論國民經(jīng)濟分配的公平與效用

論國民經(jīng)濟分配的公平與效用

分配不僅是一個經(jīng)濟問題，也是一個社會問題。它不僅需要公正，還需要提高效率。公平與效率是經(jīng)濟學中一對古老的矛盾,也是世界各國發(fā)展經(jīng)濟所面臨的最現(xiàn)實的經(jīng)濟問題,并且還是收入分配中難以協(xié)調(diào)的目標。我國市場化改革進程中收入分配差距不斷擴大的事實已引起政府和全社會的關(guān)注。借鑒稅收調(diào)節(jié)收入分配的國際經(jīng)驗,強化我國稅收調(diào)節(jié)收入分配的功能,保持收入分配差別的合理性,是“十五”計劃賦予稅收的重大任務。一、稅收公平原則國民收入分配是由國民收入的初次分配、再分配和第3次分配3個層面共同組成的復雜系統(tǒng)和過程。收入分配的差別則是分配公平與否的最終綜合反映。公平包括稅收公平,也是一個可以區(qū)分為經(jīng)濟公平、社會公平、倫理公平的集合。各分配層次的作用空間、對公平目標的追求不同,決定了稅收分配政策在3個分配層次的目標、作用各異,不能互相取代。(一)稅收征收的橫向公平與經(jīng)濟公平的內(nèi)在統(tǒng)一在國民收入初次分配領域即經(jīng)濟活動之內(nèi)的分配領域,市場是分配的主體,按照效率和經(jīng)濟公平的原則進行分配,即主要按生產(chǎn)要素的貢獻進行分配。在此,稅收分配的定位,就是借助于稅收中性原則的實施及效用,實現(xiàn)稅收的橫向公平也即經(jīng)濟公平,與市場經(jīng)濟的效率目標保持一致。市場經(jīng)濟是一種有效率的經(jīng)濟制度,經(jīng)濟公平是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求,市場經(jīng)濟效率與經(jīng)濟公平是內(nèi)在統(tǒng)一的。收入差距是在經(jīng)濟公平的競爭中形成的。市場經(jīng)濟效率與經(jīng)濟公平相容而排斥社會公平。市場經(jīng)濟越發(fā)展,越會實現(xiàn)經(jīng)濟公平,也越會導致社會不公平。稅收分配必須尊重市場效率原則,順應市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求,在流轉(zhuǎn)稅的課征上嚴格遵循稅收中性或稅收效率原則,使所有同等負擔能力的納稅人負擔相同的稅收,即實現(xiàn)稅收的橫向公平,為市場經(jīng)濟的公平競爭提供稅負公平的外部環(huán)境,促進經(jīng)濟增長。(二)稅收再分配與社會公平的關(guān)系在國民收入再分配即經(jīng)濟活動之外的分配領域,政府是收入分配的主體,按照政治上的公平原則進行分配,即國家運用各種經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)收入與財富的分配,達到社會公平分配的目標。在此,政府稅收分配的定位,是借助于稅收非中性原則的實施和效用,實現(xiàn)稅收的縱向公平,與政府分配的社會公平目標保持一致。收入分配差別既是市場效率的源泉和動力,也是市場效率的結(jié)果。但收入分配差別過大,既有悖社會公平,也同樣會損害市場效率。效率只有在穩(wěn)定的社會環(huán)境中才能實現(xiàn)。市場經(jīng)濟是解決市場配置資源效率的,對于解決作為市場效率結(jié)果的收入分配的社會公平問題,市場經(jīng)濟是無能為力的,必須由政府在經(jīng)濟活動之外通過國民收入再分配進行有效的宏觀調(diào)節(jié),彌補社會公平的“市場失靈”。稅收作為政府宏觀調(diào)控的重要手段之一,在國民收入再分配領域理當承擔起干預、調(diào)節(jié)收入社會公平分配的重任,實施所得稅、財產(chǎn)稅等非中性的稅收政策,對收入分配結(jié)果、收入的使用、收入的財富積累與轉(zhuǎn)讓等進行全面調(diào)節(jié),使具有不同負擔能力的納稅人能夠合理負擔稅收,即實現(xiàn)稅收的縱向公平,滿足政府的社會公平目標。當然,稅收的再分配政策還應當注意避免把社會公平絕對化,收入的絕對公平同樣會損害效率。貫徹稅收的社會公平原則,要把握好收入差距控制的合理界限,盡量使社會公平對效率的損害減至最低。(三)稅收分配與倫理公平在國民收入第3次分配領域,社會是分配的主體,以自愿為前提,按倫理公平原則進行分配,達到收入分配的倫理公平目標。在此,稅收分配的定位是通過實施稅收豁免政策,支持收入分配的社會倫理公平目標的實現(xiàn)。國民收入第3次分配是按倫理原則進行的,即人們出于倫理上公平原則的要求,捐助部分資金發(fā)展慈善事業(yè),這是非市場、非政府行為的人道主義、理想主義的分配行為,如自愿捐助教育和社會福利機構(gòu),或出于同情心幫助老、弱、病、殘者。它和再分配一樣,都是在經(jīng)濟活動之外進行的分配,實現(xiàn)的都是社會公平目標。但兩者的側(cè)重點有所不同,第2次分配在國民收入再分配中居于主體地位,其主體是政府,主要實現(xiàn)分配公平的社會目標;而第3次分配只是第2次分配的補充,其主體是社會,主要實現(xiàn)分配公平的倫理目標。在第3次分配領域,稅收分配對于那些倫理性自愿捐助支出,應該賦予稅收豁免政策,實現(xiàn)稅收分配的倫理公平,支持社會倫理公平目標的實現(xiàn)。稅收的倫理公平分配也同樣必須嚴格限定在經(jīng)濟活動領域之外。二、國際稅收協(xié)定收入分配在國際上,稅收是政府調(diào)節(jié)收入分配的重要手段之一。市場經(jīng)濟國家在運用稅收手段調(diào)節(jié)居民收入分配問題上,積累了許多可資借鑒的經(jīng)驗。(一)考慮促進低保階層的稅收調(diào)節(jié)防止收入差距擴大,單個稅種的力量是脆弱的,必須著眼于整個稅制體系的建設,綜合運用各種稅收手段。既要考慮對普通收入階層調(diào)節(jié)的稅種,如個人所得稅、利息稅、證券交易稅等,又要考慮對高收入階層調(diào)節(jié)的稅種,如遺產(chǎn)稅、贈與稅、資本利得稅、消費稅等,還要考慮對低收入階層調(diào)節(jié)的稅種,如社會保障稅等。這些稅種在調(diào)節(jié)范圍、調(diào)節(jié)力度和廣度上相互補充,相互協(xié)調(diào),從而形成一個所得稅調(diào)節(jié)即期個人收入分配,財產(chǎn)稅調(diào)節(jié)個人財富積累水平,社會保障稅“補低”,具有連續(xù)性、全面性和整體協(xié)調(diào)性的稅收調(diào)節(jié)機制。個人所得稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅、社會保障稅是國際通行的調(diào)節(jié)收入公平分配的重要稅種,個人所得稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅具備累進功能,是市場經(jīng)濟國家運用最多、最普遍、最有效的調(diào)節(jié)普通收入、高收入和財富積累的首選稅種。社會保障稅屬于累退稅種,具有雙向調(diào)節(jié)功能,一方面對整個社會而言,能夠?qū)崿F(xiàn)由高收入群體向低收入群體的橫向轉(zhuǎn)移;另一方面對某個人而言,能夠?qū)崿F(xiàn)其收入由青年或就業(yè)時期向老年或失業(yè)時期的縱向轉(zhuǎn)移,從而使低收入者一生的基本生活得到制度保障和法律保證,因而成為市場經(jīng)濟國家用于調(diào)節(jié)低收入階層的主要稅種。(二)重新分配對效率的影響計算不全面稅收再分配調(diào)節(jié)機制有其特定的作用空間,要嚴格限定在經(jīng)濟活動領域之外發(fā)揮作用,不宜介入國民收入初次分配領域。市場過程中的任何再分配活動都會對效率造成損害。如果稅收再分配活動超越社會公平的范圍,將稅收的社會公平原則貫穿到經(jīng)濟活動領域,將稅收的再分配介入并直接干預經(jīng)濟過程,就會損害市場效率。(三)稅收適度調(diào)節(jié)消費有利于維護市場效率的需要稅收調(diào)節(jié)介入消費環(huán)節(jié)雖然會損害市場效率,但適度、有選擇地介入,可以收到既強化稅收調(diào)節(jié)力度,又盡量減輕其對市場效率損害的功效。分配與消費是密切相連的,消費不公是分配不公的最終表現(xiàn)形式。高收入者若把高收入轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性投資,最終還是有利于市場效率的。但若把高收入用于高消費、不良消費,不僅無益于市場效率,還會引起人們對收入分配不公的義憤。稅收適度調(diào)節(jié)消費,就是有選擇地調(diào)節(jié)其中的高消費,引導高收入流向儲蓄和投資,對其他一般性消費不予介入,盡量維護市場效率。特定目的消費稅政策,能夠在調(diào)節(jié)社會公平和兼顧市場效率方面取得某種程度的均衡,因此,特定目的消費稅成為市場經(jīng)濟國家普遍用于強化稅收調(diào)節(jié)分配手段的工具。(四)在稅收分配和稅收征管政策中，對這些自發(fā)捐款的費用給予稅收優(yōu)惠社會公眾對慈善事業(yè)、教育事業(yè)、社會公德事業(yè)的捐助,市場經(jīng)濟國家普遍給予個人所得稅、財產(chǎn)稅的免稅政策,引導高收入的合理流向。(五)給予保護的保護對于合理、合法的收入差距,稅收應給予保護;對于權(quán)力腐敗、經(jīng)濟腐敗形成的非法收入,遠不是稅收調(diào)節(jié)能夠解決的,必須借助于政治體制改革來解決。(六)加強隊伍建設、實現(xiàn)收入分配公平稅收征管制度與收入公平分配密切相關(guān)。稅收管理低效無序,必然導致偷逃稅現(xiàn)象泛濫,降低稅制調(diào)節(jié)收入公平分配的累進性,從而改變稅后收入分配,使收入分配變得更加不公平。發(fā)達市場經(jīng)濟國家,一般都建立了完善的、剛性強的稅收法律體系。通過嚴查重罰,強化震懾力量;通過全民自覺納稅意識的培養(yǎng)和先進的征管手段,有效地遏制偷逃稅行為,從而保證稅收調(diào)節(jié)收入分配機制的有效性。三、從單一到多元:居民收入分配格局和收入差距的顯著性變化在經(jīng)濟增長和改革政策的背景下出現(xiàn)了一個矛盾我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程,是同從二元經(jīng)濟向現(xiàn)代經(jīng)濟轉(zhuǎn)換的過程交織在一起的。這一過程中,在經(jīng)濟增長和改革政策的共同作用下,居民收入分配格局和收入差距出現(xiàn)了顯著性變化。對已經(jīng)發(fā)生的收入分配變化作出符合國際基準的客觀判斷,可為稅收收入分配調(diào)節(jié)政策的選擇提供必要的基礎。(一)有助于居民部門方向演變改革開放20多年來,伴隨著分配體制的改革,經(jīng)濟的高速增長,市場機制對收入分配調(diào)節(jié)作用的增強,以及個人收入渠道的多樣化,國民收入分配格局朝著最終有利于居民部門的方向演變:居民個人收入迅速、持續(xù)、大幅度擴張,國家收入急劇下降,企業(yè)收入無大變化。1978～1999年,政府收入比重下降了15.7個百分點;企業(yè)收入比重上升約2個百分點;居民收入比重由55%上升為68.5%,升幅達13.5個百分點(1)。在國際上,居民收入占國民收入比重都在60%以上,由此判斷,我國居民收入比重仍是合理的、正常的(2)。(二)年生時內(nèi)雙軌道升長1988～1995年,最高收入組與最低收入組之間的基尼系數(shù)從0.386擴大到0.462,7年間上升了7.6個百分點。一般認為基尼系數(shù)在0.3～0.4之間貧富差距屬于合理范圍,而我國的基尼系數(shù)略超過0.4這一國際警戒線,雖然還沒到明顯出現(xiàn)兩極分化的局面,倘若任其繼續(xù)發(fā)展下去,兩極分化的問題會隨時出現(xiàn)(3)。(三)基尼系數(shù)的增加和“1988年全國收入差距的40%左右來自于城鄉(xiāng)之間的收入差距。1988～1995年,城鄉(xiāng)之間收入差距上升了24%左右,其增量約占全國增量的16.5%。這表明城鄉(xiāng)收入差距在絕對量和增量上都是導致全國收入差距擴大的一個不可忽視的重要因素。城鄉(xiāng)內(nèi)部的收入差距處在一種不斷擴大的趨勢中。1978～1995年,農(nóng)村的基尼系數(shù)上升約60%,最高與最低收入組之間的收入比例由13倍上升到14.7倍。同期,城鎮(zhèn)的基尼系數(shù)上升約75%,最高與最低收入組之間的收入比例由4倍提高到7～8倍。這意味著城鎮(zhèn)內(nèi)部收入差距的擴大速度超過了農(nóng)村(4)。(四)收入差距占全國收入差距的比例不高,增量占全國收入差距的比例較高1988～1995年,全國東、中、西三大地區(qū)之間的收入差距占全國收入差距的比例由7.5%上升到9.3%,其增量占全國收入差距的增量比例高達13.5%(5)。(五)最大的行業(yè)是采掘業(yè)、高新技術(shù)、地質(zhì)水利和交通最1990～1999年,最高與最低收入行業(yè)的收入差距比由1.3∶1上升為1.95∶1;1990年收入最高的3個行業(yè)是采掘業(yè)、科研技術(shù)、地質(zhì)水利和交通郵電,收入最低的4個行業(yè)是制造業(yè)、農(nóng)林牧漁、商業(yè)餐飲和房地產(chǎn);1999年收入最高的4個行業(yè)變?yōu)榧儔艛嘈孕袠I(yè):房地產(chǎn)、金融保險、科研技術(shù)、交通郵電,收入最低的4個行業(yè)變?yōu)椴删驑I(yè)、制造業(yè)、社會服務業(yè)和地質(zhì)水利。(六)個點1988～1995年,非國有部門職工收入的基尼系數(shù)一直比國有部門高出6.4個百分點。非國有部門內(nèi)部分配機制是以效率、生產(chǎn)要素的貢獻為主導的,而且具有很大的靈活性,而國有經(jīng)濟內(nèi)部則是以按勞分配為主導的,因此,非國有部門收入分配不均等程度自然高于國有部門(6)。(七)家庭經(jīng)濟情況據(jù)國家統(tǒng)計局的樣本調(diào)查資料,1999年8月,全國高收入與低收入群體的收入差距比高達8∶1。最富有的10%家庭占有全部收入的19.2%,最貧窮的10%家庭僅占2.2%。1988～1995年,全國貧困發(fā)生率下降約2.6個百分點,其中農(nóng)村貧困發(fā)生率雖下降了19%,但貧困發(fā)生率仍高達28.6%;城鎮(zhèn)貧困發(fā)生率僅下降0.2個百分點,但貧困人口的絕對規(guī)模卻增長了近20%,這是值得憂慮的(7)。(八)居民戶擁有資產(chǎn)量所占的比例1996年,城鎮(zhèn)居民戶均金融資產(chǎn)達到3萬元左右,金融資產(chǎn)額最高的20%居民戶擁有的資產(chǎn)量所占的比例高達48%,而最低的20%居民戶的這一比例只有4%(8)。綜上分析,即便排除非法收入的因素,我國居民收入分配的不均也已經(jīng)達到相當高的程度,很有必要通過政策調(diào)整來防止收入差距的繼續(xù)擴大。四、當前稅收分配政策與實際收入分配模式之間的不對稱性當前,稅收調(diào)節(jié)社會公平的再分配功能極其軟弱,并且存在強化收入不均等的趨向。(一)稅收設計不合理1.稅制設計不合理。一是分類所得稅制,不能按納稅人全面、真正的納稅能力課征,不符合支付能力原則。二是費用扣除標準的設計未考慮地區(qū)收入的巨大差別和收入水平的動態(tài)變化,有失公平。三是稅率設計上,對勞動所得和資本所得、偶然所得(如彩票中獎所得)沒有區(qū)別對待,有悖社會主義分配原則,起到推動高收入群體財富累積的效應。四是免征額不合理,未能考慮納稅人的實際負擔,有悖公平。2.個人所得稅征管不到位,導致個人所得稅變?yōu)槭聦嵣系摹靶浇鹫{(diào)節(jié)稅”,對高收入者的收入調(diào)節(jié)乏力。(二)基金籌集方面1.我國高收入階層的財產(chǎn)規(guī)模巨大,提出了對財產(chǎn)稅征收的必要,也提供了充分的稅源。遺產(chǎn)稅、贈與稅的長期缺位,使稅收對居民財富的調(diào)節(jié)一直處在真空狀態(tài)。2.社會保障稅缺位,使低收入群體的基本生存權(quán)失去法律保障。目前我國的社會保障基金是以收費的形式籌集的,規(guī)范性和約束力差,籌資成本高,影響了社會保障制度的規(guī)范。3.證券交易稅“錯位”,資本利得稅和利息稅不完善,進一步弱化了稅收對資本所得的調(diào)節(jié)功能。(1)對證券交易行為課征印花稅代替證券交易稅,證券交易稅因“錯位”而缺位,未能發(fā)揮調(diào)節(jié)證券交易收入的作用。(2)個人股息收入存在企業(yè)所得稅和個人所得稅雙重課稅問題,使個人股東間接投資、資本投資的稅負重于直接投資、生產(chǎn)經(jīng)營性投資,有悖稅收公平原則,影響了個人股東資本再投資的積極性。(3)利息稅不完善,未能起到分流儲蓄、引導投資方向的作用。對教育儲蓄存款利息、特定專項儲蓄存款利息或者儲蓄性專項基金存款利息所得免征個人所得稅的政策,留下了利息稅逃避稅的隱患,且免稅方向沒有體現(xiàn)對低收入者的照顧。(三)社會生產(chǎn)力的發(fā)展隨著社會收入水平的提高,高消費項目也出現(xiàn)更替,原有的高消費項目變?yōu)槠胀ㄏM項目,并逐步為一些新式的高消費項目所取代,這是社會生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果。我國現(xiàn)行消費稅政策一成不變,未能適時實現(xiàn)高消費征稅項目的新老更替,對消費行為和投資導向調(diào)節(jié)不力。(四)納稅人有自己利益的限制具有收入公平調(diào)節(jié)功能的稅種,一般對稅收管理的技術(shù)要求較高,而且由于與納稅人利益高度相關(guān),也通常容易遭到納稅人有意識的抵制。我國稅收管理水平提高緩慢的局面未見根本性扭轉(zhuǎn),影響了依法治稅水平的提高,稅收對非法收入的調(diào)節(jié)難以到位。(五)從負擔上看，以擔載者的注意事項作為1.農(nóng)村居民的稅收負擔過重,雜費負擔更重。農(nóng)村居民人均稅收負擔、稅費負擔分別相當于城鎮(zhèn)居民的9倍和近30倍。2.農(nóng)村稅費按人頭分攤的征收辦法,使高收入者與低收入者繳納的稅費額相等,橫向稅收是公平的,縱向稅收卻不公平。這種累退稅起著擴大收入差距的作用。五、重建稅收分配監(jiān)督機制，實現(xiàn)稅收征管多樣化(一)實行稅收制度改革1.規(guī)范個人所得稅制。(1)實行分類綜合所得稅制,把定率和定額相結(jié)合的扣除法改為當前國際上普遍采用的“因素扣除法”,充分體現(xiàn)支付能力原則,使高收入者多納稅。(2)調(diào)整免征額。免征額應作動態(tài)調(diào)整,隨居民收入的增長而定期調(diào)高。基于經(jīng)濟發(fā)展不平穩(wěn)、地區(qū)之間居民收入水平差距較大的事實,地區(qū)之間的免征額和稅率應有區(qū)別。(3)調(diào)整稅率。借鑒國際經(jīng)驗,增加稅率檔次,根據(jù)不同收入水平,分別設置零稅率區(qū)、低稅率區(qū)、線性稅率區(qū)和高比例稅率區(qū)。對勞動所得和資本所得、偶然所得要區(qū)別對待,勞動所得的稅率必須低于資本所得、偶然所得的稅率。(4)改革稅前費用扣除辦法,采取綜合扣除和分項扣除相結(jié)合的方式。費用扣除要綜合考慮納稅人的自然狀況。(5)對退休金的一定比例給予免稅。2.強化對高收入階層的個人所得稅的征收管理。(1)建立高收入階層的專門檔案,及時追蹤其經(jīng)濟活動和收入情況,實行重點監(jiān)控管理。(2)定期組織對高收入行業(yè)和個人的專項稅收檢查,加大對納稅人和扣繳義務人違反個人所得稅法律法規(guī)行為的懲處力度。(3)普遍推行自行申報制度,建立源泉扣繳和自行申報制相結(jié)合的納稅模式。(4)率先在高收入行業(yè)和個人中建立納稅人和扣繳義務人編碼制度,加強源泉監(jiān)控。(5)強化高收入行業(yè)的代扣代繳工作,盡快建立高收入行業(yè)扣繳義務人登記制度和扣繳義務人臺賬制度。(6)完善稅務代理制度,為自行申報制度提供專業(yè)化、社會化服務。(7)建立社會化計算機信息監(jiān)控網(wǎng)絡系統(tǒng),動員社會力量,利用現(xiàn)代化手段,對個人所得稅稅源和個人收入信息進行有效監(jiān)控。(二)繼承和破產(chǎn)稅制度開征遺產(chǎn)稅和贈與稅的政策目標是公平社會財富,因此,應盡快將1994年稅制改革時業(yè)已“登記在冊”的遺產(chǎn)稅和贈與稅推上前臺?；谖覈窦{稅意識不強、稅收管理水平相對較低的現(xiàn)實,借鑒遺產(chǎn)稅和贈與稅的國際經(jīng)驗,我國目前宜選擇總遺產(chǎn)稅制模式,即對死者遺留的財產(chǎn)凈額課稅制度。遺產(chǎn)處理程序是“先稅后分”。遺產(chǎn)繼承人或遺產(chǎn)管理人為納稅義務人。設置起征點,一般采取累進稅率形式。為防止生前避稅,要配套開征贈與稅。為配合遺產(chǎn)稅和贈與稅的開征,還要建立個人財產(chǎn)申報制度、登記制度,保證財產(chǎn)稅源監(jiān)控。(三)保障基金的質(zhì)量國際上已建立社會保障制度的國家,有60%采用征收社會保障稅的方法籌集社會保障基金,而且大都收到比較理想的效果。我國開征社會保障稅對于調(diào)節(jié)公平分配的意義,在于建立可靠、穩(wěn)定的社會保障基金籌資機制,從根本上完善社會保障制度,保障低收入階層的