綠色信貸的法律保障

綠色信貸的法律保障

一、綠色信貸政策的法律化在環(huán)境危機(jī)事件中，人們通常關(guān)注的是直接受害者。從20世紀(jì)90年代開始,一個觀點開始被人們認(rèn)識,即對一個環(huán)境危害事件,不應(yīng)該只關(guān)注危害環(huán)境的企業(yè),而忽視企業(yè)背后的力量,即投資給企業(yè)的金融機(jī)構(gòu)——銀行。銀行為企業(yè)營運項目提供資金,這表示銀行認(rèn)可企業(yè)的項目,銀行是企業(yè)行為的支持者。因此就有了這個重要的結(jié)論:銀行和其他金融機(jī)構(gòu)在向重大項目提供資金時有責(zé)任評估、監(jiān)督項目的環(huán)境和社會影響。以這些認(rèn)識為背景,在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上,聯(lián)合國環(huán)境署推出了《銀行界關(guān)于環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展的聲明》(簡稱《UNEP聲明》),成立了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署金融倡議(UNEPFI)(以下簡稱“金融倡議”)1;1995年又推出《聯(lián)合國環(huán)境署保險業(yè)環(huán)境舉措》。以建立專項研究工作組和地方工作組為手段,“金融倡議”肩負(fù)起在全球金融企業(yè)機(jī)構(gòu)的運行中分析、促進(jìn)和提出最佳的可持續(xù)發(fā)展策略和實踐的重大使命。21世紀(jì)初以來,商業(yè)銀行在環(huán)境和社會問題方面的政策的執(zhí)行情況不斷受到NGO的質(zhì)疑,NGO要求商業(yè)銀行提供一些指導(dǎo)方針解決投資項目引起的環(huán)境和社會問題。2002年10月,荷蘭銀行和國際金融公司(世界銀行的私營部門投資機(jī)構(gòu))在倫敦主持召開了一個由9個國際商業(yè)銀行參加的會議,該會議提出了“赤道原則”(theEquatorPrinciples)。赤道原則是一套非官方規(guī)定的、由世界主要金融機(jī)構(gòu)根據(jù)國際金融公司的政策和指南制定的、旨在管理和發(fā)展與項目融資有關(guān)的社會和環(huán)境問題的一套自愿性原則。截至2006年6月,赤道銀行已有41家;雖然數(shù)量不多,但都是世界大型和特大型金融機(jī)構(gòu),據(jù)估計,這些金融機(jī)構(gòu)大約覆蓋了全球項目融資的80%。2赤道原則在國際金融發(fā)展史上具有里程碑的意義,它第一次確立了國際項目融資的環(huán)境與社會的最低行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。近幾年,隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快,能源資源消耗加劇,環(huán)境污染問題日益嚴(yán)峻,能源資源不足和環(huán)境狀況惡化與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展之間的矛盾日益凸顯。在這樣的國際和國內(nèi)背景下,2007年7月6日,中國人民銀行發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)215號)(以下簡稱《指導(dǎo)意見1》)。國家環(huán)?？偩?、中國人民銀行、中國銀監(jiān)會于2007年7月中旬聯(lián)合出臺了《關(guān)于落實環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險的意見》(環(huán)發(fā)108號)(以下簡稱《意見》)。2007年11月23日,中國銀監(jiān)會又印發(fā)了《節(jié)能減排授信工作指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)發(fā)83號)(以下簡稱《指導(dǎo)意見2》)。作為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策之一的綠色信貸政策對解決環(huán)境問題有很大的促進(jìn)作用,但在我國目前仍缺乏法律的有效支撐和保障。綠色信貸政策為什么需要法律化?如何將綠色信貸政策法律化?本文對此進(jìn)行探討,以求拋磚引玉。何為“綠色信貸政策”與“銀行”?從廣義來看,可以把引導(dǎo)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式向節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)方向發(fā)展的信貸政策稱為“綠色信貸政策”,以區(qū)別于傳統(tǒng)信貸政策;本文從狹義的角度使用“綠色信貸政策”一詞,即特指我國政府有關(guān)部門已經(jīng)出臺的以《指導(dǎo)意見1》、《意見》和《指導(dǎo)意見2》為內(nèi)容的現(xiàn)行政策。銀行是經(jīng)營存款、放款、匯兌、儲蓄等金融業(yè)務(wù),履行信用中介職能的機(jī)構(gòu)?！吨腥A人民共和國商業(yè)銀行法》(2003年12月27日修正)(以下簡稱《商業(yè)銀行法》)第2條規(guī)定:“本法所稱的商業(yè)銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設(shè)立的吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算等業(yè)務(wù)的企業(yè)法人。”除特別說明外,本文所稱的銀行是指商業(yè)銀行,遵循《商業(yè)銀行法》第2條的定義。二、國家環(huán)保政策的變化2005年12月,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》(國發(fā)39號)(以下簡稱《決定》)將“協(xié)調(diào)發(fā)展,互惠共贏”作為指導(dǎo)環(huán)境保護(hù)工作五大基本原則之首?！稕Q定》對“協(xié)調(diào)發(fā)展,互惠共贏”的解釋是:“正確處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的關(guān)系,在發(fā)展中落實保護(hù),在保護(hù)中促進(jìn)發(fā)展,堅持節(jié)約發(fā)展、安全發(fā)展、清潔發(fā)展,實現(xiàn)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。”《決定》要求“推行有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策。建立健全有利于環(huán)境保護(hù)的價格、稅收、信貸、貿(mào)易、土地和政府采購等政策體系”,“對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè),不得審批用地,并停止信貸,不予辦理工商登記或者依法取締”,“經(jīng)濟(jì)綜合和有關(guān)主管部門要制定有利于環(huán)境保護(hù)的財政、稅收、金融、價格、貿(mào)易、科技等政策”。以《決定》的發(fā)布為起點,以2006年6月溫家寶總理在第六次環(huán)境保護(hù)大會上提出三個轉(zhuǎn)變1為標(biāo)志,我國環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系正在發(fā)生戰(zhàn)略性、方向性、歷史性的轉(zhuǎn)變。自“十一五”以來,國家采取了一系列重要的環(huán)境保護(hù)措施。例如,國家環(huán)?？偩中汲闪⑷A東、華南、西北、西南、東北5個區(qū)域環(huán)保督查中心,這是近年來國家環(huán)境保護(hù)管理體制上比較大的變化。這些變化表明,一種明確而堅定的加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的政治基礎(chǔ)已經(jīng)基本形成,可以說,環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變,其實質(zhì)是環(huán)境保護(hù)國家意志的上升。2如果說在2006年我國環(huán)境保護(hù)發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變,那么在2007年,環(huán)境保護(hù)事業(yè)則被推上了國家政治經(jīng)濟(jì)社會生活的主干線、主戰(zhàn)場和大舞臺。黨的“十七大”提出:“建設(shè)生態(tài)文明,基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式”。“十七大報告”把建設(shè)生態(tài)文明作為全面建設(shè)小康社會的五大要求之一。2007年6月3日,國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》,節(jié)能減排成為了維護(hù)中華民族長遠(yuǎn)利益的重大行動。受該通知的推動,國家環(huán)保總局、中國人民銀行、中國銀監(jiān)會出臺了一系列綠色信貸政策(見本文第一部分)。環(huán)境保護(hù)國家意志的強(qiáng)化,為有關(guān)環(huán)保法律的制定、修改和綠色信貸政策的法律化提供了難得的歷史機(jī)遇。三、銀行信貸管理為何要干預(yù)《指導(dǎo)意見1》要求各銀行類金融機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹落實國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策,堅持區(qū)別對待、有保有壓的信貸原則,合理配置信貸資源?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)對不符合產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境違法的企業(yè)和項目進(jìn)行信貸控制,以綠色信貸機(jī)制遏制高耗能高污染產(chǎn)業(yè)的盲目擴(kuò)張?！吨笇?dǎo)意見2》則站在落實科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境全面可持續(xù)發(fā)展、確保銀行業(yè)安全穩(wěn)健運行的戰(zhàn)略高度,對做好與節(jié)能減排有關(guān)的授信工作提出了指導(dǎo)意見。這一系列政策表明,國家出于保護(hù)環(huán)境之目的而對銀行信貸管理進(jìn)行重大干預(yù)。國家對銀行信貸管理為何要干預(yù)呢?這可以從銀行與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系的角度來解釋。一般說來,銀行與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,可以概括為如下三方面:銀行是一個同環(huán)境發(fā)生交互關(guān)系的社會主體;銀行的獨特職能使其對環(huán)境保護(hù)有特殊意義;銀行作為追求利潤的企業(yè),可以通過正確處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的關(guān)系來達(dá)到“協(xié)調(diào)發(fā)展,互惠共贏”。(一)銀行自身環(huán)境管理的意義人們一般不把銀行作為污染者。然而,由于銀行的經(jīng)營規(guī)模巨大,銀行也是能源和資源的主要消費者之一。銀行自身的環(huán)境管理對環(huán)境保護(hù)事業(yè)具有重要意義。銀行自身環(huán)境管理覆蓋的領(lǐng)域包括財產(chǎn)管理、能源消耗、采購、運輸和廢物管理等。3(二)綠色信貸政策體現(xiàn)了環(huán)保功能銀行對環(huán)境保護(hù)具有如下獨特功能:1.銀行可以為環(huán)境保護(hù)提供所需要的融資。2.銀行的業(yè)務(wù)導(dǎo)向是環(huán)境保護(hù)事業(yè)的一個十分重要的增強(qiáng)機(jī)制。3.國有商業(yè)銀行的宏觀調(diào)控政策傳導(dǎo)功能決定了國有商業(yè)銀行在綠色信貸政策實施中要起主導(dǎo)作用。銀行可以為環(huán)境保護(hù)事業(yè)提供融資,這是銀行信用中介職能的體現(xiàn),易于理解。下面對銀行業(yè)務(wù)的環(huán)保導(dǎo)向功能和宏觀調(diào)控政策傳導(dǎo)功能作一闡述。銀行的業(yè)務(wù)導(dǎo)向是環(huán)境保護(hù)事業(yè)的一個十分重要的增強(qiáng)機(jī)制。銀行的業(yè)務(wù)導(dǎo)向是指銀行業(yè)務(wù)的價值取向所產(chǎn)生的對借款企業(yè)行為的影響。信貸配給論可以較好地解釋銀行業(yè)務(wù)的導(dǎo)向作用。信貸配給指的是如下兩種情況:一是在所有貸款申請人中,一部分人得到貸款,另一部分人被拒絕,被拒絕的申請人即使愿意支付更高的利息也不能得到貸款;二是一個給定借款人的借款要求只能部分地被滿足(如申請100萬,但只得到50萬)。4銀行在信貸管理中強(qiáng)調(diào)企業(yè)的環(huán)境表現(xiàn),對環(huán)境友好型、資源節(jié)約型企業(yè)給予貸款,對高消耗、高污染企業(yè)不予貸款;對一個特定借款人的節(jié)能改造項目予以貸款支持,而其高能耗項目則貸不到款。由于信貸資金對企業(yè)發(fā)展具有決定性作用,因此銀行業(yè)務(wù)是否強(qiáng)調(diào)節(jié)能環(huán)保從而對企業(yè)產(chǎn)生的影響是巨大的?？梢?銀行在信貸管理中強(qiáng)調(diào)企業(yè)的環(huán)境表現(xiàn),對企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)將是一種重要的增強(qiáng)機(jī)制,對企業(yè)的經(jīng)營活動具有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用,且這種增強(qiáng)機(jī)制顯然不是環(huán)境法規(guī)的作用所能代替的。銀行以環(huán)保作為融資條件,客觀上可以加強(qiáng)企業(yè)的環(huán)保意識,鼓勵企業(yè)的環(huán)保行為,對環(huán)境保護(hù)能起到事半功倍的作用。國有商業(yè)銀行的宏觀調(diào)控政策傳導(dǎo)功能決定了國有商業(yè)銀行在綠色信貸政策實施中要起主導(dǎo)作用。從2003年開始,中行、建行、工行等先后實施了股份制改造,并在H股和A股上市。按照市值計算,目前這三家銀行均躋身全球十大銀行之列。我國銀行業(yè)迎來了大變革、大發(fā)展的歷史機(jī)遇。銀行業(yè)是我國金融業(yè)的主體,國有商業(yè)銀行5在我國銀行業(yè)中居于主導(dǎo)地位。我國國有商業(yè)銀行一直具有企業(yè)性和公共性雙重職能6。“金融引導(dǎo)資源配置、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運行和實施宏觀調(diào)控的作用”7,在國有商業(yè)銀行身上有充分體現(xiàn)。節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境既是當(dāng)前加強(qiáng)宏觀調(diào)控的重點,也是我國實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重大舉措。通過綠色信貸政策支持節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境,是國有商業(yè)銀行和其他銀行的重要使命和履行社會責(zé)任的具體體現(xiàn)。再者,信用中介職能是銀行的基本職能,為環(huán)保提供融資功能是銀行信用中介職能的體現(xiàn),銀行業(yè)務(wù)的環(huán)保導(dǎo)向和宏觀調(diào)控政策傳導(dǎo)功能就是在信用中介職能基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。(三)間接環(huán)境風(fēng)險環(huán)境保護(hù)對銀行來說,與增加利潤相比,更多地體現(xiàn)為社會利益。銀行作為追求利潤的企業(yè),對環(huán)境保護(hù)事業(yè)的投入不可能僅僅是出于對社會利益的考慮;事實上,銀行自身的利益與環(huán)境保護(hù)緊密相關(guān)。信貸資產(chǎn)的環(huán)境風(fēng)險是銀行必須直面的問題。銀行涉及的環(huán)境風(fēng)險可能是直接的風(fēng)險,即銀行本身的行為會產(chǎn)生環(huán)境問題(現(xiàn)實的或潛在的);也可能是間接的風(fēng)險,即借款人(企業(yè))或其投資行為會對環(huán)境和資源產(chǎn)生影響,從而累及金融機(jī)構(gòu)。直接風(fēng)險包括銀行在經(jīng)營場所造成的污染及清除的費用。間接風(fēng)險通常與由于不良貸款或投資行為不當(dāng)引起的環(huán)境經(jīng)濟(jì)損失相關(guān)。銀行需要承擔(dān)客戶因環(huán)境問題失去還貸能力的風(fēng)險、因客戶的環(huán)境問題承擔(dān)連帶責(zé)任以及因客戶的環(huán)境問題影響銀行聲譽等風(fēng)險。8例如,河南省政府要求關(guān)停屬于重污染企業(yè)的伊川縣金剛砂企業(yè),但這30多家金剛砂企業(yè)在縣農(nóng)村信用聯(lián)社貸款共4個多億;如果這些企業(yè)關(guān)停,縣農(nóng)村信用聯(lián)社4個多億的貸款將難以收回。盡管在2005年上半年,這些企業(yè)的關(guān)停遇到了重重阻力,但在2007年的“07一號環(huán)保風(fēng)暴”中,伊川縣在關(guān)閉14家金剛砂企業(yè)的基礎(chǔ)上,又進(jìn)一步自查自糾對沒有列入環(huán)保風(fēng)暴的3家企業(yè)實施了關(guān)閉。9可見,伊川縣農(nóng)村信用聯(lián)社的4個多億貸款遇到了實實在在的環(huán)境風(fēng)險。四、綠色信貸政策法律化的意義銀行業(yè)長期以來一直是我國資本、資源配置的基礎(chǔ),是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。1995-2002年,我國信貸融資占總?cè)谫Y的比例平均為78.15%。隨著金融改革的深入,以資本市場為主要渠道的直接融資將有較大的發(fā)展,但是在相當(dāng)長的時期內(nèi),信貸融資仍將在我國融資體制中占據(jù)主要地位。10國家對銀行信貸管理的干預(yù)實際上也就是國家對金融的干預(yù)(具體表現(xiàn)為金融監(jiān)管)11。經(jīng)過多年努力,我國已經(jīng)初步建立起以《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》(以下概稱為三部法律)為核心,以《金融違法行為處罰辦法》、《外資金融機(jī)構(gòu)管理條例》等行政法規(guī)和其他部門規(guī)章為重要組成部分,以金融司法解釋為補充的中國銀行業(yè)監(jiān)管法律體系。該體系為中國銀行業(yè)的監(jiān)管提供了基本的法律依據(jù),為維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)定、促進(jìn)銀行業(yè)的健康發(fā)展提供了法律保障。然而,三部法律對節(jié)能減排形勢下出臺的綠色信貸政策的支撐和保障還是不夠充分的。因為,銀行業(yè)監(jiān)管法律體系直接服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而三部法律都是在2006年6月以前制定的12,體現(xiàn)了重經(jīng)濟(jì)增長輕環(huán)境保護(hù)、環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境的社會背景。而在環(huán)境保護(hù)已發(fā)生“三個轉(zhuǎn)變”的情況下,三部法律又不可能在短時間內(nèi)做出大面積修改,此時綠色信貸政策的法律化顯得尤為必要。具體說來,首先,國家干預(yù)金融的常態(tài)應(yīng)是運用法律手段進(jìn)行干預(yù),以政策作為輔助手段。政策與法律都是社會調(diào)控手段,但法治社會應(yīng)以法律作為主要調(diào)控手段。法律與政策相比較,法律代表國家意志,而政策則不一定;法律以國家強(qiáng)制力為后盾;法律有較強(qiáng)的穩(wěn)定性,而政策則靈活多變。故綠色信貸政策上升為法律后,可以發(fā)揮法律的規(guī)范作用,通過對行為的激勵以及對利益的調(diào)整而實現(xiàn)法律對社會的控制功能13,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。其次,銀行業(yè)的全面開放要求綠色信貸政策法律化。從2006年12月11日起,中國全面履行銀行業(yè)對外開放的承諾。中外資銀行在同一個平臺上競爭,需要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。而目前的綠色信貸政策針對的是內(nèi)資銀行,不包括外資銀行14。只有法律化的綠色信貸政策,才能有足夠的權(quán)威,具備規(guī)則的一致性,體現(xiàn)充分的透明度,使中外資銀行一體執(zhí)行。五、綠色金融促進(jìn)法的立法目的和基本原則綠色信貸政策在實踐中經(jīng)過實施、修正和完善亦逐漸成熟,而成熟的政策應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)轉(zhuǎn)化為法律。筆者認(rèn)為,綠色信貸政策符合“轉(zhuǎn)化為法律的政策”一般必須具備的條件15,由綠色信貸政策轉(zhuǎn)化而來的法律可以稱為“綠色金融促進(jìn)法”。以《指導(dǎo)意見2》為藍(lán)本,筆者對未來的“綠色金融促進(jìn)法”提出如下兩點初步構(gòu)想:第一,關(guān)于“綠色金融促進(jìn)法”的立法目的。《節(jié)能減排授信工作指導(dǎo)意見》第一條指出:“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要……從落實科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境全面可持續(xù)發(fā)展、確保銀行業(yè)安全穩(wěn)健運行的戰(zhàn)略高度出發(fā),充分認(rèn)識節(jié)能減排的重大意義,切實做好與節(jié)能減排有關(guān)的授信工作”。這一條已明確將落實科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境全面可持續(xù)發(fā)展、確保銀行業(yè)安全穩(wěn)健運行作為政策目標(biāo)。從立法的角度來看,“綠色金融促進(jìn)法”應(yīng)將保障銀行業(yè)安全