淺析地方國企合規(guī)管理之制度體系建設(shè)

淺析地方國企合規(guī)管理之制度體系建設(shè)2018年11月《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》印發(fā)以來，合規(guī)管理逐步提上大型央企提高依法治企水平、加強(qiáng)內(nèi)部管理的日程。隨后，各省市地方國資監(jiān)管部門也紛紛出臺(tái)合規(guī)管理指引，強(qiáng)化地方國企合規(guī)管理要求。筆者認(rèn)為，地方國企的合規(guī)管理源頭或基石為制度體系建設(shè)，根據(jù)外部法律法規(guī)規(guī)定、主營業(yè)務(wù)所涉行業(yè)監(jiān)管要求以及國資監(jiān)管規(guī)范，結(jié)合企業(yè)實(shí)際，系統(tǒng)梳理完善內(nèi)部規(guī)章制度體系建設(shè)，是地方國企加強(qiáng)合規(guī)管理的當(dāng)務(wù)之急和首要突破口。一、制度建設(shè)的重要性目前，中央到地方的合規(guī)管理指引均系統(tǒng)指明了合規(guī)管理的重要方向、規(guī)范了合規(guī)管理體系的構(gòu)成要件、提示了合規(guī)管理體系的運(yùn)行機(jī)制和保障機(jī)制，描繪了國企合規(guī)管理體系的藍(lán)圖和設(shè)計(jì)框架。但合規(guī)管理體系落地離不開制度建設(shè)，缺失了制度體系的合規(guī)管理猶如無本之木、無源之水。制度建設(shè)對(duì)于合規(guī)管理的重要性主要體現(xiàn)為：1.制度建設(shè)是構(gòu)建合規(guī)管理體系的基礎(chǔ)。合規(guī)管理的目標(biāo)是企業(yè)及員工的執(zhí)業(yè)行為合乎外法內(nèi)規(guī)。而判斷是否“合”規(guī)的前提是“有”規(guī)，也即只有先明確規(guī)范公司行為的外部法律法規(guī)和公司運(yùn)營管理的內(nèi)部依據(jù)，才能判斷是否“合”規(guī)。針對(duì)國資企業(yè)的外部法律法規(guī)及監(jiān)管要求，更多是程序性規(guī)范和禁止性規(guī)定，是企業(yè)經(jīng)營管理行為的“底線”，企業(yè)并無主動(dòng)可為空間。因此如何完善內(nèi)部規(guī)章制度，建立對(duì)外銜接法律法規(guī)、對(duì)內(nèi)明細(xì)員工行為準(zhǔn)則的制度體系，方是地方國企合規(guī)管理的前提和基礎(chǔ)。2.制度建設(shè)是落地監(jiān)管規(guī)定的必要途徑。地方國企因其所有制的特性，須遵行國資、財(cái)政、行業(yè)監(jiān)管部門等政府部門的監(jiān)管，否則可能給國企、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)帶來行政處罰。而此類監(jiān)管規(guī)定，均是針對(duì)國資群體或行業(yè)整體制定的規(guī)范，且會(huì)隨監(jiān)管需求調(diào)整而變更，內(nèi)容較為分散、且存在重疊。針對(duì)特定國企而言，將外部監(jiān)管規(guī)定針對(duì)性地內(nèi)化、細(xì)化為企業(yè)經(jīng)營管理賴以遵行的內(nèi)部規(guī)章制度，是確保監(jiān)管規(guī)定落實(shí)落細(xì)、降低合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的必要途徑。3.制度體系是衡量違規(guī)行為的重要標(biāo)尺。對(duì)國企而言，離任審計(jì)、巡視審查等監(jiān)督、檢查工作是地方大人，國資、財(cái)政、審計(jì)等政府部門加強(qiáng)監(jiān)管的重要措施。從現(xiàn)有國資追責(zé)定責(zé)文件看，重在追究“違規(guī)”行為。因外部法律法規(guī)規(guī)定較為概括、且多為底線行為規(guī)定，地方國企的內(nèi)部制度會(huì)成為衡量違規(guī)與否的依據(jù)之一，進(jìn)而成為監(jiān)督檢查部門衡量違規(guī)與否的重要標(biāo)尺。二、制度體系建設(shè)路徑制度建設(shè)既是合規(guī)管理的起點(diǎn)，如何識(shí)別制度體系的“好”與“壞”，如何構(gòu)建良性的制度體系對(duì)規(guī)范公司運(yùn)營管理、助力公司穩(wěn)健發(fā)展尤為關(guān)鍵。（一）制度體系建設(shè)的基本標(biāo)準(zhǔn)筆者認(rèn)為，良性的制度體系從內(nèi)容、程序以及體系三個(gè)維度檢視，應(yīng)具備“四性”，即合規(guī)性、整體性、科學(xué)性和制度活性。具體來說：1.合規(guī)性是指制度內(nèi)容以及擬定程序，對(duì)外不得違反法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)范的要求，對(duì)內(nèi)不得違反上位制度的相關(guān)規(guī)定。例如，一般而言，公司章程會(huì)是內(nèi)部規(guī)章制度的擬定源頭，在修訂公司章程對(duì)股東會(huì)、董事會(huì)和經(jīng)營層關(guān)于對(duì)外投資、資產(chǎn)處置等授權(quán)時(shí)，并非取得股東會(huì)同意即可，一定注意事先收集地方國資對(duì)此有無新規(guī)定、授權(quán)規(guī)定是否突破國資授權(quán)，否則即使公司章程的修訂通過了股東會(huì)審議，也可能導(dǎo)致依次做出的相關(guān)決策被認(rèn)為無效或有瑕疵。而事關(guān)員工薪酬、勞動(dòng)紀(jì)律的制度按照規(guī)定除完成內(nèi)部決策程序外，還須提交員工大會(huì)（或員工代表大會(huì)）審議，否則據(jù)此對(duì)員工做出的處罰行為將在司法實(shí)踐中面臨被認(rèn)定無效的風(fēng)險(xiǎn)。制度的合規(guī)性重在保障依規(guī)執(zhí)行之行為的合規(guī)性，降低合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)合規(guī)管理目的。2.整體性是指公司規(guī)章制度應(yīng)覆蓋全員、全領(lǐng)域、全流程。圍繞合規(guī)管理需要，可考慮編制“雙縱雙橫”的制度網(wǎng)絡(luò)，以實(shí)現(xiàn)制度體系整體覆蓋。其中“雙縱”是指自上而下的治理架構(gòu)、部門設(shè)置以及崗位安排的組織規(guī)范和與之匹配的權(quán)責(zé)劃分；“雙橫”重在秉承風(fēng)險(xiǎn)防控的三道防線理念，在業(yè)務(wù)條線和職能板塊兩大領(lǐng)域，明確主辦部門的風(fēng)險(xiǎn)防控的主體職責(zé)、風(fēng)控法務(wù)部門的復(fù)核職責(zé)以及內(nèi)審監(jiān)察部門的監(jiān)督職責(zé)。制度的整體性重在保障公司全體員工的執(zhí)業(yè)行為都有規(guī)可依，掃清合規(guī)管理的盲區(qū)或死角。3.科學(xué)性是指制度應(yīng)具有一定的前瞻性，不能滯后于經(jīng)營管理實(shí)際，否則制度面臨頻繁修訂或已出臺(tái)就不適用的尷尬境地，導(dǎo)致制度嚴(yán)重拖延效率，或者留下“實(shí)操不合規(guī)”的痕跡。此外，制度體系應(yīng)注意分層分類，在滿足制度整體性的基礎(chǔ)上，對(duì)制度從內(nèi)容、效力等維度進(jìn)行分層分類管理，避免制度冗余，厘清制度間的條理性、關(guān)聯(lián)性、適用順序。4.制度活性是指隨著外部法律法規(guī)變化以及公司經(jīng)營情況發(fā)展，應(yīng)定期檢視評(píng)估制度的合規(guī)性、全面性和科學(xué)性，并予以廢改留增處理，建立制度體系評(píng)估檢視、更新優(yōu)化、執(zhí)行調(diào)整閉環(huán)長效機(jī)制，確保制度持續(xù)有效、長期管用。（二）建設(shè)措施從統(tǒng)籌完成企業(yè)的制度體系建設(shè)這項(xiàng)具體工作看，主要措施或安排應(yīng)包括：1.

擬定制定建設(shè)方案。該建設(shè)方案的核心事項(xiàng)在于組建制度建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小班、工作專班以及制度擬定計(jì)劃。基于制度建設(shè)的重要性，且制度體系建設(shè)涉及部門多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)事項(xiàng)雜，可考慮頂格組建領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，將企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)確立為領(lǐng)導(dǎo)小組組長、經(jīng)營班子成員作為組員；法務(wù)合規(guī)分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭工作專班，專班成員由企業(yè)業(yè)務(wù)條線和職能板塊負(fù)責(zé)人組成。制度擬定計(jì)劃應(yīng)充分考慮外法內(nèi)規(guī)收集整理、制度清單擬定、制度匯編等工作。2.整理外法內(nèi)規(guī)。該項(xiàng)工作的目的在于：（1）確保將外部法律法規(guī)以及監(jiān)管規(guī)定“一網(wǎng)打盡”，為后續(xù)將其內(nèi)化為企業(yè)規(guī)章制度、判斷制度的合規(guī)性打基礎(chǔ)；（2）清理內(nèi)部規(guī)章制度的有效性、適用性，劃分現(xiàn)有制度的廢留改類別，明確新增制度清單，初步構(gòu)建制度上下位層級(jí)。在具體工作安排上，可考慮按照部門設(shè)置劃分，由各版塊負(fù)責(zé)清理各自領(lǐng)域的外法內(nèi)規(guī)。對(duì)于跨部門的制度，由主辦部門或者熟悉制度規(guī)范事項(xiàng)的部門牽頭。該項(xiàng)工作可產(chǎn)生的成果主要包括規(guī)范企業(yè)的法律法規(guī)庫和企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度擬定計(jì)劃清單與時(shí)間安排。3.

構(gòu)建制度體例。借鑒國家立法思路，針對(duì)梳理出來的內(nèi)部規(guī)章制度，按照職能予以分類，可考慮區(qū)分為企業(yè)治理類、主營業(yè)務(wù)類、黨建類、財(cái)務(wù)類、人力資源類、法務(wù)類、內(nèi)控審計(jì)類、綜合管理類等。根據(jù)制度規(guī)范對(duì)象、內(nèi)容抽具象程度及效力大小等區(qū)分制度層級(jí)，一般可將制度分為三個(gè)層級(jí)，第一級(jí)為規(guī)程、辦法等，規(guī)范全局性、總括性的工作事項(xiàng)，效力最大；第二級(jí)為實(shí)施細(xì)則等，規(guī)范一個(gè)部門或者一項(xiàng)職能的主體、客體、操作審批流程等事項(xiàng)，效力次于第一級(jí)制度；第三級(jí)為通知等，在第二級(jí)制度的基礎(chǔ)上針對(duì)具體環(huán)節(jié)或內(nèi)容予以細(xì)化，效力低。為保障各板塊擬定的規(guī)章保持整體一致性，可由法務(wù)合規(guī)部門牽頭出臺(tái)制度管理辦法，統(tǒng)一規(guī)范制度形式、內(nèi)容的共性要求，制度起草、審核、審批、公告的程序要求，制度廢止、修訂、匯編安排等事項(xiàng)，為公司的制度建設(shè)、管理提供依據(jù)，同時(shí)由法務(wù)合規(guī)部門加強(qiáng)規(guī)章制度的合規(guī)合規(guī)性審查，保障制度的規(guī)范性和合規(guī)性要求。4.定期溝通、完成匯編。在工作專班領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)下，定期研討制度建設(shè)進(jìn)展，協(xié)調(diào)解決制度草擬過程中的沖突，統(tǒng)籌制度報(bào)審報(bào)批、公告公示，匯編成冊(cè)。三、制度體系運(yùn)行保障好的制度無法執(zhí)行落地也只是一紙空文。為此，可考慮多措并舉，全力保障制度執(zhí)行效果。1.加強(qiáng)制度宣貫。制度宣貫是制度執(zhí)行的啟動(dòng)器，借助企業(yè)內(nèi)部培訓(xùn)計(jì)劃、學(xué)習(xí)平臺(tái)，由制度起草部門牽頭制度宣貫，靈活啟用制度知識(shí)競(jìng)賽等制度宣貫檢測(cè)方式，確保全體員工知曉公司的規(guī)范要求。2.抓牢關(guān)鍵少數(shù)。堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)帶頭抓制度落實(shí)，將制度執(zhí)行作為公司主要領(lǐng)導(dǎo)踐行企業(yè)法治建設(shè)第一責(zé)任人的關(guān)鍵抓手。通過領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則、以上率下，營造人人事事時(shí)時(shí)處處依據(jù)制度辦事的良好氛圍。3.加強(qiáng)制度