)定》第二、三、四條的規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行很明顯不是政策性銀行，但從其服務(wù)三農(nóng)的宗旨看，它又不同于一般意義上的商業(yè)銀行，所以目前學(xué)界的主流觀點是，村鎮(zhèn)銀行是商業(yè)銀行，但又不是一般意義上的商業(yè)銀行［13］。但筆者認為，從農(nóng)村金融及村鎮(zhèn)銀行自身發(fā)展需要的角度來看，村鎮(zhèn)銀行既不能定性為商業(yè)銀行，也不能定性為政策性銀行。從本質(zhì)上講村鎮(zhèn)銀行是商業(yè)性銀行，但又具有很強的政策性，所以筆者認為，可以將其大膽的界定為農(nóng)村政策性商業(yè)銀行。此外，村鎮(zhèn)銀行市場定位的準(zhǔn)確與否直接關(guān)系到村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營模式、發(fā)展前景的問題［14］，所以準(zhǔn)確的市場定位對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展具有重要意義。但《暫行規(guī)定》中對于村鎮(zhèn)銀行的市場定位并不是很清楚，尤其不夠具體和詳細，所以必須在《暫行規(guī)定》明確村鎮(zhèn)銀行的市場定位，防止村鎮(zhèn)銀行偏離服務(wù)“三農(nóng)”和支持新農(nóng)村建設(shè)的宗旨。

調(diào)整《暫行規(guī)定》中關(guān)于村鎮(zhèn)銀行存款以外資金來源的限制

資金來源匱乏是制約村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的重要原因。村鎮(zhèn)銀行資金來源主要有兩條途徑，第一，吸收存款人的存款;第二，村鎮(zhèn)銀行股東投入的資金?！稌盒幸?guī)定》中沒有對村鎮(zhèn)銀行吸收存款做任何的規(guī)定，但是對股東持股比例有很大的限制。比如，最大銀行業(yè)金融機構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單個自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例和單一非銀行金融機構(gòu)或單一非金融機構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%。筆者認為，在村鎮(zhèn)銀行發(fā)展初期階段亟需資金的情況下，這一規(guī)定嚴(yán)重制約了村鎮(zhèn)銀行的資金來源，不利于鎮(zhèn)銀行信貸支農(nóng)作用的發(fā)揮和長遠發(fā)展，所以現(xiàn)在應(yīng)該對《暫行規(guī)定》中有關(guān)限制股東持股比例的條款加以修改，并逐漸放寬對村鎮(zhèn)銀行股東持股比例的限制。

建立健全《暫行規(guī)定》中有關(guān)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管和責(zé)任追究的法規(guī)體系

村鎮(zhèn)銀行的有效監(jiān)管與責(zé)任追究必須以健全、規(guī)