21世紀教育oa的生存狀態(tài)與制度環(huán)境

21世紀教育oa的生存狀態(tài)與制度環(huán)境

擴大高等教育參與社會參與對實現(xiàn)高等教育的良好管理具有重要意義。而影響社會參與高等教育治理的主要因素之一,是社會組織和中間機構(gòu)是否已經(jīng)具備參與管理高等教育具體事務(wù)的能力。2008年,我們曾經(jīng)對當(dāng)前我國社會主體參與高等教育治理的情況作過初步研究,發(fā)現(xiàn)社會主體的參與形式和程度都還處在初始狀態(tài),具有明顯的過渡性特征,突出表現(xiàn)之一是參與治理的社會組織有很強的政府依附性,“半官半民”為主要形式。他們大部分都有政府背景,或者間接地有政府的支持,完全依靠民間力量形成的組織極少。為什么會這樣?民間社會組織生存狀況如何?我們選擇21世紀教育研究院作為個案進行了考察,之所以選擇它,首先是因為它有較高的知名度和一定的社會影響力。2005年21世紀教育研究院曾被《南方周末》評為中國最具發(fā)展?jié)摿Φ姆菭I利組織。其次,因為21世紀教育研究院已經(jīng)把教育政策研究作為主要任務(wù),以建設(shè)民間智庫為目標,是比較典型的參與治理性的教育NGO(non-governmentorganization)。一、教育矯正注冊困難2002年蘇州市分管教育的副市長朱永新創(chuàng)建了21世紀教育發(fā)展研究院,其初衷是倡導(dǎo)“以理想教育為核心的新教育”,開展教育改革實驗,當(dāng)時注冊的是民辦非企業(yè)單位。成立之初,朱永新還邀請了一些民辦教育機構(gòu)的負責(zé)人組成了理事會。之后于2004年聘請北京理工大學(xué)高等教育研究所教授楊東平出任理事長兼院長。在研究院框架下,一直以來有兩個研究方向,一個是由朱永新教授發(fā)起的面向中小學(xué)的“新教育實驗”,一個是楊東平教授感興趣的教育公共政策的倡導(dǎo)。楊東平擔(dān)任院長后重點推進教育公共政策的研究,逐漸在北京形成了一個相對獨立的工作單位。到2008年下半年,在北京的部分正式與蘇州的部分分離,蘇州部分改名叫新教育研究院,專門從事新教育實驗的研究,并另聘了院長。北京部分獨立,更名為21世紀教育研究院,楊東平任院長。在北京市,21世紀教育研究院沒能在民政部門注冊,只能在工商部門,以企業(yè)形式開展活動?！拔覀円婚_始想注冊成北京市21世紀教育研究院,作為一個民非來注冊。但是現(xiàn)在看來在市一級的NGO,無論是注冊成為民非還是社團都是比較難的,因為基本沒有開放。就是表面上好像可以申請,但是實際上一年也不批一個。注冊的事情是歸北京市社科聯(lián)管。當(dāng)時他們說‘再等一等,等開完奧運會’。結(jié)果等奧運會開完了,又是今年拖到明年,一直拖到現(xiàn)在,拖了兩年了?，F(xiàn)在我們已經(jīng)意識到這條路是根本走不通的。”(楊東平)在注冊為市一級NGO未果的情況下,21世紀教育研究院曾試圖另辟蹊徑,到北京市的區(qū)一級注冊,不過他們估計不會很順利,因為:“區(qū)注冊就是一個掛靠機構(gòu)的問題,教育機構(gòu)必須要掛靠到區(qū)教委。區(qū)教委,特別是北京市的這些區(qū)教委,說老實話,可能都不太愿意讓我們掛靠。因為對北京市的教育評價、擇校、農(nóng)民工子弟教育,我們的批評是非常多的。他們肯定都知道,他們肯定不是很喜歡我們?！?楊東平)“喜歡”之說,應(yīng)該是楊東平性情戲言。教育NGO注冊能否成功,不取決于教育管理機構(gòu)是否“喜歡”。事實上,教育NGO注冊困難是普遍性的,即使是原蘇州的21世紀教育發(fā)展研究院,有著副市長的支持,注冊的也是民辦非企業(yè)單位,而不是社團。2009年11月,21世紀教育研究院在北京召開了一個全國教育NGO大會,近百家組織參加,其中以NGO身份注冊的幾乎沒有。他們或者是通過工商注冊,或者是民辦非企業(yè)單位注冊,或者是基金會注冊。據(jù)有關(guān)人士調(diào)查,目前我國以公民結(jié)社形式組成的教育類公益組織(包括社團、民非、基金會、國際組織和按企業(yè)注冊的非營利機構(gòu)、未注冊組織等)共約150家,大多成立于2000年后,其分布在城市的占91%,在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的占9%。所調(diào)查的44個教育公益組織中,有國際組織9個,非公募基金會5個(其中國外2個);其余主要為草根型的公益組織。他們注冊為社會團體或社團的占20.9%,注冊為民辦非企業(yè)單位的占9.3%,按工商注冊的為25.6%,未注冊的占34.0%。后兩者大部分是本土教育公益組織,是在社會組織注冊難的背景下,不得已的做法。能夠正常注冊為社會團體或民非的僅三成,凸顯了教育NGO的法律地位問題,它困擾著教育公益組織的生存與良性發(fā)展。132近年來,非公募基金會異軍突起。2004年6月起開始施行的《基金會管理條例》,給非公募基金會的快速成長開辟了一條道路。和眾多草根NGO相比,非公募基金會有很多有利的條件:一是合法性相對完備,二是相對充裕的資金,三是有相對較高的社會地位。132“這三類組織里面,非公募基金會是最容易注冊的。有人這么分析,因為基金會是帶著錢來的,所以政府還是比較愿意開口子的。社團、民非都沒錢的,還要花錢。所以基金會的注冊還是相對比較容易,發(fā)展勢頭最快的。整個NGO隊伍正在發(fā)生某種變化,非公募基金會異軍突起。自從04年非公募基金會管理條例出臺以后,它發(fā)展的速度非?？?而且資金量很大。雖然整體數(shù)量還不是很多,大概全國有不到400家,但是它們的能量和價值體現(xiàn)出來了。尤其是新成立的基金會盤都很大,都是一兩個億、十來個億。但是非公募基金會有他的問題,錢比較多,花不出去?；蛘哒f怎么花,怎么治理上還是有問題的?！?楊東平)由于21世紀教育研究院只具有“工商注冊”的身份,為了避開高額的稅賦,也為了避免公益基金流入商業(yè)賬戶帶來的信任危機,他們不得不把獲得的捐贈都直接放在某公益基金會的名下。這種“寄生性”生存,使得組織的存在面臨“合法性”問題,也使得組織的行為“名不符實”。名不正而言不順,組織不得不尋找空間的縫隙去拼力伸展身軀,勢必影響到治理功能的發(fā)揮。二、有影響的教育測量“克里斯瑪”(charisma)是一種超凡的人格特質(zhì),具有它的人能夠使被支配者追隨、效忠。在馬克斯·韋伯看來,“克里斯瑪”人物有非凡的號召力,富有創(chuàng)造性,是推動社會發(fā)展的革命力量。在組織中,支配者并不依賴社會理性,而是因其個人能力而使治理成為可能,這也就是所謂“克里斯瑪”型的領(lǐng)導(dǎo)。在特定的歷史條件下,“克里斯瑪”型的領(lǐng)導(dǎo)有其獨特的價值,并可能產(chǎn)生出超常的組織能量。21世紀教育研究院的組織性,可以說是“克里斯瑪”式的。早期蘇州21世紀教育發(fā)展研究院初創(chuàng),與其說靠朱永新的權(quán)勢,不如說靠其個人魅力。因為憑副市長的身份,可以使組織獲得注冊,但很難聚集起同道。而朱永新從一開始,就能夠吸引到一些賢達加盟,早已在社會上聲名卓著的楊東平,受邀成為研究院的理事長,如果沒有朱永新的“克里斯瑪”,恐怕是難以吸引他的?！八?dāng)時是主管教育的副市長,他也是一個非常有教育理想、教育熱情的、最不像市長的市長,他現(xiàn)在在民進中央當(dāng)副主席,是全國人大常委委員。也是一個有強烈責(zé)任感的教育理論家?！?楊東平)而楊東平成為研究院掌門人后,“克里斯瑪”式特征更為顯著。因為他并不具有政治上的威權(quán),駕馭這艘航船所依賴的更多的是“克里斯瑪”。楊東平是一個興趣廣泛的人文學(xué)者,他不僅研究教育,而且也研究城市文化和環(huán)境保護。2004年朱永新請楊東平出任蘇州21世紀教育發(fā)展研究院理事長,他為什么愿意去呢?因為他對NGO情有獨鐘。實際上,他參與NGO工作已經(jīng)多年,1994年曾發(fā)起了一個“自然之友”的環(huán)境組織,還參加了其他一些NGO組織的活動?！拔疑羁痰囊庾R到體制內(nèi)的事、學(xué)校的事是很難改變的。很多事情是看不到效果,改變高校很難。但是在NGO可以做很多我想做的事,也可以看到想要的效果,沒有體制內(nèi)的麻煩、矛盾……所以從我個人興趣來講更熱愛體制外的工作。”(楊東平)楊東平有一種強烈的知識分子的社會使命感,對推動中國教育改革充滿熱情,希望通過自己的實踐推廣教育公共治理,讓民眾參與社會治理?！拔覀兩钚盼覀兲岢龅囊恍┣罢靶缘?、建設(shè)性的意見最終會影響決策……這涉及到NGO對自己發(fā)展的一種基本認定,對自己功能和價值的一種認識:不能認為政府采納了我們的意見我們的存在才是有價值的,我們寧愿把這種參與視為一種公民教育的過程?！?楊東平)“公眾參與討論新的教育理念、新的教育價值本身就是一個公民教育的過程。就是讓社會多一種的聲音,讓這個聲音從邊緣漸成為主流,從民間變?yōu)楣俜健婚_始大家覺得你是‘胡說八道’,但是不斷的推廣會讓社會接受。所以從這個角度講我們毫不悲觀,我們認為民間的教育倡導(dǎo)、教育探索都是有價值的。我們也不指望一天之內(nèi)能夠改變中國的教育面貌。當(dāng)然我們的工作做得越好、影響力越大,我們對教育的影響也就越大?！?楊東平)2004年楊東平被《南方人物周刊》評為“影響中國的50個公共知識分子”之一,2007年被《南風(fēng)窗》評為“年度十大公益人物”,他的社會聲譽不只是為21世紀教育研究院積累了無形資本,更是吸引了志同道合者的聚集。研究院的工作人員都坦言,沒有楊東平,也就不會有21世紀教育研究院。“我覺得在中國像這種NGO機構(gòu)首先是建立在人上的,如果沒有楊東平就沒有這個機構(gòu),就沒有這種影響力。民間的智庫組織一定是有一些重量級的人物,例如美國的蘭德公司或者其它的智庫也是請來政府退休的高官,也是需要重磅人物。”(柴純青)“領(lǐng)袖型的學(xué)者是教育NGO成功的關(guān)鍵……21世紀教育研究院不可能被復(fù)制,很難再有一個如此有影響力的教育NGO。一方面真正懂教育、懂中國教育的人很少;另一方面這個人要有行動的力量,不能僅是一位學(xué)者。再找到一位懂教育,有影響力、號召力、人格魅力的學(xué)者很難?！?王麗)“21世紀教育研究院的成功在地方上復(fù)制是很難的,因為必須是特殊人物……名人(參與NGO)大都是摻和摻和,某個場合露個臉還行,但是真正的全身心的跳下來加入進去得很少,實質(zhì)性的介入非常少?！?梁曉燕)柴純青后來做21世紀教育研究院的兼職副院長,他原來是做民辦教育的,因為有共同的理想,所以加盟研究院?！拔夜亲永锸莻€教育理想主義者,很多參與研究院工作的人都是理想主義者,都迫切地希望教育會更好,因為教育關(guān)系到每一個孩子。今天有很多人罵中國教育,其實越是罵得兇,越是教育理想主義者。……我覺得社會就是個大party。party結(jié)束的時候,很多人都醉得東倒西歪,但是總有一個或幾個清醒的人會開車把醉的人送回去。學(xué)者就應(yīng)該是這個社會中清醒的那個人,他要負責(zé)開車?！?柴純青)21世紀教育研究院的骨干生活境遇各不同,走到一起來或因偶然,但信任楊東平,喜歡楊東平,或是受了楊東平的鼓動,那是不用懷疑的。在這里,實際上是有一種人生價值的認同。如果僅僅為了職業(yè),顯然研究院并不具備強烈的吸引力。當(dāng)然,21世紀教育研究院的成員對于組織的這種“克里斯瑪”式的依賴,也不無擔(dān)心?！斑@既是一個特點也是一個弱點。例如梁從誡先生一直是環(huán)保界的代表人物,他在‘自然之友’的時候,‘自然之友’經(jīng)常見報知名度很高。但現(xiàn)在梁從誡先生因病退出了,楊老師接替他走到臺前?？墒菞罾蠋熤饕呢暙I不在環(huán)保領(lǐng)域,在很多環(huán)保問題上也不怎么出面。這樣就顯得‘自然之友’沒有人出頭,曝光率就直線下降。未來楊老師不做21世紀教育研究院了,會怎樣?對個人的依賴性很強既是好事也是壞事,既能瞬間打開知名度,也會有很多隱患……中國是一個‘影響力通吃的社會’(是名人就有公信力,就算是和他完全不相干的領(lǐng)域)。這種現(xiàn)象對于某個民間組織來說是好事,但是對于整個民間組織集合來說是個壞事;對于某個組織的出現(xiàn)是好事,對于整個社會生態(tài)是壞事。(一個組織背靠大樹好乘涼)但是過多的依賴于這顆大樹,靠這棵大樹汲取養(yǎng)分,萬一大樹倒了,組織很可能也就散了。”(梁曉燕)楊東平大概也意識到了這種隱憂,在北京部分獨立之時,他構(gòu)建了新的內(nèi)部治理形式。2008年北京部分獨立,成立21世紀教育研究院時,成立了新的理事會。通過找關(guān)心中國教育改革的“同類項”,請到胡建波、徐小平、袁岳、陳丹青、徐永光、王伯慶、張亞哲、信力建、張守禮加盟。“他們事先也不知道我們,我們也不知道他們愿不愿意擔(dān)任理事。但是一接觸,他們都非常愿意、非常熱心。而且大家都覺得應(yīng)該來參與和促進這件事情,所以就自然的形成了這么一個機構(gòu)?！?楊東平)“早期的時候有理事會,但是作用不大,不是投票制的?！硎戮褪敲褶k教育集團的老總,開過一兩次會,但是不是真正意義上的理事會制度,沒有形成真正的決策機制,轉(zhuǎn)到北京后走向正軌了?！?王勝)盡管21世紀教育研究院形成了新的治理結(jié)構(gòu),但是離一個成熟的機構(gòu)還有很大的距離。“我們研究院還處在這么一個過渡時期,還沒有形成一個很穩(wěn)定的治理層,只是在理事會這個層面算是更新了,但是在治理的層面還有很多問題?！?楊東平)研究院計劃2010年開始構(gòu)建基本的制度、工作模式,制訂未來發(fā)展規(guī)劃和人力資源計劃,希望形成一個穩(wěn)態(tài)的組織結(jié)構(gòu),但需要社會環(huán)境條件和足夠的資源以及自身的成熟,有一個發(fā)展過程。在現(xiàn)階段大概還沒有辦法脫離“克里斯瑪”式的領(lǐng)導(dǎo),這也許是一種必須。在一個法制并不完善、公民社會并不發(fā)達的環(huán)境中、在一個缺乏穩(wěn)定資源的非規(guī)制化的組織中,如果沒有“克里斯瑪”的力量,組織可能難以維系。三、教育政策研究的方式和目社會治理的形成不僅需要社會主體意識的覺醒,還需要體制空間的開放。在現(xiàn)有社會政治體制框架下,教育NGO參與社會治理的途徑在增加,活動空間在拓展。但總體上,他們不是在體制之內(nèi)直接作用于政府及其教育公共政策,更多地是采取體制外運行的方式間接地影響政府和教育公共政策。與媒體合作、從影響大眾入手,就是最主要的途徑。21世紀教育發(fā)展研究院成立以后,在福特基金會的資助下,與《人民政協(xié)報》(教育周刊)合作,在北京開設(shè)21世紀教育沙龍,搭建了一個民間開放性的學(xué)術(shù)交流平臺,定期討論重大教育政策和教育熱點問題,以促進教育決策科學(xué)化,推動教育實踐。2004年21世紀教育發(fā)展研究院開始出版年度中國教育藍皮書,以民間視角關(guān)注中國教育問題,對重大教育事態(tài)作述評,對重大問題深入分析研究。教育藍皮書后來納入社會科學(xué)文獻出版社每年出版的藍皮書系列。他們還與國家圖書館聯(lián)合,在新浪教育頻道的支持下,每月聯(lián)合組織公益性學(xué)術(shù)講壇——“新民教育講壇”,邀請關(guān)心教育的經(jīng)濟、文化及社會各界精英人士以教育與社會發(fā)展的“大教育”視角,審視、探討、建言當(dāng)前和未來的中國教育。此外,還定期或不定期地召開各種專題的研討會、討論會。21世紀教育研究院的同仁們深切地認識到,對于缺乏體制內(nèi)資源的教育NGO來說,媒體是具有特殊的工具價值?！拔覀兒兔襟w的關(guān)系是由研究院工作的方式和方法決定的。因為從研究院的角度來講希望做到公共政策倡導(dǎo)。影響公共政策的方法是有差別的,有的是采用學(xué)術(shù)化的方式,如大專院校;還有官方的方式。研究院作為一個民間機構(gòu)希望影響政策,什么方式是有效的呢?既沒有官方背景,也沒有體制內(nèi)的學(xué)術(shù)背景。怎樣讓官方或社會公眾得到一種很迅速的認知、認可呢?媒體是一個非常重要的平臺。此外和影響對象也是有關(guān)的。所謂公共政策一定是公眾參與的、公眾能夠發(fā)表意見的,媒體就是一個公開討論、公開論證,廣泛征求意見的環(huán)節(jié)……研究院發(fā)布信息采用老百姓,最起碼媒體能夠聽的懂的語言。”(刁文)“教育NGO最重要的一個功能就是促進社會參與,使各個方面參與教育改革,包括民間的學(xué)術(shù)研究、教育探索。所以研究院的研究和學(xué)院派的研究是不一樣的,我們沒有必要做學(xué)院派已經(jīng)做的事情,例如北師大、華師大、核心期刊做的研究。我們做的研究從選題上、從研究人員上來彌補另外一個空缺?！覀冞^去所說的‘學(xué)在民間’,民間主要是指民間辦學(xué),其實民間的學(xué)術(shù)研究和民間的教育研究都是非常重要的,不可或缺的?！?楊東平)通過媒體傳播“民間”的新教育理念和觀點,以影響公眾,進而影響公共政策,使21世紀教育研究院在社會輿論中獲得了越來越多的話語權(quán)?！胺钦M織從一開始就得到媒體的認同,這是中國的一個特點。用輿論的話講就是‘媒體的NGO’。環(huán)境NGO,像“自然之友”一開始的參與人員,媒體的占了一多半……我們現(xiàn)在的理事里面有好幾個都是做媒體的……我們通過教育討論和雙周刊提出新的討論議題,中青報大量的采用我們的議題,以至于中青報在討論選題的時候已經(jīng)指出這個問題了:‘怎么你們的選題都和21世紀教育研究院是一樣的?不能只在研究院的視野中來發(fā)現(xiàn)選題!’”(楊東平)如果說,教育政策研究一開始只是楊東平的個人興趣,那么隨著時間的發(fā)展,隨著志同道合的人的加入,隨著組織的分化,21世紀教育研究院從事教育公共政策研究、評估和倡導(dǎo)的組織定位逐漸清晰。2008年他們開始組織的轉(zhuǎn)型,明確了“要成為中國民間最具公信力的智庫”的目標,確定了“以獨立視角研究教育問題、以社會力量推動教育進步為使命。”2008年他們創(chuàng)辦了《教育信息雙周刊》電子期刊,定期從媒體公開發(fā)布的信息中,整理出重要的中國教育信息,以幫助關(guān)心教育、工作繁忙的各界人士,在全局視野中更好地思察、改進相關(guān)工作。又與騰訊公益慈善基金會、南都公益基金會、新公民之友、北京市西部陽光農(nóng)村發(fā)展基金會合作,開展公益新公民創(chuàng)新獎的評選,旨在以第三方力量,宣傳和推廣那些為農(nóng)民工子女受教育環(huán)境的改善做出重要貢獻的地方政府、企業(yè)、公益機構(gòu)、媒體、學(xué)校及個人。特別值得關(guān)注的是,2008年21世紀教育研究院發(fā)起并成功舉辦了首屆“地方教育制度創(chuàng)新獎”,進行了一次“民間評價教育的有益嘗試”。全國30余個省、市地方政府積極參與,產(chǎn)生了廣泛的社會影響。這次活動舉辦后,湖北省教育廳就效仿該獎項在全省設(shè)立“地方教育制度創(chuàng)新獎”,重獎省內(nèi)有制度創(chuàng)新的地方教育部門,推動以教育創(chuàng)新促進教育改革。很顯然,他們開始由直接影響公眾、間接作用于政府,轉(zhuǎn)而著眼直接影響政府。這種影響是非同一般的,因為它緣自于第三方評價的公信力?！暗胤浇逃贫葎?chuàng)新獎是研究院一次很重要的嘗試,因為研究院要做政策倡導(dǎo)和評估,我們?yōu)槭裁醋?就是因為第三方的非營利性、公信力?！芯吭旱慕巧顬檫m合。實際中也是第三方評價得到了很好的反響,當(dāng)?shù)胤秸恼冇^有了上級的、平級的、下級的評價,還有了公信力的第三方的社會評價,對他們是非常有幫助的。此外這種理念和方式的推廣對于其它地方的借鑒是很有幫助的。所以去年我們做地方教育制度創(chuàng)新獎,大家有很強烈的呼應(yīng)。我們之間沒有利益牽絆、沒有交易。有很多機構(gòu)到頒獎的時刻他才知道得獎了,看到對他們的評價很中肯,就愿意接受這個獎?！?刁文)2009年21世紀教育研究院在服務(wù)政府方面繼續(xù)開拓,他們抓住國家制訂中長期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要的契機,積極倡導(dǎo)“為教育改革和發(fā)展建言獻策”。不僅研制了民間版的國家中長期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要,還承攬了中新天津生態(tài)城教育規(guī)劃項目、上海市浦東新區(qū)教育規(guī)劃項目,以及成都市武侯區(qū)教育規(guī)劃項目。2010年1月中國經(jīng)濟體制改革雜志社、中國改革理事會共同發(fā)起開展中國改革年度評選活動,21世紀教育研究院被評選為“2009中國改革年度機構(gòu)”。獲得提名理由是:“該機構(gòu)立志于中國教育事業(yè)的推進和建設(shè),和中國教育制度改革之研究。他們以社會視角和民間立場審視和評論教育發(fā)展,重視理論性、實證性和數(shù)據(jù)、資料的權(quán)威性,以比較鮮活、豐富的民間形式記錄正在發(fā)生的教育變革,已逐漸成為中國教育改革事業(yè)隊伍中不可忽視的一支力量?！?1世紀教育研究院并沒有以此為滿足,楊東平認為,為公共政策制定提供專業(yè)咨詢,這才是民間智庫的理想狀態(tài)。“我們的核心競爭力應(yīng)該是一兩個專業(yè)化程度比較高的研究報告,但是我們現(xiàn)在的專業(yè)化程度還不夠,還沒有到這個能力。我個人認為最好的方式還是通過管理服務(wù),或者是政府的那種購買服務(wù)來獲得資金。如果研究院可以做的到,那是比較理想的?！?楊東平)但在現(xiàn)階段環(huán)境條件下,體制外運行導(dǎo)致的資源性約束仍是難以克服的瓶頸。從經(jīng)費資源來說,政策研究項目很難獲得支持,別說申請政府研究基金沒有資格,就是申請民間基金會成功率也很低。從人力資源來說,NGO還不能穩(wěn)定而持久地吸引到高素質(zhì)的專業(yè)人士投身于這項事業(yè)。不過,更難克服的是體制性