法治之路從這里延伸 -癸未年民權發(fā)展回眸

第第頁法治之路從這里延伸———癸未年民權發(fā)展回眸相對人類歷史的漫漫長河而言，“一年”的時間似乎短得可以忽略不計。然而，沒有這其中的任何一年，歷史將不會完完整，文明也不能延續(xù)。時間的年輪記載著社會變遷的風風雨雨，歲月的長河流淌著文明傳承的涓涓細流。在這些難以計數(shù)的諸多“一年”中，有些尤尤其重要。它們或標識一個時代的結束，或開啟一個新的紀元，或影響一個民族的未來走向。、辛亥革命、“五四”運動、改革開放………所有這些———無論是“舊瓶裝新酒”的改良，還是“新桃換舊符”的革命———都無不與歷史上特定的年份相關聯(lián)。

公元2003年，是中國傳統(tǒng)歷法中的“癸未年”，俗稱“羊年”。與那些重要的年份相比，它似乎顯得有些平凡：因為這一年里沒有波瀾壯闊的運動，亦沒有激蕩人心的變革，更沒有驚心動魄的革命。但是就民權進展而言，它卻具有特殊的意義：在這一年里，我們見證了眾多關涉民生、體貼民情和反映民意的民權立法正在迅速擴展，并開始從“紙上的權利”變成生活的現(xiàn)實；“依法行政、執(zhí)政為民”也不再只是一句口號，而是有了具體措施和認真落實；國家對私權利的保護和救濟正表現(xiàn)出前所未有的積極與真誠；公民行使和維護權利的意識正在蓬勃興起并日漸高漲……所有這些“隨風潛入夜，潤物細無聲”的變革景象，都推動著整個社會朝著政府開明、政治清明、民權昌明和法律文明的方向演進。而這一切，為步履維艱的中國法治提供了新的契機，帶來了新的希望。

變法：民權的確證與拓展

華夏民族具有悠久的法律傳統(tǒng)，早在夏朝就有“五刑”之法，春秋戰(zhàn)國是法治發(fā)達的時代，及至秦朝，“治道運行，皆有法式”，甚至“法繁于秋荼，網(wǎng)密于凝脂”。由漢至清，法典體系之龐大，律例條文之繁多，為世界法律文明史中所罕見。然而囿于時代的局限，這些法律的價值取向不是維護民權，而是袒護君權、父權和夫權。因此，對百姓而言，法律無異于權利的桎梏和自由的枷鎖，他們“舉手掛羅網(wǎng)，動足觸機陷”，身家性命毫無保障，更遑論財產權了。

晚清以降，變法之聲不絕于耳，權利話語反復言說，威權政治逐步弱化，自由價值日漸彰顯。時至今日，法律已多如牛毛、密若繁星。然而現(xiàn)代法律應是民主權利的屏障，“人民自由的圣經”。有法可依固然重要，但更重要的是立法的質量和價值取向。當代中國法治已經走到了一個理應省察和錘煉自身，進一步確證和拓展法律的“民本”價值取向的重要階段。2003年的“變法”，標志了這種走向。當人們正心存疑慮地議論“人權”時，“尊重和保障人權”的表述卻悄然載入了修憲議案。這是1949年以來中國從憲法上對“人權”的首次確認，該款如獲通過，將對中國的人權保護產生深遠影響。人們由此可以期望，未來的法律將會更體現(xiàn)以人為本的人文關懷，更觀照公民權利和自由的實現(xiàn)。同時，改革開放以來非公有財產日益受到重視和保護，但對于“私有財產權”仍然諱莫如深，或在法律措辭上遮掩躲閃。修憲議案一改過去的保守姿態(tài)，明確規(guī)定“公民的合法的私有財產不受侵犯”，“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產權和繼承權”，大膽地將私有財產權的保護提升到了憲法的高度。這不僅標識著中國產權制度的重大突破，而且體現(xiàn)了中國法治的一個重大進步。

在計劃經濟的時代，人是“單位人”、“部門人”，最終都是“國家人”。從搖籃到墓地，人們的一切活動都要受到單位的控制；從家庭到社會，人們的一切行為均須服從國家的安排。改革開放以來，個人自由的空間不斷拓展，新《婚姻登記條例》便明顯具有此種旨向。根據(jù)該條例：婚檢由強制改為自愿；結婚和離婚無需單位證明；離婚登記也可當場辦妥。條例凸現(xiàn)了對個人自由的尊重和對個人隱私的保護，體現(xiàn)了法律的人情味和人性化，其影響已遠遠超出了婚姻領域。難怪醞釀過程中它就引起了各界的密切關注，出臺后好評如潮。

公安部門承擔著維護社會秩序、服務民眾的重任，然而長期以來“警察”給人的感覺更多的是“管制”而非“服務”。有鑒于此，公安部推出了“30項便民利民措施”，涉及公眾普遍關心的戶籍、交通、出入境、消防等四方面。根據(jù)這些措施以及其他相關法律：新出生嬰兒戶口登記隨父隨母可自愿選擇；不再對申領身份證的年齡加以限制；考取駕照的年齡放寬到70歲；被判處徒刑和被決定勞教的人員不再被注銷戶口等等。與上述改革并行的是刑罰執(zhí)行制度的改革。隨著《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》的頒發(fā)，“社區(qū)矯正”制度開始試行，這在保護罪犯人權方面邁出了重要一步。在一個社會中，如果罪犯的合法權益都能得到切實的保障，那么對普通公民的權益保障通常不會成為問題。

在一個社會中，弱勢群體權利的保障水平往往反映出該社會人權的總體狀況。本來人們在身體狀況和能力等方面存有差別，無視這種差別強求結果一律平等，是平均主義的平等觀，本身便隱含著不平等。但這絕非意味任由人們訴諸“叢林規(guī)則”自行拼搏，然后歡呼“優(yōu)勝劣汰”法則的勝利。現(xiàn)代法治的主旨之一就是政府有責任特別關照弱勢群體。令人感到欣慰的是，政府已經開始告別“GDP政績觀”，修憲議案也明確宣布國家要“建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”。而《工傷保險條例》的頒布，首次打破了國企與私企、公司與個體戶、民工與城市工人等差別，使所有中國境內的職工或雇工都一律享有獲得工傷保險的權利?！吨腥A人民共和國道路安全法》也從以人為本的精神出發(fā)，將“撞了不白撞”的爭論劃上了一個句號，至此“道路上的弱勢群體”才終于松了一口氣。

限權：政府自律與重新定位

在一個社會中，如果公權力失去了制約，它就可能不斷膨脹、走向腐敗，人類的實踐反復證明：“絕對的權力絕對導致腐敗”，沒有哪種公權力成為這一“鐵律”的例外。一旦公共權力失去約束，民主就會蛻變?yōu)閷Ｖ疲ㄖ尉蜁D化為人治。在這種情況下，公民的權利和自由的危境就可想而知了。

當人們正為此而憂慮擔心時，羊年出現(xiàn)了一個新的契機。公權力的運作呈現(xiàn)出一種新氣象，傳達出一種新信息，預示了一種新希望。中國政府正在從管理控制型向公共服務型政府逐漸轉變。其重要表征是政府開始自覺對自己的權限進行限制和規(guī)范。行政許可法的終獲通過，成為又一部規(guī)范政府機關依法行政的重要法律。這部法律大大縮小了政府審批范圍，簡化了審批手續(xù)，公開了審批程序，體現(xiàn)了簡政放權、還權于民的理念。這在行政法治領域邁出了關鍵性的一步。

非典疫情的突發(fā)和迅速蔓延，是對中國政府應變能力和權力運作公開性的嚴峻考驗。中國政府改變了過去“內外有別”、“內部分級傳達”的傳統(tǒng)做法，明確要求各級政府信息公開，不得緩報、瞞報。隨后，衛(wèi)生部每天通過媒體直接向社會公布疫情。政府已經意識到，在緊急狀態(tài)中，對信息的封閉和隱瞞比緊急狀態(tài)本身更可怕。同時，數(shù)百名中央和地方官員因防治非典不力而受到處分。這在中國幾無先例，官員震驚，百姓則拍手稱快。這種嚴明責任和改善吏治的“試驗”，使得人們有理由期待官員問責制的制度化和法律化。緊急狀態(tài)是對法治的重要考驗，《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應急條例》的及時出臺，在中國這樣一個法治尚不健全的國度，尤其顯得難能可貴。

公權力腐敗問題一直是民眾普遍關心的問題，2003年是中國政府出擊重拳懲治腐敗貪官的一年：潘廣田、叢?？?、李嘉廷、田鳳岐、王雪冰、麥崇楷、劉方仁、程維高、王鐘麓、王懷忠、田鳳山、劉克田……一個個高級貪官相繼落馬，或者受到黨紀、政紀處分，或者被判處徒刑甚至死刑。據(jù)統(tǒng)計，2003年1月至11月，全國檢察機關共立案偵查貪污賄賂案30823件，查辦涉案犯罪嫌疑人33666人。為了遏制腐敗，中國政府采取了包括黨政機關與所辦經濟實體脫鉤在內的“十大反腐措施”，部分地區(qū)還嘗試“廉政金制度”、“廉政準入制度”以及直指省市一把手的“述職述廉”制等新舉措。同時，《聯(lián)合國反腐敗公約》的簽署，也表明了中國政府反腐敗的決心和立場。另外，公安部進行了內部整頓，將33761名不具有執(zhí)法主體資格的人員調離了崗位，并清退、解聘了10940名素質低下不適合公安工作的人員。

在稱道反腐舉措及其成果的同時，也不無沉重地意識到：欲從根本上遏制官員腐敗，必須從權力的來源、配置、運作和監(jiān)督等體制問題上入手，形成一種以法限權、以權制權、以民督權的體制，使官員想腐敗而不敢，欲腐敗而不能。

救濟：對草根階層的呵護

法律上的民權僅是一種“紙上權利”，要變成現(xiàn)實權利，還需相應的制度保障和救濟。無論多么美妙的權利話語和多么完美的權利體系，如果缺乏有效的救濟機制，最終仍然不過是權利的“空頭支票”、“花瓶”和“花架子”。近年來，成群結隊的上訪，無休無止的申訴以及自殘自殺等惡性事件屢屢發(fā)生，與權利救濟渠道不暢直接關聯(lián)。鑒于此，中國政府正致力于完善權利救濟制度。

長期以來，法律援助制度的實際運作并不能令人滿意：民眾不知該往何處尋求法律援助；由于攤派制度缺乏經濟激勵機制，當事人得不到高質量的服務；提供法律援助的數(shù)量遠不能滿足實際的需要。新頒布的法律援助條例首次明確承認“法律援助是政府的責任”，規(guī)定要?？顚ｍ椩O立專門的法律援助機構。這從一個側面表明了政府責任意識的增強，同時也表明在保護邊緣和弱勢群體利益方面，政府正在努力采取措施提供法律救濟。

“孫志剛案件”成為羊年最引人注目的事件之一。慘劇發(fā)生后，人們對孫志剛深表同情，對有關執(zhí)法人員深感憤慨。當一批類似的惡性事件被披露出來，人們就注意到了間接導致慘劇發(fā)生的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。對這部法律的批評導致了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺，從而實現(xiàn)了從“收容遣送”到“救助管理”的重大轉變。誠然，民主與法治之路本就不是一帆風順，而是充滿著曲折和艱辛，有時需要付出沉重的代價。孫志剛以自己的生命換取了法治的進步，避免了千千萬萬這類慘劇的發(fā)生。但是，這樣的代價是否過于沉重了呢？

當代中國的現(xiàn)代化建設日新月異，一幢幢高樓平地崛起，一座座橋梁凌空飛架，一條條道路平展延伸……這一切都離不開民工們默默的奉獻。3800多萬的建筑工人80%是農民，他們生活在城市的邊緣，在被人們遺忘的角落里，過著再簡樸不過的生活，期盼自己的勞動能夠及時得到報償。然而當他們風塵仆仆卻兩手空空回家時，如何面對家人期盼的目光？！多年來，拖欠民工工資已經是一個公開的秘密。據(jù)統(tǒng)計：到2002年底，全國累計拖欠施工單位工程款已達3360億元，相當于當年建筑和房地產業(yè)增加值的1/3以上。長期以來，這個問題并沒有受到應有的重視，也缺乏有效的救濟措施。

當總理親自幫助村民熊德明討回了工錢之后，各級政府和法院紛紛采取果斷措施，著力解決這個問題。北京市建委在全國率先提出了100%兌付民工工資100億元的目標，同時決定對惡意拖欠民工工資的湖北的一家工程公司逐出北京市場。據(jù)建設部年底對10個省、自治區(qū)和直轄市的調查統(tǒng)計，僅在建筑領域尚有將近一半的民工工資沒有兌付，盡管如此，人們畢竟看到了解決這個問題的曙光。

拖欠民工工資有各種原因，最重要的是投資機構拖欠工程款。而這些工程款中，政府投資工程拖欠的占近1/3，這就不難理解法院過去在此方面為何很少作為了。此外，拖欠工程款中一個弦外之音是，有相當一部分工程屬于“政績工程”或“形象工程”，實際上是“勞民工程”和“腐敗工程”。由此可見解決拖欠民工工資問題本身就是個復雜的工程。

房屋拆遷問題也已經引發(fā)了大量糾紛，甚至導致了多起惡性事件。為此，建設部制定了《城市房屋拆遷估價指導意見》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》。由此明確了拆遷評估價值標準；建立了公開、公平選擇拆遷估價機構的機制和拆遷評估糾紛調處機制；確立了拆遷估價結果公示制度和拆遷聽證制度；規(guī)定了被拆遷房屋性質和面積爭議的處理方法；改進了行政裁決及強制拆遷的程序；完善了拆遷裁決的司法救濟程序等等。

這兩個法律文件的實施，對于明顯處于弱勢的拆遷戶來說，無疑增加了法律的保護和救濟。

2003年，法院、檢察院和公安機關不約而同地大力清理“超期羈押”。在性質上，超期羈押無異于非法拘禁，是對公民自由的非法限制。在一個法治國家，這是“不應該發(fā)生的故事”。11月底，除91起案件因被告人檢舉需要查證等法定事由而無法清理外，全國法院所有超期羈押案件全部如期清理完畢。至年底，全國法院共清理超期羈押案件4100件，7658名被超期羈押的被告人獲得了公正的判決。清理超期羈押規(guī)模如此之大、范圍如此之廣，涉及案件人員如此之多，對于中國的法院來說，還是第一次，但愿也是最后一次。

覺醒：民權意識的表達

十幾年前，《秋菊打官司》這部電影使得秋菊的形象幾乎家喻戶曉，成為民告官的典型，她的口頭禪“討個說法”也被詮釋為權利意識的鄉(xiāng)土表述。伴隨著中國法治和民主進程發(fā)展的深入，中國公民的權利意識也逐漸覺醒，在2003年表現(xiàn)的尤為明顯。

首先，“民告官”的案件有增無減，從20世紀80年代每年不過幾十件，至今已經升至每年10萬件以上。行政訴訟法實施以來的13年間，行政訴訟案件累積達到了80萬件，而且原告勝訴率也在逐年增加。拋開其他因素，“民告官”訴訟率的增加從一個側面反映出公民維權意識的增強。

其次，積極參與選舉在一定程度上表明了公民政治權利意識的增強。在2003年北京市區(qū)縣人大代表選舉中，出現(xiàn)了23名自薦候選人，其中兩名自薦候選人正式當選。同時在深圳、湖北潛江等地也出現(xiàn)了多名自薦候選人。他們的出現(xiàn)說明了民眾民主權利意識的興起，成為了中國公民政治權利演進中的一道新的風景線，同時也說明了中國的選舉制度也開始有了新的起色。

再次，轟動全國的“處女賣淫案”、“夫妻嫖娼案”以及“陜西黃碟案”……如果不是當事人據(jù)理抗爭，依法維權，可能完全出現(xiàn)另一種結果。這些案件的廣泛傳播，已經遠遠超出了其本身的意義，從不同角度催發(fā)了公民的權利意識，增加了依法維權的信心與勇氣。

最后，權利訴求需要適當?shù)谋磉_渠道。如果缺乏這些渠道或者渠道不暢，那么權利意識難以進行傳播、交流和溝通，更不用說形成整體的影響了。2003年的公民權利事件當中，網(wǎng)絡等媒體對于表達渠道的暢通起到了重要作用，民眾通過網(wǎng)絡所表達已經對這些事件和案件產生了事實上的影響。雖然網(wǎng)絡言論尚需理性的過濾，但是它至少為公民真實的表達權利提供了一種通暢快捷的載體，便利有效的渠道，以及虛擬多維的空間，使公民、國家和社會之間的信息共享程度大大提高，形成一種整體的權利輿論和良性互動。

與此相關，上述事件發(fā)生后，出現(xiàn)了學者、律師等民間人士的“上書熱”、“建議風”。無論是孫志剛事件的“三博士”、“五學者”，還是徐建平案中的200名公民，從乙肝患者追求就業(yè)平等，到拆遷戶請求違憲審查，大江南北，神州上下，民間知識精英甘作公民代言人，上書呼吁，啟蒙思想，宣傳法治，