行政立法不作為的法律性質(zhì)

行政立法不作為的法律性質(zhì)

所謂行政立法是指行政機(jī)關(guān)在法律或其適當(dāng)?shù)钠谙迌?nèi)未履行立法義務(wù)的行為。行政立法不作為是行政不作為的新興形態(tài),在侵害對象、救濟(jì)方式等方面呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)行政不作為的顯著特征。同時(shí),行政立法不作為又是行政立法違法的重要類型,在發(fā)生原因、基本構(gòu)造等方面顯現(xiàn)出不同于具體行政行為違法的鮮明特點(diǎn)。本文擬以相關(guān)法律文本為素材,圍繞作為行政立法不作為違法構(gòu)成要件的立法義務(wù)之來源、立法不作為之客觀存在狀態(tài)及期限認(rèn)定等問題展開研究。(1)一、行政立法義務(wù)的產(chǎn)生“無作為義務(wù)即無行政不作為”,立法義務(wù)的產(chǎn)生是行政立法不作為得以成立的前提性要件。這在學(xué)術(shù)上不存在爭議,問題的關(guān)鍵在于如何導(dǎo)出行政機(jī)關(guān)的立法義務(wù)。不同國家,行政立法權(quán)的來源不盡相同。相應(yīng)地,立法義務(wù)的產(chǎn)生原因也不盡一致。在我國,行政立法義務(wù)主要來源于法律的明確規(guī)定、對授權(quán)法的一般推定以及對憲法和法律的合目的性解釋。(一)國家、市政府、市人民政府立法法律的明確規(guī)定是行政立法義務(wù)得以產(chǎn)生的法定來源。目前,在我國,此種規(guī)定必須通過聯(lián)結(jié)兩類法律才能獲得:一是指令行政機(jī)關(guān)制定普遍性行為規(guī)范的法律;二是要求行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)或者規(guī)章的法律。第一,指令行政機(jī)關(guān)制定普遍性行為規(guī)范的法律。這類法律,如,《深圳市文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》(1)第27條規(guī)定:“市政府應(yīng)當(dāng)在本條例實(shí)施之日起六個(gè)月內(nèi)制定相應(yīng)的配套辦法?！睋?jù)此,深圳市政府必須配套制定普遍性行為規(guī)則。又如,《南京市民用建筑節(jié)能條例》(2)第7條規(guī)定:“市人民政府應(yīng)當(dāng)制定鼓勵(lì)和扶持民用建筑節(jié)能的政策措施,對在民用建筑節(jié)能工作中作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予表彰或者獎(jiǎng)勵(lì)。具體辦法由市人民政府制定?！睋?jù)此,南京市政府負(fù)有制定普遍性行為規(guī)范的義務(wù)。但應(yīng)當(dāng)注意的是,從上述的法律規(guī)定不能必然導(dǎo)出行政機(jī)關(guān)的立法義務(wù)。因?yàn)?深圳市政府、南京市政府可以在制定行政規(guī)章與制定行政規(guī)范性文件之間進(jìn)行選擇性裁量。第二,要求行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)或者行政規(guī)章的法律。此類法律,如,《行政處罰法》(3)第13條第1款規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定?！睋?jù)此,在具體規(guī)定行政處罰時(shí),省政府等行政機(jī)關(guān)只能以行政規(guī)章,而不能以行政規(guī)范性文件的方式作出。又如,《長沙市人民政府規(guī)章制定程序的規(guī)定》(4)第3條規(guī)定:“制定政府規(guī)章的范圍是:(一)國務(wù)院和省政府頒布的行政法規(guī)和規(guī)章明確要求地方政府制定實(shí)施細(xì)則的;(二)制定地方性法規(guī)的條件尚不成熟,應(yīng)由市政府先制定規(guī)章的;(三)市人民代表大會和市人民代表大會常務(wù)委員會建議由市政府制定規(guī)章的;……”依此規(guī)定,在行政法規(guī)明確要求地方政府制定實(shí)施細(xì)則等情況下,長沙市政府必須制定行政規(guī)章而不能制定行政規(guī)范性文件。同樣應(yīng)當(dāng)注意的是,僅從上述規(guī)定也不能導(dǎo)出行政機(jī)關(guān)的立法義務(wù)。因?yàn)?這些規(guī)定僅概括性地限定了立法所針對的事項(xiàng),但未具體課予行政機(jī)關(guān)立法的義務(wù)。只有將上述兩類法律聯(lián)結(jié)在一起才能夠?qū)С鲂姓C(jī)關(guān)的立法義務(wù)。如,由《深圳市文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》第27條的規(guī)定只能導(dǎo)出深圳市政府制定普遍性行為規(guī)范的義務(wù),而不能導(dǎo)出深圳市政府制定規(guī)章的義務(wù)。同時(shí),由《行政處罰法》第13條第1款的規(guī)定也只能導(dǎo)出深圳市政府對行政處罰作出具體規(guī)定時(shí)制定規(guī)章的義務(wù),而不能導(dǎo)出深圳市政府對行政處罰作出具體規(guī)定的義務(wù)。但是,將上述兩項(xiàng)規(guī)定結(jié)合在一起,就可以導(dǎo)出深圳市政府制定規(guī)章的義務(wù),即,如果深圳市政府依據(jù)《深圳市文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》第27條的規(guī)定所制定的配套辦法涉及到了行政處罰的具體規(guī)定,該配套辦法就必須是行政規(guī)章而不能是行政規(guī)范性文件。(5)(二)立法者的建議大多數(shù)情況下,法律并未使用“應(yīng)當(dāng)”之類的用語明確指令行政機(jī)關(guān)立法,而是籠統(tǒng)的規(guī)定:“××實(shí)施辦法由××制定”、“××管理辦法由××另行規(guī)定”。在這種情況下,法律是否課予了行政機(jī)關(guān)立法的義務(wù)呢?換言之,由此類授權(quán)法規(guī)范能否導(dǎo)出行政機(jī)關(guān)的立法義務(wù)呢?對此,學(xué)術(shù)上存有不同的觀點(diǎn)。我國臺灣學(xué)者許宗力主張:“既無授權(quán)裁量的明文,就不宜以裁量視之?！钡聡鴮W(xué)者Westbomke認(rèn)為:“在委任立法的情形,通常是立法者有意制定一個(gè)不完整的法律,而委由命令制定者去完成補(bǔ)充工作。因此,應(yīng)推定立法者課予行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)命令的義務(wù)?！?6)但盛子龍教授持不同觀點(diǎn),他認(rèn)為:“由于立法者授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)命令的態(tài)樣繁多,而且立法者采取委任立法的原因不一,因此,是否可以不問各個(gè)授權(quán)規(guī)范與法規(guī)命令之間的功能關(guān)聯(lián),即一般性地提出一個(gè)推定規(guī)則,就此本文是存疑的?！蔽覀冋J(rèn)為,雖然立法者委任行政機(jī)關(guān)立法的原因不一,但最終目的是一致的,即由行政機(jī)關(guān)完成法律的具體化任務(wù)或者補(bǔ)充任務(wù)。如果行政機(jī)關(guān)怠于完成此項(xiàng)任務(wù),法律必然存在過度概括的缺陷或者出現(xiàn)體系上的漏洞。因此,只要授權(quán)法沒有明確賦予行政機(jī)關(guān)立法決定裁量權(quán),就應(yīng)當(dāng)推定授權(quán)法具有課予行政機(jī)關(guān)立法義務(wù)的意圖。在我國,行政立法義務(wù)因推定而產(chǎn)生的情形主要有三種:一是法律對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行性授權(quán)。如,《森林法》(1)第47條規(guī)定:“國務(wù)院林業(yè)主管部門根據(jù)本法制定實(shí)施辦法,報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后施行?！睂︻愃频囊?guī)定,應(yīng)當(dāng)理解為立法者有意將法律具體化的任務(wù)留給了行政機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)有義務(wù)完成此項(xiàng)任務(wù)。二是法律對行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)充性授權(quán)。如,《教育法》(2)第83條規(guī)定:“境外的組織和個(gè)人在中國境內(nèi)辦學(xué)和合作辦學(xué)的辦法,由國務(wù)院規(guī)定?！睂︻愃频囊?guī)定,應(yīng)當(dāng)理解為立法者基于專業(yè)、技術(shù)等因素的考量有意制定了一個(gè)不完整的法律而委由行政機(jī)關(guān)予以填補(bǔ),行政機(jī)關(guān)負(fù)有將法律“完整化”的責(zé)任。三是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的特別授權(quán)。如,第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會決定授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中,擬定有關(guān)稅收條例。(3)與前兩類授權(quán)法規(guī)范相比,特別授權(quán)決定的意圖更加明顯,即讓國務(wù)院“先行先試”,進(jìn)行“實(shí)驗(yàn)性立法”,待條件成熟時(shí)再制定法律。因此,“實(shí)驗(yàn)性立法”是最高權(quán)力機(jī)關(guān)授予國務(wù)院的一項(xiàng)特別立法權(quán)力,但同時(shí)又是國務(wù)院負(fù)有的一項(xiàng)特別立法義務(wù)。(三)通過立法規(guī)范行政行為多數(shù)情況下,行政機(jī)關(guān)享有立法的決定裁量權(quán)。一方面,是否依據(jù)職權(quán)主動立法原則上系屬行政機(jī)關(guān)的裁量范圍。因?yàn)?憲法和組織法僅概括性地規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的組織和職權(quán)而沒有指令行政機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”立法。同時(shí),對憲法和組織法有關(guān)行政機(jī)關(guān)立法職權(quán)的規(guī)定,也不能作類似于單行授權(quán)法的一般性推定而導(dǎo)出行政機(jī)關(guān)的立法義務(wù)。另一方面,有的授權(quán)法明確賦予了行政機(jī)關(guān)立法上的決定裁量權(quán)。如,《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〉辦法》(4)第34條規(guī)定:“省人民政府可以根據(jù)本辦法制定具體實(shí)施辦法?！庇秩?《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和諧勞動關(guān)系促進(jìn)條例》(5)第70條規(guī)定:“市政府可以根據(jù)本條例制定實(shí)施細(xì)則?！鄙鲜銮闆r下,法律賦予了行政機(jī)關(guān)立法決定裁量權(quán),行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體情況自主決定是否立法。但是,在現(xiàn)代法治國家,任何權(quán)力,包括立法決定裁量權(quán)都不是絕對自由的權(quán)力,而是受到憲法和法律的核心價(jià)值、內(nèi)在目的拘束和支配的權(quán)力。在特定情況下,通過深入挖掘憲法和法律的基本精神,亦即通過對憲法和法律進(jìn)行合目的性解釋的途徑也可以導(dǎo)出行政機(jī)關(guān)的立法義務(wù)。當(dāng)然,這種解釋不能拘泥于法律的文字,而必須斟酌相關(guān)法律與行政立法的功能關(guān)聯(lián)、相關(guān)法律的整體規(guī)范結(jié)構(gòu)以及目的做出197。首先,在法律必須依靠行政立法的輔助才能實(shí)現(xiàn)既定目的的情況下,行政機(jī)關(guān)負(fù)有立法的義務(wù)。法律的生命在于執(zhí)行,其最終目的在于發(fā)揮對社會生活的調(diào)整功能。如果沒有行政立法的輔助,法律將無法得到貫徹執(zhí)行時(shí),行政機(jī)關(guān)即負(fù)有立法之義務(wù)。如,《食品安全法》(6)沒有要求國務(wù)院制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。然而,要實(shí)現(xiàn)《食品安全法》的立法目的,落實(shí)此項(xiàng)制度,國務(wù)院可以而且應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動制定相關(guān)條例。在條例的具體制定時(shí)間、條例的具體內(nèi)容上,國務(wù)院擁有一定程度的選擇裁量權(quán)。但是,在是否制定相關(guān)條例方面,國務(wù)院沒有決定裁量權(quán)。又如,《產(chǎn)品質(zhì)量法》(1)對產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督僅作了籠統(tǒng)的規(guī)定,而沒有明確要求主管機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的實(shí)施辦法。然而,要落實(shí)此項(xiàng)制度,主管機(jī)關(guān)可以而且應(yīng)當(dāng)主動制定相關(guān)的行政規(guī)章。其次,當(dāng)公民的基本權(quán)利受到嚴(yán)重威脅時(shí),行政機(jī)關(guān)負(fù)有通過立法加以保護(hù)的義務(wù)。尊重和保護(hù)公民的基本權(quán)利是憲法和法律的核心價(jià)值與根本目的。行政機(jī)關(guān)的一切行為均需貫徹此項(xiàng)宗旨,既不可“亂作為”從而積極侵害公民權(quán)利,也不能“不作為”從而消極損害公民權(quán)利。就是否立法,行政機(jī)關(guān)雖然擁有裁量空間,但是,當(dāng)公民的基本權(quán)利受到來自社會的或者自然的嚴(yán)重威脅,陷于急迫的危險(xiǎn)之中時(shí),該裁量空間縮減,甚至可能縮減為零。此時(shí),決定裁量的權(quán)力轉(zhuǎn)化為必須立法的義務(wù)。行政機(jī)關(guān)怠于履行此項(xiàng)義務(wù)的,構(gòu)成行政立法不作為。如,對于如何領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作,國務(wù)院擁有廣大的裁量空間,包括是否立法的決定裁量空間。然而,當(dāng)公民最為基本的權(quán)利,即生存權(quán)受到威脅時(shí),此決定裁量空間縮減為零。國務(wù)院有義務(wù)制定行政法規(guī)保障公民的最低生活水平,使所有公民,包括農(nóng)村村民“像人那樣地生存”。(2)最后,當(dāng)公共利益遭到嚴(yán)重侵害時(shí),行政機(jī)關(guān)也有義務(wù)制定相關(guān)法律加以保護(hù)。公共利益是“行政法的核心概念,是行政法適用、解釋和衡量的普遍原則?！毙姓袨楸举|(zhì)上是一種對公共利益的集合、維護(hù)和分配活動。就如何保障公共利益,包括是否以立法的方式保障公共利益原則上系屬行政機(jī)關(guān)的裁量范圍。但是,當(dāng)公共利益遭到嚴(yán)重危害,需要立法加以保護(hù)時(shí),行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)也可能轉(zhuǎn)化為立法的義務(wù)。如,在洪水期間,行政機(jī)關(guān)必須制定警察條例規(guī)定渡船的管理。又如,在“杜布雷案”中,法國最高行政法院認(rèn)定:“若公共秩序受到特別危險(xiǎn)情況的嚴(yán)重威脅時(shí),市鎮(zhèn)長有責(zé)任制定治安規(guī)章?！倍?、法義務(wù)的不作為狀態(tài)行政立法不作為的成立,在具有立法義務(wù)的前提之下還必須在客觀方面存在著怠于履行立法義務(wù)之不作為狀態(tài)。這是一個(gè)存在爭議從而需要認(rèn)真加以分析的問題。我們認(rèn)為,把握此問題的關(guān)鍵在于明確怠于制定法律與怠于修改法律、怠于廢止法律,立法不作為與實(shí)質(zhì)違法行為、程序違法行為,立法不作為與立法準(zhǔn)備行為、立法批準(zhǔn)行為等幾組范疇之間的關(guān)系。(一)法定期限內(nèi)裝改行為—怠于制法與怠于修法、怠于廢法通說認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)怠于制定法律、怠于修改法律以及怠于廢止法律的行為均屬于行政立法不作為。但是,我主張,怠于修法與怠于廢法的行為不宜認(rèn)定為行政立法不作為。首先,此類行為不符合行政立法不作為的一般構(gòu)成要件。行政立法不作為的成立不僅需要作為義務(wù)的產(chǎn)生、不作為狀態(tài)的存在,而且如下文所述,還需要不作為狀態(tài)的持續(xù),即時(shí)間要件的要求。在時(shí)間要件中隱含著一個(gè)前提,即行政機(jī)關(guān)對于何時(shí)履行作為義務(wù)擁有裁量權(quán)。然而,就法律的修改或者廢除而言,行政機(jī)關(guān)卻不具有此種裁量權(quán)限。修改或者廢除現(xiàn)行法律的原因主要有三種:一是自始抵觸上位法而違法;二是嗣后抵觸新的上位法而違法;三是事實(shí)的重大變遷導(dǎo)致法律喪失社會基礎(chǔ)。就自始違法而言,行政機(jī)關(guān)從出臺該法律那一刻開始就當(dāng)然負(fù)有修改或者廢除的義務(wù)。就嗣后違法而言,此項(xiàng)義務(wù)在新的上位法實(shí)施的那一刻開始就應(yīng)當(dāng)履行。法院對應(yīng)予修改或者廢除的法律進(jìn)行司法審查時(shí),無需進(jìn)行時(shí)間方面的考量。在事實(shí)情況發(fā)生重大變遷的情況下,行政機(jī)關(guān)似乎可以自主選擇修法或或者廢法的時(shí)間。實(shí)際上并非如此。事實(shí)情況是否已經(jīng)發(fā)生變遷,是否已經(jīng)變遷到足以導(dǎo)致現(xiàn)存法律必須修改或者廢除的程度屬于對“不確定法律概念”的解釋問題。對“不確定法律概念”的解釋,行政機(jī)關(guān)享有一定程度的判斷余地,但并不享有修法或者廢法的時(shí)間裁量權(quán)。毋寧說,從事實(shí)情況發(fā)生重大變遷的那一刻開始,行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)修改或者廢除現(xiàn)存之法律。在司法審查環(huán)節(jié),法院審查的重點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)對“重大變遷”這一不確定法律概念的解釋是否正確的問題,或者說是法定事實(shí)要件是否具備的問題,而不是行政機(jī)關(guān)怠于修改或者廢除法律的行為是否已經(jīng)逾期。原因很簡單,行政機(jī)關(guān)本無時(shí)間裁量權(quán),就沒有必要判斷不作為狀態(tài)是否已經(jīng)逾越了法定或者合理期限。(1)其次,此類行為不宜從立法不作為的角度加以評價(jià)。如果主張立法不作為不以時(shí)間要素為必備條件,而且僅從理論上觀察,此類行為的確可以被評價(jià)為立法不作為。相應(yīng)地,利害關(guān)系人可以“不作為”為標(biāo)的提起給付之訴,要求法院判令行政機(jī)關(guān)作為,或者提起確認(rèn)之訴要求法院宣告行政不作為違法。但是,這會引發(fā)兩個(gè)問題:一是不符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則。法院作出上述判決的前提是現(xiàn)行法律需要修改或者廢止,否則就沒必要判令行政機(jī)關(guān)作為,也不能認(rèn)定行政不作為系屬違法。而現(xiàn)行法律需要修改或者廢止的前提則是該法律已經(jīng)構(gòu)成違法,否則就沒必要修改或者廢止?？梢?此類“不作為”訴訟,形式上所針對的是行政不作為,實(shí)質(zhì)上挑戰(zhàn)的是法律本身,即行政作為。換言之,“這種訴其實(shí)無異于一種規(guī)范審查請求?！贬槍Υ祟惏讣?法院形式上要審查的是行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有作為義務(wù)、是否有所不為,實(shí)質(zhì)上要審查的卻是現(xiàn)存法律是否與上位法抵觸或者是否已經(jīng)喪失了事實(shí)基礎(chǔ)。與針對“作為”,即以法律本身為標(biāo)的提起的訴訟相比,此類“不作為”訴訟是一種晦暗不明、迂回曲折的方式,不符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則。(2)二是不符合法律安定性原則。法律以社會關(guān)系為調(diào)整對象,而社會關(guān)系處于不斷的變遷之中,因此法律需要不斷的修改、廢止以適應(yīng)社會關(guān)系的變化。但同時(shí),法律又以穩(wěn)定社會關(guān)系,滿足公民的合理預(yù)期為首要目的,因此法律不能朝令夕改而應(yīng)當(dāng)保持安定。協(xié)調(diào)法律的安定性需求與變化性需要的方式有很多,但訴訟時(shí)效制度最為重要。利害關(guān)系人可以挑戰(zhàn)現(xiàn)行法律,但必須在法定期限內(nèi)提起撤銷或者變更之訴。(3)這樣才能保持法律的安定性與變化性之間的平衡。而針對不作為提起的給付或者確認(rèn)之訴卻是沒有訴訟時(shí)效限制的。因?yàn)?利害關(guān)系人只要認(rèn)為不作為狀態(tài)仍然在持續(xù)就能提起此類訴訟。允許利害關(guān)系人提起此類訴訟實(shí)際上也就是允許利害關(guān)系人將有訴訟時(shí)效限制的“作為之訴”轉(zhuǎn)化為無訴訟時(shí)效限制的“不作為之訴”。如此,法律將始終處于被挑戰(zhàn)狀態(tài),其安定性將不復(fù)存在。因此,我們主張,對此種不作為之訴原則上應(yīng)予否定。(4)相應(yīng)地,對此類行為也不宜從立法不作為的角度,而應(yīng)當(dāng)從立法作為的角度加以評價(jià)。(5)最后,承認(rèn)此類不作為將造成立法不作為的過度泛化。如果認(rèn)定此類行為系屬行政立法不作為,那么,幾乎所有與行政立法有關(guān)的違法行為都屬于行政立法不作為。超越職權(quán)所制定的法律是違法的,行政機(jī)關(guān)未予廢除的構(gòu)成立法不作為;違背法定程序所制定的法律是違法的,行政機(jī)關(guān)未予廢除的也構(gòu)成立法不作為;內(nèi)容抵觸上位法規(guī)定的法律是違法的,行政機(jī)關(guān)未予修改或者廢除的同樣構(gòu)成立法不作為;形勢已經(jīng)發(fā)生變化而行政機(jī)關(guān)怠于修改或者廢除的還是立法不作為,……如此一來,行政立法作為之違法這一行政行為形態(tài)將不復(fù)存在。從邏輯上而言,行政立法作為與行政立法不作為既相互對立又相互依存。沒有行政立法作為,又何來行政立法不作為?行政立法不作為這一概念過度泛化的結(jié)果是從根本上否定了行政立法不作為自身的存在。綜上,行政立法不作為僅指行政機(jī)關(guān)怠于制定法律的行為,至于行政機(jī)關(guān)怠于修改或者廢除法律的行為不宜定性為行政立法不作為。換言之,“從無到有”的法律制定問題屬于行政立法不作為范疇,但“從此到彼”的法律修改問題以及“從有到無”的法律廢除問題屬于行政立法作為的范疇。(二)有其他違法行為。立法不作為,立法不作為是一種違法行為,但不同于實(shí)質(zhì)違法行為。實(shí)質(zhì)違法行為包括沒有授權(quán)法依據(jù)、超越授權(quán)法范圍、與上位法相抵觸等行為。這些行為都表現(xiàn)為立法本身違法或者內(nèi)容上存在瑕疵,而立法不作為則表現(xiàn)為法律根本不存在。如,《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》(1)與《立法法》第8條和第9條有關(guān)法律保留原則的規(guī)定相抵觸,構(gòu)成違法。但是,此種違法是實(shí)質(zhì)違法而不是立法不作為之違法。又如,1979年頒布實(shí)施的《火車與其他車輛碰撞和鐵路路外人員傷亡事故處理暫行規(guī)定》(2)因社會情況的巨大變遷,失去了存在的社會基礎(chǔ)從而“變得違法”,但此種違法也同樣屬于實(shí)質(zhì)違法。立法不作為是程序違法行為,但不能等同于程序違法行為。立法不作為表現(xiàn)為程序違法,因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在程序上未完成制定相關(guān)法律的任務(wù)。然而,程序違法行為還包括作為程序的違法,即程序違法性作為。它主要表現(xiàn)為“不審而決、程序混用、程序環(huán)節(jié)的遺漏和違反程序制度等”。如,《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定了行政規(guī)章制定中的一系列程序。作為律師行業(yè)行政管理的重要規(guī)章,《律師事務(wù)所年度檢查考核辦法》(3)以及《律師和律師事務(wù)所違法行為處罰辦法》(4)可能未按照上述條例的要求廣泛聽取律師事務(wù)所、律師等有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見從而構(gòu)成程序違法。但是,很顯然,此處的程序違法屬于行政作為程序的違法,而非行政立法不作為。另外,將法律向有關(guān)機(jī)關(guān)備案是行政機(jī)關(guān)程序上的義務(wù),怠于履行此義務(wù)的構(gòu)成程序違法之不作為。然而,此種不作為亦非立法不作為而只能稱作與立法相關(guān)的不作為。因?yàn)?備案是法律向社會公布之后的機(jī)關(guān)內(nèi)部程序,未依法備案并不影響法律已經(jīng)存在,即行政機(jī)關(guān)已經(jīng)有所作為這一客觀事實(shí)。(三)作為行政立法不作為僅有立法準(zhǔn)備行為可構(gòu)成立法不作為。立法不作為的典型形態(tài)是行政機(jī)關(guān)在程序上完全無所作為,但也可以表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)未將立法程序進(jìn)行到底,即所謂“未至終了的不作為”。立法程序結(jié)束的標(biāo)志是法律的公布,在法律公布之前的所有與立法有關(guān)的行為,如,立項(xiàng)、起草、審查、決定等均屬于立法準(zhǔn)備行為或者階段性行為。無論立法準(zhǔn)備如何充分,只要法律逾期未被公布同樣構(gòu)成立法不作為。如,在“桂亞寧訴國家民航總局行政立法不作為案”中,“民航總局從1997年開始著手研究起草新規(guī)定。在起草過程中,反復(fù)征求了國務(wù)院有關(guān)部門、各航空公司、機(jī)場、保險(xiǎn)公司、廣大旅客、貨主和各方專家的意見,研究借鑒世界各國國內(nèi)航空運(yùn)輸賠償責(zé)任方面的有關(guān)規(guī)定,前后修改了三十余稿,形成了向國務(wù)院的報(bào)批稿,上報(bào)國務(wù)院。國務(wù)院在審批過程中,再次征求了國務(wù)院有關(guān)部門、航空運(yùn)輸企業(yè)以及其他有關(guān)方面的意見,并作了反復(fù)修改?！笨梢?民航總局付出了艱辛的努力,進(jìn)行了相當(dāng)充分的、值得贊許的立法準(zhǔn)備工作。但是,直到2004年“包頭空難”發(fā)生時(shí),民航總局仍未出臺相關(guān)規(guī)定,其行為當(dāng)屬行政立法不作為。(1)僅有立法批準(zhǔn)行為的也可能構(gòu)成立法不作為。在此,立法批準(zhǔn)行為特指行政機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)或者內(nèi)部組織所制定的規(guī)范性文件予以認(rèn)可的行為。有時(shí),法律明確規(guī)定了批準(zhǔn)程序。如,《文物保護(hù)法》(2)第2條第2款規(guī)定:“文物認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法由國務(wù)院文物行政部門制定,并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)?！庇袝r(shí),為了強(qiáng)化規(guī)范性文件的正當(dāng)性和權(quán)威性,下級機(jī)關(guān)或者內(nèi)部組織在對外發(fā)布文件之前也可能主動請求上級機(jī)關(guān)或者所屬機(jī)關(guān)的同意。如,經(jīng)國務(wù)院同意,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)厲打擊食品非法添加行為切實(shí)加強(qiáng)食品添加劑監(jiān)管的通知》。(3)在行政機(jī)關(guān)負(fù)有立法義務(wù)的情況下,不得以此類批準(zhǔn)行為代替立法行為。否則,可能構(gòu)成立法不作為。如,在“山東萊蕪發(fā)電總廠訴萊城區(qū)水利水產(chǎn)局案”中,爭議的焦點(diǎn)是“循環(huán)冷卻水”的含義。但是,在該案背后卻隱含著行政立法不作為問題?！端ā?4)第34條第3款規(guī)定:“水費(fèi)和水資源費(fèi)的征收辦法,由國務(wù)院規(guī)定?！苯?jīng)國務(wù)院同意,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于征收水資源費(fèi)有關(guān)問題的通知》。(5)該通知對水費(fèi)和水資源費(fèi)的征收作了簡單規(guī)定。在這種情況下,是否可以理解為國務(wù)院已經(jīng)履行了立法義務(wù)呢?我們認(rèn)為,不能作肯定回答?！端ā穼α⒎ㄖ黧w的規(guī)定是明確的,即國務(wù)院。辦公廳作為國務(wù)院的辦公辦事機(jī)構(gòu),經(jīng)國務(wù)院同意所發(fā)布的《通知》屬于法規(guī)性文件,可以作為法院審理相關(guān)案件的依據(jù)。但是,該文件畢竟不是以國務(wù)院名義發(fā)布的行政法規(guī)。(6)國務(wù)院對此文件的同意是該文件公布之前的內(nèi)部程序而不是外部程序。因此,國務(wù)院的同意不能視履行《水法》所課予的立法義務(wù)的行為。類似的問題,即行政機(jī)關(guān)以立法批準(zhǔn)代替立法本身的立法不作為問題,在“石中躍等訴武漢市客運(yùn)出租汽車管理處案”中也同樣存在。三、狀態(tài)未超過規(guī)范期限行政立法不作為的狀態(tài)雖然已經(jīng)存在,但是只要該狀態(tài)尚未逾越法定或者合理期限,仍不得被評價(jià)為違法。反之,不作為狀態(tài)持續(xù)的時(shí)間超過法定期限或者合理期限的,即構(gòu)成行政立法不作為之違法。(一)立法計(jì)劃和立法規(guī)劃在我國,有少數(shù)法律明確限定了行政機(jī)關(guān)完成立法的時(shí)間。如,《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無線電管理?xiàng)l例》(7)第66條規(guī)定:“本條例規(guī)定市政府另行制定具體實(shí)施辦法的,市政府應(yīng)當(dāng)在本條例施行之日起六個(gè)月內(nèi)制定?！庇秩?《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)中醫(yī)藥條例》(8)第56條規(guī)定:“本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)制定具體實(shí)施辦法的,市政府和相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在本條例實(shí)施之日起六個(gè)月內(nèi)制定?！痹谶@種情況下,判斷立法不作為狀態(tài)是否已經(jīng)逾期相當(dāng)容易。除了上述強(qiáng)制性立法時(shí)限的規(guī)定之外,在我國還存在一種“半強(qiáng)制性”的立法時(shí)限規(guī)定,即立法計(jì)劃和立法規(guī)劃。立法計(jì)劃和立法規(guī)劃是行政機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)編制的準(zhǔn)備用以實(shí)施的關(guān)于立法工作的設(shè)想和部署,是立法的指南,具有“準(zhǔn)法”性質(zhì)?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(9)第15條規(guī)定:“按照條件成熟、突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧的原則,科學(xué)合理制定政府立法工作計(jì)劃?！薄缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》(1)第6條規(guī)定:“國務(wù)院于每年年初編制本年度的立法工作計(jì)劃?！钡?條第2款規(guī)定:“對列入國務(wù)院年度立法工作計(jì)劃的行政法規(guī)項(xiàng)目,承擔(dān)起草任務(wù)的部門應(yīng)當(dāng)抓緊工作,按照要求上報(bào)國務(wù)院。國務(wù)院年度立法工作計(jì)劃在執(zhí)行中可以根據(jù)實(shí)際情況予以調(diào)整?！薄兑?guī)章制定程序條例》(2)對行政規(guī)章的立法計(jì)劃也作了類似的規(guī)定。在我國,立法計(jì)劃習(xí)慣上以1年為限,而立法規(guī)劃則為1年以上。如,中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會制定的《銀行業(yè)立法規(guī)劃》(3)明確規(guī)定了2年以內(nèi)、3年至5年以及5年以上的立法項(xiàng)目。又如,原國家人事部印發(fā)的《〈2006-2010年人事部立法規(guī)劃〉的通知》(4)分別對2007年之前、2009年之前以及2010年前后的立法項(xiàng)目作出了明確規(guī)定。立法計(jì)劃和立法規(guī)劃是行政機(jī)關(guān)通過認(rèn)真調(diào)查研究,經(jīng)過慎重考慮之后制定的,應(yīng)當(dāng)具有拘束行政立法行為的法律效果。當(dāng)然,“計(jì)劃趕不上變化”,無論是立法計(jì)劃還是立法規(guī)劃在執(zhí)行中都可以根據(jù)實(shí)際情況予以調(diào)整。但是,調(diào)整絕非任意。對于已經(jīng)納入立法計(jì)劃以及立法規(guī)劃的項(xiàng)目,行政機(jī)關(guān)有義務(wù)按期完成,無正當(dāng)理由未出臺相關(guān)法律的構(gòu)成行政立法不作為。(二)行政立法不作為狀態(tài)如果既不存在強(qiáng)制性立法時(shí)限的要求,也不存在“半強(qiáng)制性”的立法計(jì)劃、立法規(guī)劃,那么,就應(yīng)當(dāng)推定行政機(jī)關(guān)擁有選擇立法時(shí)間的裁量權(quán)。然而,任何裁量權(quán),包括時(shí)間裁量權(quán)均需合理行使,這是行政法治的實(shí)質(zhì)精神與基本原則。因此,不作為狀態(tài)逾越合理期限的同樣構(gòu)成行政立法不作為。接下來,更為關(guān)鍵的問題是依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)判斷立法不作為狀態(tài)已經(jīng)逾越合理期限。目前,關(guān)于具體行政行為的時(shí)限,我國已有若干法律作出了規(guī)定。(5)然而,與具體行政行為相比,行政立法所要考量的因素更多,也更加復(fù)雜,要確立一個(gè)統(tǒng)一的時(shí)限是非常困難的。而且,統(tǒng)一的時(shí)限可能達(dá)不到既定目的或者可能產(chǎn)生副作用。時(shí)間過長不能督促行政機(jī)關(guān)盡速立法,時(shí)間過短則立法的質(zhì)量無法得到保證。因此,立法不作為狀態(tài)是否已經(jīng)逾越合理期限的判斷只能在個(gè)案中根據(jù)案件的具體情況分別作出。但是,這種個(gè)案判斷很容易流于恣意。為了避免個(gè)案認(rèn)定上的過度主觀化,我們認(rèn)為,可以對影響行政立法速度的因素進(jìn)行類型化分析,以之作為合理性判斷的客觀基礎(chǔ)。1.授權(quán)立法的時(shí)間裁量空間立法類型是影響時(shí)間裁量權(quán)的首要因素。在我國,行政立法被區(qū)分為職權(quán)立法、普通授權(quán)立法與特別授權(quán)立法三類。職權(quán)立法是行政機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和組織法規(guī)定的職權(quán)所進(jìn)行的立法。普通授權(quán)立法是行政機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和組織法以外的法律、法規(guī)的授權(quán)所進(jìn)行的立法。特別授權(quán)立法是國務(wù)院依據(jù)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的特別授權(quán)決定而進(jìn)行的立法。就職權(quán)立法而言,由于憲法和組織法有關(guān)行政職權(quán)的規(guī)定極為概括和抽象,而且職權(quán)立法大多屬于自主性立法。因此,行政機(jī)關(guān)在立法時(shí)間上的裁量空間是非常廣闊的。相對而言,授權(quán)立法的時(shí)間裁量空間較為狹小。就普通授權(quán)立法而言,法律、法規(guī)的授權(quán)規(guī)定較為具體,而且授權(quán)性立法一般屬于執(zhí)行性和補(bǔ)充性立法。即使授權(quán)法沒有明確限定行政機(jī)關(guān)完成立法任務(wù)的時(shí)間,其要求行政機(jī)關(guān)盡速立法的意圖也是明顯的。至于特別授權(quán)立法,這種意圖則更加明顯。最高權(quán)力機(jī)關(guān)將本應(yīng)由其制定某方面法律的權(quán)力授予國務(wù)院。國務(wù)院理應(yīng)盡快立法,否則有悖權(quán)力機(jī)關(guān)的信托,從而造成法律體系的漏洞。2.依法及時(shí)制定相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制定。根據(jù)具體的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行立法的,是將規(guī)范授權(quán)法規(guī)范的法授權(quán)法規(guī)范的措辭表明了立法者的意向,也是影響立法速度的重要因素。如,《安全生產(chǎn)法》(6)第10條第1款規(guī)定:“國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照保障安全生產(chǎn)的要求,依法及時(shí)制定有關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),并根據(jù)科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展適時(shí)修訂?！庇秩?《食品安全法》(1)第63條規(guī)定:“……國務(wù)院衛(wèi)生行政部門依照本法第四十四條的規(guī)定作出是否準(zhǔn)予許可的決定,并及時(shí)制定相應(yīng)的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)?！边@些授權(quán)法規(guī)范雖沒有明確限定行政機(jī)關(guān)完成立法的時(shí)間,但卻使用了“及時(shí)”之類的措辭。此類措辭清楚的表明了授權(quán)法的傾向性,即要求行政機(jī)關(guān)盡速立法。依據(jù)這種授權(quán)法規(guī)范制定法律時(shí),行政機(jī)關(guān)的時(shí)間裁量范圍理應(yīng)較小。3.法律、法規(guī)公布之前的應(yīng)對法律草案是否由行政機(jī)關(guān)擬定同樣也是影響立法速度的重要因素。在立法實(shí)踐中,很多法律、法規(guī)是由行政機(jī)關(guān)提議制定的,其草案是也是由行政機(jī)關(guān)擬定的。如,《人口與計(jì)劃生育法》(2)是國務(wù)院提議制定的,其草案具體是由國家計(jì)生委、國務(wù)院法制辦擬定的。又如,《勞動合同法》(3)是由國務(wù)院提議制定的,其草案具體是由勞動保障部會同有關(guān)部門擬定的。再比如,《江蘇省防震減災(zāi)條例》(4)是江蘇省政府提議制定的,其草案也是由江蘇省政府?dāng)M定的,《湖北省植物保護(hù)條例》(5)、《湖北省林地管理?xiàng)l例》(6)的草案均是由湖北省政府?dāng)M定的。上述情況下,在法律、法規(guī)公布實(shí)施之前,行政機(jī)關(guān)就已經(jīng)熟悉了相關(guān)事務(wù),對如何解決其中存在的問題也已經(jīng)有了較充分的準(zhǔn)備。因此,在制定法律、法規(guī)的實(shí)施條例、實(shí)施辦法時(shí),其立法時(shí)間理應(yīng)較短。4.行政立法的時(shí)間裁量空間立法程序之繁簡直接影響著立法的速度。首先,行政立法的民主參與度愈高,立法的時(shí)間要求愈寬松。民主參與是我國行政立法的一項(xiàng)基本原則?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第12條規(guī)定:“起草行政法規(guī),應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究,總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取召開座談會、論證會、聽證會等多種形式?！薄兑?guī)章制定程序條例》第14條也作出了類似的規(guī)定。但是,民主需要成本,包括時(shí)間方面的成本。行政立法的民主參與程度逾高則完成立法的時(shí)間一般來說較長。反之,民主參與度愈低,行政機(jī)關(guān)完成立法的速度理應(yīng)愈快。其次,行政立法所要求的協(xié)同度愈高,則完成立法的時(shí)間愈寬松。有時(shí),行政立法需要同級機(jī)關(guān)的協(xié)同。如,《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》(7)第11條規(guī)定:“……通報(bào)的具體辦法由國家稅務(wù)總局和國家工商行政管理總局聯(lián)合制定?！庇袝r(shí),行政立法需要上下級機(jī)關(guān)之間的協(xié)同。如,《國境衛(wèi)生檢疫法》(8)第27條規(guī)定:“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門根據(jù)本法制定實(shí)施細(xì)則,報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后施行?！庇袝r(shí),行政立法既需要同級機(jī)關(guān)的協(xié)同,又需要上下級機(jī)關(guān)之間的