法國(guó)城市規(guī)劃行政體系的設(shè)置與實(shí)施

法國(guó)城市規(guī)劃行政體系的設(shè)置與實(shí)施

法國(guó)的區(qū)位條件、多地少資源少的特點(diǎn)，以及政府經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的傳統(tǒng)習(xí)慣，以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的成功模式，對(duì)我們來說是有益的。本文主要從體制層面,就法國(guó)城市規(guī)劃、區(qū)域合作、公共交通、水務(wù)管理、名城保護(hù)等方面進(jìn)行了研討。結(jié)合我國(guó)在以上諸多方面的狀況和存在的問題,分析法國(guó)在這些方面的經(jīng)驗(yàn),指出可供參考借鑒的地方,并就進(jìn)一步做好我國(guó)的城市規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展工作提出對(duì)策建議。1政府機(jī)構(gòu)之間的分工城市規(guī)劃作為一項(xiàng)公共政策能否具有科學(xué)性和有效性的一個(gè)必需前提,就是在中央和地方之間存在合理的權(quán)力協(xié)調(diào)和制衡機(jī)制。法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明,在城市化處于加速發(fā)展的時(shí)期,城市規(guī)劃管理權(quán)限的相對(duì)集中有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、減少浪費(fèi)。然而,我國(guó)在城市規(guī)劃方面還沒有針對(duì)或適應(yīng)這種統(tǒng)籌功能的行政體系。法國(guó)自1919年第一部城市規(guī)劃法立法以來到1983年權(quán)力下放之前,一直是中央集權(quán)編制、執(zhí)行城市規(guī)劃法,大到城市與區(qū)域規(guī)劃,小到發(fā)布建筑許可的決定,都受到國(guó)家中央行政當(dāng)局的直接控制。直到城市化后期和二戰(zhàn)后大規(guī)模建設(shè)時(shí)期過后的1983年,法國(guó)才將城市大區(qū)的控制權(quán)下放到城市一級(jí),而將立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)留在中央政府,執(zhí)法權(quán)交給地方。這樣一來,法國(guó)在城市規(guī)劃的編制(含審批)、實(shí)施、監(jiān)督檢查三個(gè)方面的管理工作,中央政府和地方政府分別擁有不同的管理職權(quán),同時(shí)也分別享有不同的管理資源。設(shè)置和實(shí)施這種雙重體系,主要是為了處理和協(xié)調(diào)兩個(gè)主要關(guān)系,一是中央和地方政府在城市規(guī)劃管理職能或權(quán)限上的銜接,二是土地管理和城市規(guī)劃的均衡。從這個(gè)體系的結(jié)構(gòu)來看,中央政府的城市規(guī)劃行政主管部門及其在大區(qū)和各省的派出機(jī)構(gòu)組成了多層次的國(guó)家城市規(guī)劃行政體系。這種體系的雙重特性主要在于,大區(qū)和各省分別對(duì)中央政府負(fù)責(zé),其組織機(jī)構(gòu)的職能劃分和相互關(guān)系可由表1看出。在這種結(jié)構(gòu)中,中央雖然集中管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)的城市規(guī)劃,但是在具體的規(guī)劃區(qū)域和項(xiàng)目上,大區(qū)和省都有自己相對(duì)獨(dú)立的權(quán)限。事實(shí)上,省的管理更加直接,包括可以在市鎮(zhèn)政府的要求下,通過簽署協(xié)議,與市鎮(zhèn)地方政府的城市規(guī)劃行政主管部門共同履行編制城市規(guī)劃文件、發(fā)放土地利用許可證書等城市規(guī)劃管理職能;此外,省建筑與遺產(chǎn)局(SDAP)和省農(nóng)林局(DDAF)也分別參與有關(guān)建筑藝術(shù)和農(nóng)村規(guī)劃等方面的城市規(guī)劃管理工作。由于城市規(guī)劃在空間載體上的最終依托是土地,所以分析城市規(guī)劃的行政管理問題不能不考慮土地掌控對(duì)城市規(guī)劃的制約因素。正因?yàn)橥恋毓芾砼c城市規(guī)劃分屬不同的職能部門,雙重管理體系設(shè)置的又一個(gè)重要作用,就在于促使這兩種職能的銜接以及相互制衡。與中國(guó)各級(jí)城市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)與國(guó)土資源部或土地局分立的情況有所不同,法國(guó)的做法主要是從城市規(guī)劃的實(shí)際需要出發(fā),制定城市規(guī)劃和土地利用在職權(quán)協(xié)調(diào)方面的相應(yīng)法律。在城市規(guī)劃方面,早在20世紀(jì)60年代后期,法國(guó)的《土地指導(dǎo)法》就確立了由“城市規(guī)劃整治指導(dǎo)綱要”和“土地利用規(guī)劃”構(gòu)成的城市規(guī)劃編制體系。而在土地利用方面,法國(guó)的土地利用規(guī)劃一般屬于國(guó)家層面的國(guó)土規(guī)劃,其主要任務(wù)是根據(jù)自然資源和產(chǎn)業(yè)分布狀況,進(jìn)行全國(guó)或區(qū)域范圍的人口布局。與城市規(guī)劃不同的是,國(guó)土規(guī)劃主要著眼于法國(guó)甚至歐洲,從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā),尋求資源、產(chǎn)業(yè)、人口布局的相對(duì)平衡,屬于宏觀規(guī)劃的范疇;而城市規(guī)劃則著眼于城市群或單個(gè)市鎮(zhèn)空間資源的具體配置,管制城鎮(zhèn)土地開發(fā)行為,屬于微觀規(guī)劃的范疇。這些法規(guī)規(guī)定,由來自國(guó)家和各級(jí)地方的代表共同組成專門的城市規(guī)劃整治地方委員會(huì)或工作小組,分別代表中央政府和各級(jí)地方政府聯(lián)合組織編制上述城市規(guī)劃文件,市鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織編制轄區(qū)的城市規(guī)劃文件,并且在審批通過“城鎮(zhèn)規(guī)劃”的前提下,發(fā)放建設(shè)開發(fā)許可證書。雖然法國(guó)也有國(guó)土管理制度,但是通過雙重管理體系,市鎮(zhèn)政府事實(shí)上具有了編制和實(shí)施城市規(guī)劃的管理權(quán)限。不僅如此,法國(guó)還有一些特殊的規(guī)定,可以使各地在節(jié)約和可持續(xù)利用土地資源方面具有更多的選擇,發(fā)揮更大的能動(dòng)性。比如,在國(guó)土規(guī)劃和城市規(guī)劃中,可以用對(duì)某些地區(qū)制定(包括增加和調(diào)整)特殊規(guī)定的辦法,對(duì)新的建設(shè)方案加以約束;在規(guī)劃編制的方法和內(nèi)容上,可以根據(jù)每個(gè)地區(qū)的各自情況確定規(guī)劃需要控制的要素;等等。從對(duì)行政管理雙重體系的分析可以看出,法國(guó)的行政權(quán)力在城市規(guī)劃方面的運(yùn)用有著結(jié)構(gòu)性權(quán)限集中的特點(diǎn)。這種結(jié)構(gòu)實(shí)際上是由中央和市鎮(zhèn)兩級(jí)政府構(gòu)成的,大區(qū)和省級(jí)地方政府所掌握的城市規(guī)劃管理權(quán)限非常有限。從功能上講,反而具體的城市規(guī)劃具有較大的自主性和發(fā)展空間。具體說來,市鎮(zhèn)地方政府主要負(fù)責(zé)直接或間接組織編制當(dāng)?shù)氐闹饕鞘幸?guī)劃文件,在審批通過“城鎮(zhèn)規(guī)劃”的前提下發(fā)放建設(shè)開發(fā)許可證書,并且參與行政轄區(qū)內(nèi)的修建性城市規(guī)劃和土地開發(fā)等活動(dòng);省級(jí)地方政府主要負(fù)責(zé)編制轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地整治規(guī)劃和向公眾開放的自然空間規(guī)劃等事務(wù);大區(qū)地方政府主要負(fù)責(zé)編制和實(shí)施與區(qū)域性國(guó)土整治有關(guān)的規(guī)劃;中央政府主要負(fù)責(zé)制定與城市規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)和方針政策,對(duì)地方城市規(guī)劃行政管理實(shí)施監(jiān)督檢查,同時(shí)通過向地方派駐監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與規(guī)劃編制和實(shí)施,并對(duì)尚未編制規(guī)劃的市鎮(zhèn)發(fā)放開發(fā)建設(shè)許可證書。2城鄉(xiāng)組合的管理體制區(qū)域發(fā)展不平衡是中國(guó)現(xiàn)代化的一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)。法國(guó)的情況雖然遠(yuǎn)不像中國(guó)那樣嚴(yán)重,但各地方權(quán)利和區(qū)域發(fā)展之間仍存在制約與協(xié)調(diào)的問題。對(duì)此,法國(guó)采取了一種自下而上組織的區(qū)域化的地方城市管理模式,以便使城市規(guī)劃在處理地方分權(quán)與區(qū)域平衡的關(guān)系時(shí)有一個(gè)機(jī)制保證,其主要內(nèi)容就是以市鎮(zhèn)聯(lián)合體為地域單元的區(qū)域化地方城市管理。法國(guó)的城市規(guī)劃管理體系按照國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的四個(gè)層次,即國(guó)家、大區(qū)、省和市鎮(zhèn),分別設(shè)立了9個(gè)大都市地區(qū)開發(fā)行政機(jī)構(gòu)、214個(gè)市鎮(zhèn)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)、35個(gè)地區(qū)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)和17014個(gè)社區(qū)間發(fā)展聯(lián)合體。這些規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)共同執(zhí)行法國(guó)的城市規(guī)劃法律法規(guī),并在不同層面上構(gòu)成整個(gè)國(guó)家的空間規(guī)劃體系?！笆墟?zhèn)”(Commune)是法國(guó)的基本行政區(qū)劃單位,但是近80%的市鎮(zhèn)人口少于1000人,城市規(guī)劃和市政建設(shè)都受到很大的局限,而且城市的發(fā)展在功能和空間上往往都超出了市鎮(zhèn)的行政界限。因此,國(guó)家有意識(shí)地鼓勵(lì)和促成建立各種市鎮(zhèn)間的合作組織,比如“市鎮(zhèn)群共同體”或者“市鎮(zhèn)聯(lián)合體”。這種做法可以看成是行政管理的雙重體系結(jié)構(gòu)在地方城市規(guī)劃中的功能延伸:其職能部門一般由市鎮(zhèn)或市鎮(zhèn)聯(lián)合體的城市規(guī)劃行政主管部門組成,而聯(lián)合體本身作為市鎮(zhèn)的合作公共機(jī)構(gòu),代表相關(guān)市鎮(zhèn)行使部分或全部城市規(guī)劃管理權(quán)限;具體的城市規(guī)劃主要對(duì)市鎮(zhèn)地方政府負(fù)責(zé),而規(guī)劃的職能部門主要對(duì)市鎮(zhèn)聯(lián)合體的決議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。這種做法的法律依據(jù)主要是1992年的《共和國(guó)地域行政管理法》(ATR),它對(duì)各種市鎮(zhèn)共同體的公共權(quán)力作了明確規(guī)定,并保證這些共同體有自己穩(wěn)定的稅收來源。事實(shí)上,各種市鎮(zhèn)聯(lián)合體都是由若干市鎮(zhèn)以合作為目的聯(lián)合而成的非行政單位。作為市鎮(zhèn)的合作公共機(jī)構(gòu),它的主要目的或功能是使中小規(guī)模的市鎮(zhèn)能夠獲得足夠的行政和技術(shù)手段,在履行城市規(guī)劃管理職權(quán)方面有更多的選擇空間。根據(jù)市鎮(zhèn)聯(lián)合體所承擔(dān)的職能權(quán)限,可將其劃分為綜合性市鎮(zhèn)聯(lián)合體和專業(yè)性市鎮(zhèn)聯(lián)合體兩大類,但無論哪一類都不是真正意義上的行政區(qū)劃合并,而是在自愿參加、共同負(fù)責(zé)的原則下,由相關(guān)市鎮(zhèn)簽署合約或協(xié)議形成的合作關(guān)系。市鎮(zhèn)聯(lián)合體不僅在功能類型上多種多樣,而且在組織結(jié)構(gòu)上也具有靈活多變的特點(diǎn)。例如,從成員結(jié)構(gòu)角度分析,市鎮(zhèn)聯(lián)合體既可以是市鎮(zhèn)之間的聯(lián)合,也可以是市鎮(zhèn)與省、大區(qū)乃至國(guó)家之間的聯(lián)合,而且成員數(shù)量可多可少,并無一定之規(guī);從空間結(jié)構(gòu)角度分析,市鎮(zhèn)聯(lián)合體的地域范圍完全不受行政邊界的限制,它可能涉及相關(guān)市鎮(zhèn)的全部轄區(qū),也可能只涉及其中的部分轄區(qū),而且不同的市鎮(zhèn)聯(lián)合體在空間上可以相互重疊。應(yīng)該說,市鎮(zhèn)聯(lián)合體本質(zhì)上是一個(gè)開放的區(qū)域合作框架,使得市鎮(zhèn)、省、大區(qū)乃至國(guó)家能夠通過合約建立起良好的合作伙伴關(guān)系,共同參與城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理,以區(qū)域方式來解決城市發(fā)展問題。大區(qū)構(gòu)成了法國(guó)的一級(jí)重要的行政區(qū)劃單元。巴黎大區(qū)就是22個(gè)大區(qū)之一,也是法國(guó)人口最多的大區(qū)。法國(guó)空間規(guī)劃的核心內(nèi)涵就是要以綜合的觀點(diǎn)研究國(guó)家與地區(qū)的發(fā)展,要用總體規(guī)劃指導(dǎo)各項(xiàng)建設(shè),強(qiáng)調(diào)地區(qū)間、產(chǎn)業(yè)間的均衡發(fā)展。法國(guó)目前發(fā)展中存在的主要問題是社會(huì)問題,包括貧富差異、族群歧視等。因此,空間規(guī)劃中突出公平的基本理念,并通過住房、公共交通等具體規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行體現(xiàn),這成為近年規(guī)劃內(nèi)容新的側(cè)重點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,大巴黎的失業(yè)問題嚴(yán)重,如何通過空間規(guī)劃促進(jìn)創(chuàng)造新的就業(yè)崗位,也成為規(guī)劃內(nèi)容結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個(gè)方向。法國(guó)的行政管理體制適應(yīng)空間規(guī)劃編制與實(shí)施的需要,以確保規(guī)劃的有效實(shí)施。大區(qū)行政體制的建立,有效地推進(jìn)了巴黎中心城市的合理拓展,推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí),也推進(jìn)了巴黎地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)。在大區(qū)管理體制的保障下,巴黎從1960年代以前的城鄉(xiāng)分割式發(fā)展,轉(zhuǎn)換為今天的大都市區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。3省議會(huì)為城市公共交通提供了更多的政策支持,并在政策層面發(fā)在我國(guó),城市交通最突出、最普遍的問題,就是如何解決道路擁堵和乘車不便。這里應(yīng)該看到兩個(gè)基本現(xiàn)實(shí)。其一,解決公交問題涉及到許多因素,決不是道路建設(shè)和交通法規(guī)可以涵蓋的;其二,我國(guó)人多車多的現(xiàn)實(shí)仍將持續(xù)下去,拿外國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)來比照是沒有必要的,甚至是錯(cuò)誤的。所以,這里只談及法國(guó)相關(guān)做法中一個(gè)可以借鑒的經(jīng)驗(yàn),就是公交建設(shè)的權(quán)限和責(zé)任劃分。一般說來,道路建設(shè)和交通法規(guī)分屬不同的職能部門管理,不過在我國(guó),車輛養(yǎng)路費(fèi)的收入不僅是垂直縱向的,而且與其他管理部門(包括道路建設(shè))缺乏職能性的協(xié)調(diào)機(jī)制。這樣,各級(jí)政府及職能部門在推進(jìn)公交優(yōu)先發(fā)展的事務(wù)時(shí),綜合規(guī)劃的權(quán)限和財(cái)政補(bǔ)助能力都很欠缺。在法國(guó),市鎮(zhèn)雖然是最基本的行政單位,但卻具有組織和安排城市公共交通的全部責(zé)權(quán)。不過,由于大部分市鎮(zhèn)規(guī)模很小、經(jīng)濟(jì)支持力不足,城市公共交通實(shí)際上是由各種市鎮(zhèn)共同體來規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)的。1980年頒布的《地方分權(quán)法》賦予了省和大區(qū)以“地方集體”的屬性,與此相適應(yīng),一部分原先屬于國(guó)家政府下派機(jī)構(gòu)的管理權(quán)力,就對(duì)應(yīng)地移交給了相應(yīng)級(jí)別的議會(huì)。這一改革在城市交通管理上引起的一個(gè)主要變化是:改革前,省和大區(qū)由于不具備“地方集體”的屬性,沒有參加或設(shè)立“城市交通管理委員會(huì)”的合法性(該委員會(huì)管理的是純粹地方性的事務(wù));而在改革后,省和大區(qū)議會(huì)不僅具有參與管理地方城市交通的合法性,而且還負(fù)擔(dān)著一定的職責(zé)。1983年以后,省議會(huì)進(jìn)一步成為非城市地區(qū)道路交通的主管機(jī)構(gòu),其中包括市鎮(zhèn)之間定點(diǎn)公交班車的組織和管理。盡管法國(guó)城市公共交通的組織建設(shè)與經(jīng)營(yíng)管理實(shí)行以市鎮(zhèn)為主、以省和大區(qū)為輔的地方化管理機(jī)制,但這并不等于國(guó)家政府及其下派到地方的職能機(jī)構(gòu)對(duì)城市公交問題可以置之不管。國(guó)家政府雖然不在投資經(jīng)營(yíng)管理等方面直接插手地方事務(wù),但仍在政策層面發(fā)揮著宏觀調(diào)控的重要作用。一是通過立法,制定城市交通組織的方針政策。比如,1982年法國(guó)頒布了《國(guó)家內(nèi)部交通組織方針法》(LOTI),該法律的主要內(nèi)容是對(duì)城市之間的公共交通組織進(jìn)行地方分權(quán)改革,并提出了“人人都有交通的權(quán)利”等對(duì)城市公交發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響的概念。又比如,1996年出臺(tái)了《大氣保護(hù)與節(jié)能法》(LAURE),明確了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)下的城市交通政策,明確了城市交通編制方針。二是通過合約形式的財(cái)政激勵(lì)手段,確保政策的貫徹落實(shí)。為了保證國(guó)家制定的政策方針能夠在地方得到切實(shí)的貫徹落實(shí),自1976年起,國(guó)家政府開始對(duì)地方的城市公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供不固定的財(cái)政撥款。這一鼓勵(lì)性財(cái)政政策采取與地方主管機(jī)構(gòu)訂立合約的方式,對(duì)積極響應(yīng)國(guó)家政策的城市公交建設(shè)提供財(cái)政補(bǔ)貼,受益的地方機(jī)構(gòu)則有責(zé)任按照合約規(guī)定,在規(guī)定期限內(nèi)完成承諾的任務(wù)。法國(guó)的公共交通服務(wù)采用的是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開的模式,所有權(quán)為公有,由行業(yè)主管單位“城市交通管理委員會(huì)”管理,經(jīng)營(yíng)權(quán)則由經(jīng)濟(jì)形式多樣的專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)。公交承運(yùn)企業(yè)與“城市交通管理委員會(huì)”之間是一種服務(wù)合同關(guān)系,不再承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資風(fēng)險(xiǎn)。4生態(tài)文明建設(shè)在重點(diǎn)領(lǐng)域的工作在城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理中,水務(wù)是一個(gè)很重要的方面。長(zhǎng)期以來,我國(guó)的水務(wù)管理一直存在行政權(quán)力和事務(wù)職能既各自為陣又相互鉗制的矛盾,對(duì)此,各地的改革措施主要是把水利局改為水務(wù)局。這樣做極易步入權(quán)力分配的誤區(qū)。各地對(duì)于由工程水利向原水資源管理轉(zhuǎn)變的認(rèn)識(shí)還不夠自覺和清楚,相關(guān)規(guī)劃、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管以及工作措施等還沒有健全到位,執(zhí)法方面專項(xiàng)和綜合不能有效銜接配合的問題更是依然存在。在這些方面,法國(guó)水務(wù)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置和體制運(yùn)作似乎沒有太大問題。法國(guó)的水務(wù)管理,多數(shù)是由各條河流域的城鎮(zhèn)和社區(qū)自發(fā)組成的流域自治管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)上下游原水資源的分配、保護(hù)、開發(fā)利用等方面的決策和資金籌集等重大問題的處理,常規(guī)工作主要關(guān)注的是城鎮(zhèn)安全供水和污水處理。就水資源本身來講,法國(guó)歷來主要依靠豐沛充足的降雨。但是,近幾十年來法國(guó)的水需求量一直保持平穩(wěn)增長(zhǎng),降雨已不再是水資源的可靠保障了。因此,法國(guó)政府提出,保護(hù)原水資源不僅是政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)的責(zé)任,加強(qiáng)公眾對(duì)這一問題的關(guān)注也非常重要。為此,政府和流域城鎮(zhèn)自治聯(lián)盟規(guī)定,通過調(diào)整取水許可證申請(qǐng)費(fèi)用,鼓勵(lì)許可證轉(zhuǎn)讓,幫助提供節(jié)水技術(shù)和方案,審核供水公司發(fā)展計(jì)劃等措施,促使家庭、企業(yè)等提高用水效率。在水資源保護(hù)方面,法國(guó)全國(guó)所有人口超過2000人的市鎮(zhèn)都建有集中式污水處理廠,城市的污水處理率目前已達(dá)到95%以上。為進(jìn)一步治理水源污染,法國(guó)政府要求所有市鎮(zhèn)都要在2005年以前建立起符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的污水處理系統(tǒng)。對(duì)污水處理不能達(dá)標(biāo)的地區(qū),政府將不斷增加征收影響水源污染的治理費(fèi),以促進(jìn)這些地區(qū)盡快達(dá)標(biāo),并徹底解決水源污染。除了工業(yè)和生活用水的污染治理,廣大農(nóng)村的水污染治理任務(wù)也很重。研究發(fā)現(xiàn),農(nóng)藥和化肥在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中的使用,已經(jīng)導(dǎo)致大量硝酸鹽排放到水中。從面積來講,目前法國(guó)有半數(shù)地區(qū)被確定為水資源受硝酸鹽侵襲地區(qū),而且75%的水系、50%的地下含水層都有農(nóng)藥成分的存在。水資源的節(jié)約和可持續(xù)利用還有一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題。在這方面,法國(guó)的做法明顯突出了規(guī)劃指導(dǎo)下的流域城鎮(zhèn)聯(lián)盟的調(diào)控作用。在法國(guó),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占水資源消耗的68%,然而農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者支付的水費(fèi)用還不到水務(wù)公司收入的1%。為此,法國(guó)環(huán)境部經(jīng)過7年的思考終于在2005年3月宣布,將實(shí)施制定有關(guān)“水法”的計(jì)劃。新“水法”草案計(jì)劃將農(nóng)業(yè)用水稅提高到占水務(wù)公司總收入的3%,不過這筆錢將不由農(nóng)民支出,而是由化肥或農(nóng)藥生產(chǎn)商支付,政府把這筆錢交給水務(wù)公司,全部用來處理污水。此外,政府還將制定其他法規(guī),如保護(hù)河岸兩邊的草皮,每5年檢查一次農(nóng)藥在水中的殘留情況等。5法國(guó)保護(hù)區(qū)制度的歷史特征在我國(guó),對(duì)自然、歷史和文化遺產(chǎn)的保護(hù)是越來越重視了。但由于歷史名城本身具有空間方位的整體性,所以在保護(hù)方面必然與城市的現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)生許多這樣那樣的矛盾。事實(shí)上,這種矛盾是全世界都存在的普遍現(xiàn)象,因?yàn)檎f到底它反映的是文化與物質(zhì)利益之間的價(jià)值取舍問題。保護(hù)共識(shí)的建立,最關(guān)鍵的就是要有合理的制度規(guī)范和有效的保證機(jī)制。經(jīng)過100多年的發(fā)展和完善,法國(guó)已經(jīng)建立了一套全面的歷史遺產(chǎn)保護(hù)體系,涵蓋了從建筑單體、建筑群體、歷史城區(qū)到自然風(fēng)景區(qū)等各方面文化遺產(chǎn)保護(hù)的內(nèi)容。法國(guó)的遺產(chǎn)保護(hù)基本上延續(xù)自上而下的管理體系,由國(guó)家負(fù)責(zé)歷史文化遺產(chǎn)的管理。在歷史城區(qū)保護(hù)方面,法國(guó)由對(duì)歷史建筑周邊環(huán)境的保護(hù),逐步發(fā)展為現(xiàn)在所要求的對(duì)一個(gè)完整歷史地區(qū)的保護(hù)。在法國(guó),保護(hù)區(qū)制度從1962年起實(shí)行了40多年,在城市遺產(chǎn)保護(hù)方面發(fā)揮了強(qiáng)大作用,制度也日趨完善。與中國(guó)各地政府分別負(fù)責(zé)的做法不同,法國(guó)的保護(hù)區(qū)制度具有強(qiáng)大的中央集權(quán)特征,從保護(hù)區(qū)范圍的界定、保護(hù)區(qū)規(guī)劃的編制和審批,到保護(hù)區(qū)的建設(shè)管理,都由中央或中央的派出機(jī)構(gòu)執(zhí)行。保護(hù)區(qū)的管理與其他城市地區(qū)的管理完全分開,保護(hù)區(qū)內(nèi)的建設(shè)管理直接隸屬于國(guó)家文化部建筑與遺產(chǎn)司(與我國(guó)不同的是,法國(guó)文化部負(fù)責(zé)建筑市場(chǎng)的管理),常務(wù)部門是“保護(hù)區(qū)國(guó)家委員會(huì)”,并由設(shè)于每個(gè)省的“省級(jí)建筑與遺產(chǎn)服務(wù)中心”作為國(guó)家的派出機(jī)構(gòu)管理保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)的日常審批,具體的執(zhí)行者則是由國(guó)家文化部認(rèn)定和委派的“國(guó)家建筑與規(guī)劃師”。法國(guó)的保護(hù)區(qū)管理具有相當(dāng)?shù)撵`活性,并考慮到業(yè)主的利益和實(shí)施的可操作性,依靠的是循序漸進(jìn)的方式。為推進(jìn)這種方式,國(guó)家建筑與規(guī)劃師是保護(hù)區(qū)管理中不可或缺的角色,這些高素質(zhì)的專業(yè)人員具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。然而,無論怎樣保護(hù),有形的歷史特征總是存在著逐漸消失的潛在可能。對(duì)于在城市發(fā)展的壓力下不知不覺逐漸削弱的歷史特征,巴黎采取的是在城市總體規(guī)劃階段進(jìn)一步介入遺產(chǎn)保護(hù)內(nèi)容的方法,將保護(hù)的概念擴(kuò)大到整個(gè)城市和區(qū)域,使保護(hù)成為一種普遍的觀念和方法。1932年,法國(guó)通過立法,設(shè)立了巴黎大區(qū),對(duì)城鎮(zhèn)歷史風(fēng)貌保護(hù)和發(fā)展實(shí)行了統(tǒng)一的規(guī)劃。將巴黎地區(qū)定義為以巴黎圣母院為中心,方圓35公里之內(nèi)的地域范圍。根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)用地現(xiàn)狀,將各市鎮(zhèn)的土地利用劃分為城市化地區(qū)和非建設(shè)區(qū),在非建設(shè)區(qū)嚴(yán)禁任何城市建設(shè)活動(dòng)。1956年,又編制了《巴黎地區(qū)國(guó)土開發(fā)計(jì)劃》,提出降低巴黎中心區(qū)人口密度,提高郊區(qū)人口密度的新觀點(diǎn),積極疏散中心區(qū)人口和不適宜在中心區(qū)發(fā)展的工業(yè)企業(yè);在近郊區(qū)建設(shè)相對(duì)獨(dú)立的大型住宅區(qū),在城郊建設(shè)衛(wèi)星城。1965年在《城市規(guī)劃和地區(qū)整治戰(zhàn)略規(guī)劃》中提出,要建設(shè)5座新城,每座新城與巴黎的距離為25～30公里,人口規(guī)模平均為30萬人。新城積極尋求就業(yè)、人口和住宅之間的平衡,以避免單一的工業(yè)城市和臥城造成的“鐘擺式交通”。與此同時(shí),在1977年及時(shí)制定了巴黎古城保護(hù)規(guī)劃,在國(guó)家規(guī)劃師的直接監(jiān)督下,對(duì)105平方公里的古城范圍實(shí)行嚴(yán)格依法保護(hù),而城市的新建活動(dòng)被安排在4公里之外的拉德方斯。通過“疏導(dǎo)結(jié)合”的方針,巴黎歷史遺產(chǎn)得到了有效的保護(hù)。6城市規(guī)劃的對(duì)策在政府如何對(duì)待和管理城市規(guī)劃方面,法國(guó)的一些做法具有普遍的參考借鑒意義。戰(zhàn)后50多年來,法國(guó)城市規(guī)劃政策的發(fā)展主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。一是國(guó)家政府角色的轉(zhuǎn)變。一方面,隨著二次世界大戰(zhàn)后大規(guī)模建設(shè)的結(jié)束,在各地方層面上推動(dòng)國(guó)家公共政策的“地域化”,強(qiáng)調(diào)中央政府和地方集體組織的協(xié)同合作與整合一致,并進(jìn)一步團(tuán)結(jié)社會(huì)力量,發(fā)展公—私之間的伙伴關(guān)系。國(guó)家的地方政府不再直接干預(yù)地方的發(fā)展,其職能逐漸向“仲裁型”政府過渡,即監(jiān)督并審查地方集體組織的行為是否符合國(guó)家法律和基本政策要求。另一方面,從國(guó)家的角度強(qiáng)化中央政府宏觀調(diào)控的作用,通過直接投資或各種國(guó)家—大區(qū)合約的方式對(duì)大區(qū)發(fā)展進(jìn)行平衡,并集中精力管理涉及國(guó)家整體、長(zhǎng)期利益的問題,如城市遺產(chǎn)再利用、自然資源保護(hù)等。二是規(guī)劃目標(biāo)的轉(zhuǎn)變?？沙掷m(xù)發(fā)展成為各項(xiàng)規(guī)劃的根本目標(biāo),這一目標(biāo)將“社會(huì)環(huán)境發(fā)展”問題擺在了規(guī)劃的中心位置。城市規(guī)劃在保證經(jīng)濟(jì)功能的基礎(chǔ)上,更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城市中的社會(huì)異質(zhì)融合與社會(huì)團(tuán)結(jié)協(xié)同。三是規(guī)劃方法的轉(zhuǎn)變。在規(guī)劃方法上,實(shí)現(xiàn)了從控制性的規(guī)劃向戰(zhàn)略性和鼓勵(lì)性的規(guī)劃,以“方案”代替“計(jì)劃”的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的“區(qū)劃”方法被摒棄,取而代之以多方合作和公共參與的“交流型”規(guī)劃。在新的規(guī)劃體系中,總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃這兩個(gè)層次都是戰(zhàn)略性的發(fā)展方案,只有規(guī)劃范圍與編制深度的差別,后者是對(duì)前者的深化。四是規(guī)劃作用的轉(zhuǎn)變。城市規(guī)劃不僅作為一個(gè)專業(yè)部門由上而下的垂直專項(xiàng)政策,而且作為橫向協(xié)調(diào)各部門間公共政策的綜合性政策框架,是各部門間進(jìn)行合作,制定統(tǒng)一和諧的公共政策的催化劑?？傊?經(jīng)過比較研究,可以從以下幾個(gè)主要方面來構(gòu)想我們改進(jìn)城市規(guī)劃的對(duì)策。(1)合理劃分城市規(guī)劃的管理權(quán)限,建立不同職能的有效協(xié)調(diào)機(jī)制。就我國(guó)的現(xiàn)狀來看,城市規(guī)劃管理的一個(gè)突出問題,就是權(quán)限劃分不盡合理。一方面,具有各種審批職權(quán)的部門并不了解或參與城市規(guī)劃,因此城市規(guī)劃的科學(xué)性在很大程度上受制于行政權(quán)力的條塊分割;另一方面,中央政府無法監(jiān)督已經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的城市規(guī)劃的執(zhí)行情況,更無法有效保護(hù)眾