公共政策分析第五講

第一章導(dǎo)論〔3〕鄧恩的分析模式美國學(xué)者鄧恩側(cè)重從政策信息的轉(zhuǎn)換過程去研究公共政策分析的根本框架。他認為，政策分析根本上要解決三類問題，事實〔是什么〕、價值〔希望是什么〕、標(biāo)準(zhǔn)〔應(yīng)該是什么〕。由此產(chǎn)生了與之相關(guān)的三種方法：經(jīng)驗方法、評價方法和標(biāo)準(zhǔn)方法。經(jīng)驗方法：主要是描述某一公共政策的因果關(guān)系，指出某事物是不是存在，因而提供的信息是描述性的。評價方法：主要是決定某項政策的價值，即是否值得這樣做，與之相關(guān)的信息是評價性的。標(biāo)準(zhǔn)方法：是對所解決的公共問題，提出一種引導(dǎo)性方向，即告訴人們應(yīng)該做什么，因此與之相關(guān)的信息是指導(dǎo)性的。第一章導(dǎo)論鄧恩認為，政策分析至少包括五個方面：〔信息的收集與運用〕構(gòu)建問題，即首先要明確政策問題是什么？以及如何解決？描述與現(xiàn)行政策問題相關(guān)的已有政策，分析其產(chǎn)生的原因、制定過程與實際結(jié)果。預(yù)測為解決問題所提供的相關(guān)政策能夠產(chǎn)生何種結(jié)果。評價已有和將產(chǎn)生的政策價值。提供將要實施的政策會產(chǎn)生哪些有價值的信息。第一章導(dǎo)論政策分析的三種主要形式：預(yù)測分析：涉及到政策行為啟動和執(zhí)行之前信息的產(chǎn)生與轉(zhuǎn)變過程?；厮莘治觯褐饕窍抻谡邔嵤┖笮畔⒌墨@取和轉(zhuǎn)換上。綜合集成分析：它不僅要把預(yù)測分析與回溯分析階段的研究結(jié)合起來，而且要求分析者不斷捕捉新的信息與轉(zhuǎn)化信息。第一章導(dǎo)論3、綜合分析框架〔1〕公共政策問題的構(gòu)建：社會現(xiàn)實中的某個〔些〕問題怎樣成為公眾在政治上注意的對象？社會問題或公共問題如何進入政策議程成為政策問題？政策問題的根本內(nèi)容是什么？不同的政策問題主要采用哪些分析問題？建立政策議程的根本條件有哪些？第一章導(dǎo)論〔2〕公共政策方案的制定與通過建立政策方案的根本原那么是什么？實現(xiàn)政策方案的目標(biāo)是什么？可供選擇的方案是如何制定的？怎樣對所選擇的政策方案優(yōu)化？相關(guān)利益群體如何影響政策方案的制定過程？政策方案是怎樣被正式通過和公布的？正式通過的政策的根本內(nèi)容是什么？第一章導(dǎo)論〔3〕公共政策內(nèi)容的實施有效的政策實施必須具備哪些條件？在政策實施中采取了哪些具體的行動措施？這些行動措施對政策內(nèi)容產(chǎn)生了何種影響？第一章導(dǎo)論〔4〕公共政策效果的評價按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)去評價政策的實施效果與影響？由誰去評價政策結(jié)果？政策評價的結(jié)果是什么？政策是繼續(xù)執(zhí)行、開展、還是終止？第一章導(dǎo)論二、公共政策分析要素1、政策問題〔公共政策學(xué)P273〕問題：所謂問題，通常泛指實際狀態(tài)與期望之間的差距。就一個社會而言，問題通?？煞譃樗饺藛栴}和社會問題或公共問題兩類。第一章導(dǎo)論社會問題、公共問題和政策問題：如果從社會的廣義概念即社會是政治、經(jīng)濟、文化的統(tǒng)一體出發(fā)，公共問題與社會問題應(yīng)根本等同。如果從社會的狹義概念即社會僅是與政治、經(jīng)濟和文化等領(lǐng)域相并列的一個領(lǐng)域來考察，那么社會問題只能是公共問題的一個方面。通常，我們從社會的廣義概念出發(fā)來理解社會及社會問題，此時社會問題與公共問題在外延與內(nèi)涵上是相同的概念。所謂公共問題，是指一定數(shù)量的社會成員感知其期望的目標(biāo)、價值或景況，與現(xiàn)實獲得的價值、利益或景況存在顯著差距，因而通過各種方式將其縮小差距的要求公之于眾，以爭取社會同情與支持，并謀求引起政府關(guān)注和予以解決的一種情境。第一章導(dǎo)論政策問題：是指統(tǒng)治集團或社會大多數(shù)人感覺到現(xiàn)實中出現(xiàn)的某種情況與他們的利益、期望、價值和標(biāo)準(zhǔn)有相當(dāng)嚴(yán)重的矛盾和沖突，進而通過團體或組織活動要求有關(guān)社會公共組織和政府采取行動加以解決，并被后者列入政策議程的社會問題或公共問題。第一章導(dǎo)論2、政策目標(biāo)〔P301〕就是有關(guān)公共組織特別是政府為了解決有關(guān)政策問題而采取的行動所要到達的目的、指標(biāo)和效果。確定目標(biāo)是分析的前提。圍繞問題，開始設(shè)定的目標(biāo)往往籠統(tǒng)，有待進一步具體化。其方法為：一是把總目標(biāo)分解成更低層次的子目標(biāo)；二是量化，給目標(biāo)定出必須實現(xiàn)的數(shù)量界限。這樣可以使整體目標(biāo)與局部目標(biāo)、長遠目標(biāo)與近期目標(biāo)、單目標(biāo)與多目標(biāo)等分析得較為清楚。政策目標(biāo)既不能朝令夕改，要具有穩(wěn)定性，又要伴隨著社會環(huán)境的變化，具有應(yīng)變能力。政策目標(biāo)還經(jīng)常被掩蓋〔政治家慣用的手段，小布什攻打伊拉克以反恐為名義，形象工程建設(shè)等〕第一章導(dǎo)論世界銀行有兩種分類方式，且兩者密切聯(lián)系。一種是將國家或經(jīng)濟實體劃分為四個收入檔次，分別為低收入、下中等收入、上中等收入和高收入國家。這一分類標(biāo)準(zhǔn)非常明確且每年調(diào)整一次。2007年的分類標(biāo)準(zhǔn)為：人均GNI低于905美元為低收入經(jīng)濟體；人均GNI在906美元至3595美元之間為下中等收入經(jīng)濟體；人均GNI在3596至11115美元之間為上中等收入經(jīng)濟體；人均GNI在11116美元以上為高收入經(jīng)濟體。按照此標(biāo)準(zhǔn)，一個國家或地區(qū)人均GDP處于3000到10000美元時，屬于上中等收入經(jīng)濟體。

第一章導(dǎo)論2021年，我國人均GDP超過4000美元，到達4382美元，真正進入了國際公認的“中等收入〞開展階段，也是經(jīng)濟社會風(fēng)險高發(fā)的一個非常重要的轉(zhuǎn)折時期。世界銀行行長佐利克(RobertZoellick)9月1日撰文稱，如果中國不進行根本的結(jié)構(gòu)性改革，有可能陷入“中等收入陷阱〞。中國要成功跨越“中等收入陷阱〞，并實現(xiàn)由“生存型社會向開展型社會、經(jīng)濟增長由數(shù)量型增長向質(zhì)量型增長〞的雙重轉(zhuǎn)變，意味著國家經(jīng)濟開展模式以及參與全球利益分工的盈利模式必須做出重大改變。第一章導(dǎo)論上世紀(jì)六七十年代，歐美興旺國家與拉美、東亞國家在相近的時期均實現(xiàn)了人均GDP4000美元的突破，日本、韓國和歐美興旺國家成功跨越這道“分水嶺〞，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，開展重工業(yè)，實施出口替代戰(zhàn)略，成功實現(xiàn)了勞動密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟普遍保持了10年以上的高速增長，并很快實現(xiàn)人均GDP5000美元甚至10000美元的突破。而處于大致相同起跑線上的拉美國家，人均GDP在3000美元附近時，快速開展中積聚的矛盾集中爆發(fā)，自身體制與機制的更新進入臨界，很多開展中國家在這一階段由于經(jīng)濟開展自身矛盾難以克服，開展戰(zhàn)略失誤，經(jīng)濟增長回落或長期停滯，陷入所謂“中等收入陷阱〞階段。第一章導(dǎo)論3、政策方案為實現(xiàn)某一目標(biāo)，可采用多種手段或措施，他們統(tǒng)稱為備選方案。擬定可供選擇的各種備選方案，也是政策分析的根底。第一章導(dǎo)論4、政策模型按照系統(tǒng)分析的理解，模型是對研究對象和過程某一方面的本質(zhì)屬性所進行的一種抽象描述。公共政策研究中運用的一般是理論模型。所謂理論模型或者概念模型，指的是一組概念或命題按照其相互間的本質(zhì)聯(lián)系被組織在一起，從而形成的一個邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)整的框架。模型是由變量與關(guān)系組成的。變量反映隨時間或其他條件變化的數(shù)值改變程度，明確變量及其相互關(guān)系是分析的主要問題。在分析的根底上，通過確定這些局部之間的關(guān)系而將其加以組合。第一章導(dǎo)論第一章導(dǎo)論第一章導(dǎo)論基于西方經(jīng)驗的政策過程模型〔P235〕一、揭示認識論本質(zhì)的政策過程模型〔一〕理性主義模型決策者依據(jù)完整而綜合的信息作出理性的決策，即遵循以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出的原那么選擇最優(yōu)方案，使用最正確最適當(dāng)?shù)氖侄蔚竭_最大值的政策結(jié)果。他們假定決策者是“理性人〞，被賦予以下特征：第一章導(dǎo)論〔1〕對社會各種價值偏好及其所具的重要性了假設(shè)指掌，能在各種可能的選擇中排列出優(yōu)先次序?！?〕掌握所有可能的政策方案?！?〕洞悉每一政策方案的可能后果，并對每一方案的本錢—效益都有清楚的計算?！?〕能依據(jù)各個政策方案的價值、優(yōu)缺點、重要性排列出它們的優(yōu)先次序?！?〕最后能選擇出最能解決問題且花費最少的政策方案。第一章導(dǎo)論理性化是近代資產(chǎn)階級革命以來對人的觀念現(xiàn)代化提出的一種根本要求。所謂理性化，從方法論上看，是指為著要到達一定的目的、為著要解決一定的問題或為著要應(yīng)對一定的事物，人們使用冷靜的、客觀的和準(zhǔn)確的計算，利用可能收集到的信息和統(tǒng)計數(shù)字，對目的與手段加以分析，以求得到最正確、最適合的手段或解決方法，有效率地或者有效地達成設(shè)定的目標(biāo)。第一章導(dǎo)論缺陷：1.設(shè)定決策者者為理性人，缺乏經(jīng)驗支持；2.假定決策者公正、客觀、理智，而在實踐中決策者的公正、客觀和理智常常極為有限的；3.假定決策者全知全能，但在實際中決策者擁有的知識、獲得的信息都是有限的；4.過高估計了邏輯推理和數(shù)學(xué)模型作為政策分析工具所起的作用。第一章導(dǎo)論有限理性模型〔滿意決策模型〕：西蒙認為“理性指的是一種行為方式，是指在給定條件和約束的程度內(nèi)適于到達給定目標(biāo)的行為方式。〞〔主觀限制、多元價值的限制、組織限制、本錢限制和情境限制〕因此“理性就是要用評價行為后果的某個價值體系，去選擇令人滿意的備選行為方案〞，而不是去追求最優(yōu)、最大值的所謂客觀理性。第一章導(dǎo)論第一章導(dǎo)論〔二〕漸進主義模型林德布羅姆1959年發(fā)表?漸進調(diào)適的科學(xué)?認為理性無疑應(yīng)該成為公共政策追求的目標(biāo)，但基于完全理性的理性主義模型不具有可行性。漸進主義模型包括兩組命題：1.公共政策實際上只是過去政府活動的持續(xù)，只是根據(jù)過去的經(jīng)驗對現(xiàn)行政策作出局部的、邊際性的調(diào)適。調(diào)適的成功與否取決于有關(guān)政策的社會趨同程度，也就是能否在一種漸進演變的過程中逐步尋求并獲得既定政策的共同看法?！裁绹鴳椃ā?.決策是一個典型的一步接一步，永遠沒有完結(jié)的過程。第一章導(dǎo)論第一章導(dǎo)論評價：林德布洛姆構(gòu)建這個模型所依據(jù)的經(jīng)驗事實完全取自美國，用它來研究西方國家特別是美國的公共政策也具有更強的解釋力。其缺點是具有顯而易見的保守性：朝著保守的方向闡釋人的主觀能動性和有限理性；只注重現(xiàn)行政策的延續(xù)；對新政策關(guān)注的焦點僅限于原有政策的改進，以及看起來微缺乏道的政策目標(biāo)的制定及其實現(xiàn)；壓制政策創(chuàng)新和具有根本意義的社會變革。第一章導(dǎo)論三、標(biāo)準(zhǔn)最正確模型這個模型以四項假設(shè)為根底，即最正確決策是一個認同理性、增加理性的過程；這種過程對于在復(fù)雜的問題上形成最正確決策所起的作用是至關(guān)重要的；可通過多種途徑和方法使認同理性增加理性的過程得以實現(xiàn)；現(xiàn)代政府同時面對要求穩(wěn)定的政策訴求與要求變革的政策訴求，而在一定時期內(nèi)那么以其中的一種訴求為主。第一章導(dǎo)論決策前決策中決策后①處理價值問題②認識現(xiàn)實環(huán)境③認識問題④調(diào)查、處理和開發(fā)資源⑤設(shè)計、評估和重新設(shè)計決策系統(tǒng)⑥分配問題、價值和資源⑦確定決策戰(zhàn)略①細分資源②建立配合優(yōu)先順序的動作目標(biāo)③建立其他重大價值④準(zhǔn)備政策方案⑤對不同方案的利益與成本進行可靠的預(yù)測⑥擇定最佳方案⑦評估最佳方案的成本與收益①激勵政策執(zhí)行②執(zhí)行政策③政策執(zhí)行后的評估第一章導(dǎo)論二、揭示權(quán)力本質(zhì)的政策過程模型〔一〕集團理論模型由美國政治學(xué)家戴維?杜魯門(D.Truman)完善的,萊瑟姆(EarlLatham)應(yīng)用集團理論分析政府在政策形成中的作用,從而形成了集團模型。本模型假定：現(xiàn)代政治實際上是各個利益集團為影響公共政策而展開的一系列競爭活動。政府的作用一是制定競爭的規(guī)那么，二是平衡各利益集團相互沖突的利益。公共政策是個利益集團之間爭斗和力量比照的結(jié)果，其表現(xiàn)為：第一章導(dǎo)論公共政策的制定過程是相互競爭著的集團之間達成力量平衡的過程，意味著每一政策都是集團間妥協(xié)的產(chǎn)物。“在任何時候，公共政策都反映占支配地位的集團的利益，隨著各集團的力量和影響的消長，公共政策將變得有利于其影響增加的那些團體的利益，而不利于其影響下降的那些團體的利益。〞〔議會多數(shù)黨，工人階級地位的下降〕第一章導(dǎo)論第一章導(dǎo)論缺點：一是夸大了集團在政策形成過程中的重要性，而低估了公共權(quán)力機構(gòu)自身“所起的獨立的又富有創(chuàng)造性的作用〞。二是忽略了政治生活中其他許多重要因素對公共政策形成的影響。三是對多元主義政治體制以外的那些政治體制內(nèi)的決策過程缺乏解釋力。第一章導(dǎo)論〔二〕精英主義政策過程模型精英理論是戰(zhàn)后西方國家政治分析的一個重要途徑。托馬斯·戴伊在?理解公共政策?一書中對精英理論的根本觀點做了如下概括：社會分為有權(quán)的少數(shù)和無權(quán)的多數(shù)，國家政策是由少數(shù)制定的②少數(shù)統(tǒng)治者不是群眾的代表。精英大多出自社會經(jīng)濟的上層(骷髏會是美國一個秘密精英社團，每年吸收15名耶魯大學(xué)三年級學(xué)生入會，成員包括許多美國政界、商界、教育界的重要人物，其中包括3位美國總統(tǒng)以及多位聯(lián)邦大法官和大學(xué)校長?！车谝徽聦?dǎo)論③為了保持穩(wěn)定和防止發(fā)生革命，非精英上升到精英地位是一個緩慢而又不間斷的過程。非精英只有接受精英的根本觀點，才能被統(tǒng)治集團接納?！部梢粤鲃印尝芫冊诂F(xiàn)行社會制度的根本價值和如何維護該制度等方面有相同的理念，只是在很少一些問題上有分歧。在美國，精英的共同理念是私人財產(chǎn)神圣不可侵犯、有限政府和個人自由。⑤國家政策不反映民眾的要求，只反映精英的價值觀。國家政策的改變是緩慢的，而不是革命性的?！矟u進的〕⑥活潑的精英人物很少受態(tài)度冷漠的民眾的影響，精英對民眾的影響遠遠超過民眾對精英的影響。第一章導(dǎo)論第一章導(dǎo)論評價：精英決策模型揭示了現(xiàn)代民主國家的根本理念“主權(quán)屬于人民〞與實際的政治過程和政策過程中總是由直接掌管政權(quán)的少數(shù)人來主導(dǎo)這一難以克服的悖論。但是它無視了現(xiàn)代民主國家里公民參與政治的要求和能力，以及這種參與對公共政策形成的影響。第一章導(dǎo)論5、政策資源在政策制定與實際執(zhí)行中，都會消耗各種資源。所消耗的資源，一般可以用貨幣表示其費用。但政策分析中，大量的是非貨幣支出的費用。如生態(tài)影響因素、環(huán)境污染因素等，無法用貨幣來衡量。第一章導(dǎo)論6、政策評價標(biāo)準(zhǔn)政策評價往往是綜合性評價，是以多元理性為根底的。其根本包括如下內(nèi)容：〔1〕技術(shù)理性：即政策是否對社會產(chǎn)生效用而解決人類所面臨的科學(xué)技術(shù)問題?！部萍颊摺场?〕經(jīng)濟理性：即政策是否對社會有效率，以最低的本錢提供最大的效益，或者提供固定的效益，而消耗最低本錢?！?〕法律理性：即評定政策是否符合成文的法律標(biāo)準(zhǔn)和各項先例，以探討政策在社會上的合理性問題?！?〕社會理性：即斷定政策的內(nèi)容是否與社會上流行的標(biāo)準(zhǔn)與價值一致，分析政策在維持社會制度過程中所作出的奉獻；〔5〕實質(zhì)理性：即政策是否追求前面談到四種理性中的兩種或兩種以上內(nèi)容，以及能否解決各項理性之間的沖突問題。第一章導(dǎo)論〔7〕政策效果效果是到達目的時候所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大體有三個方面：社會效益、經(jīng)濟效益與生態(tài)效益，以及到達目標(biāo)的程度。其中有些效益，如經(jīng)濟效益，以及可以轉(zhuǎn)換的非經(jīng)濟效益，都可以用貨幣尺度來評價效果。有些效益，如絕大局部社會效益，卻無法用貨幣尺度衡量。從投入——產(chǎn)出模型分析，政策效果根本由兩個因素決定：一是政策執(zhí)行的本錢；二是政策執(zhí)行的結(jié)果。通常情況下，無效的政策結(jié)果都會產(chǎn)生副作用?！仓袊拇筌S進〕第一章導(dǎo)論