日本震后重建的經驗與啟示日本災后重建的經驗教訓及對我國的啟示

日本震后重建的經驗與啟示日本災后重建的經驗教訓及對我國的啟示

日本是地震頻繁發(fā)生的國家。位于太平洋周圍最活躍的地震帶。大地震給災區(qū)帶來了系統(tǒng)的破壞，造成了巨大的人員傷亡和經濟損失。日本發(fā)生的大地震有兩次破壞性最大:1923年關東大地震和1995年阪神大地震。1923年關東大地震震級為8.3級,造成10萬人死亡,4.3萬人失蹤,10萬人受傷,毀壞房屋70萬棟,并且引起了霍亂發(fā)生,當時造成的經濟損失為28億美元;1995年阪神大地震震級為7.2級,造成6432人死亡,34523人受傷,毀壞房屋超過10萬棟,基礎設施嚴重破壞,造成經濟損失達到1000億美元。由于特殊的地理位置,日本對地震災害非常重視,建立了有效的防震救災的系統(tǒng),摸索出了一套行之有效的災后重建辦法。本文在總結日本抗震救災的經驗教訓的基礎上,結合汶川大地震的一些具體情況,為抗震救災以及災后重建工作提供新的思路和對策。一、日本災難后重建的經驗和教訓(一)日本災后重建經驗對我國的啟示日本在災后重建形成了一套比較完善的運作機制,通過一系列防災對策的實施,其防震救災能力有了顯著提高,我們主要從以下幾個方面探析日本災后重建的經驗:1.后恢復重建及財政金融措施日本的防災法律制度體系由基本法、災害預防和防災規(guī)劃、災害緊急對應、災后重建和復興、災害管理組織五大類52項法律構成。與地震災后恢復重建及財政金融措施有直接關系的有《耐震改修促進法》、《嚴重災害特別財政援助法》、《受災市街區(qū)復興特別法》、《地震保險法》、《公共設施災害重建工程費國庫負擔法》、《有關災害撫恤金支付的法律》等24部。這些法律詳細規(guī)定了災前應采取的各種預防措施,災后應如何應對。健全的法律法規(guī)體系為建立良好的防災減災運行機制提供了法律保障和依據(jù),使得日本災后重建能夠有條不紊地進行。2.注重功能形成,劃分基本規(guī)劃早在1963年,日本了制定《防災基本規(guī)劃》,作為全國災害對策的基本規(guī)劃。各地方政府必須按照《防災基本規(guī)劃》的要求,通過對本地區(qū)可能發(fā)生的災害進行調查研究,制定相應的地區(qū)防災規(guī)劃和防災業(yè)務規(guī)劃。該規(guī)劃在阪神地震發(fā)生后重新進行一次修訂,范圍更加廣泛,明確各級政府職責,細致劃分基本規(guī)劃的要求。受災地區(qū)在設立重建規(guī)劃時,必須以《防災基本規(guī)劃》為綱,統(tǒng)籌協(xié)調,積極推進防震業(yè)務規(guī)劃和地方災后重建科學規(guī)劃,這不僅有利于災區(qū)恢復重建,而且對災區(qū)產業(yè)空間布局具有很強的指導作用。3.抗震檢查的要求日本災后重建對房屋和公共基礎設施的質量要求非常嚴格。阪神大地震倒塌最多的是居民木結構,這也是造成人員傷亡的一個重要原因。日本政府連續(xù)三次修改《建筑基準法》,提高各類建筑的防震標準,基本要求能夠抗8級地震,使用年限能夠超過100年。而且日本十分重視定期給建筑物進行防震檢查,因為隨著時間的推移,建筑的抗震性能會有所下降。防震檢查分為四類:竣工時檢查、定期檢查、應急檢查和詳細檢查。尤其是定期檢查,專業(yè)人員除每年檢查抗震層外,在建筑竣工后第5年、第10年以及之后每10年,對建筑進行全面檢查。日本同時注意對公共基礎設施進行檢查,建立了“特殊建筑定期調查報告制度”,專家認為,讓建筑保持高的抗震性能,只有長期堅持定期檢查,注意維護管理,才能經受住大地震的考驗。4.災后重建事業(yè)日本法律明確了中央和地方政府的經費支出義務,并應對災害的財政金融支持政策措施等作出詳盡的規(guī)定。日本政府每年撥出大量的財政預算進行災害預防、災害緊急應對及災后修復復興事業(yè)。如阪神大地震的1995年防災財政支出高達630億美元,占當年財政預算的9.7%。在災后重建過程中,日本神戶建立了重建基金:基本基金和投資基金?；净鹬饕ㄔO基礎設施和基本的公共設施項目,而投資基金是商業(yè)性項目,在重建的過程中兩種基金相互結合發(fā)生作用。5.建立了管理體系在災后重建過程中,首先展開對災后重建的風險評估?，F(xiàn)有的地震風險評估幾乎都沒有考慮防震減災能力,日本在防震救災以及災后重建的過程中,對各項工作進行細致檢查,全面總結經驗與薄弱環(huán)節(jié),建立了比較完善的防震減災能力評價指標體系,風險評價體系包括地震監(jiān)測預報水平、防震救災的投入情況、防震減災規(guī)劃及實施情況、災后重建的資金投入情況等多方面,以此評價該地方的防震減災能力,為在以后的工作中有針對性地改善薄弱環(huán)節(jié)。6.電視表演,自主防災日本政府加強對國民防災意識和生存能力的宣傳教育力度,重視提高全民防災意識。全國各地都要號召市民和消防隊參加地震演習,電視臺播放防災節(jié)目,使得廣大市民認識到災害發(fā)生時,自主防災是非常有效的選擇。各地方消防部門設有專門的防災教育課,由專人負責到學校、單位講解消防知識,并指導各種防災訓練和演習,學校從小學開始進行防災教育和安全意識的普及。(二)日本災難后的重建雖然日本在抗震救災具有一套成熟的運作體系,但從災后重建及恢復情況思考,他們還存在以下不足:1.部門之間相互協(xié)同能力低日本政府的政策決定過程,包括危機管理對策的制定,由于它必須要經過各個部門的協(xié)調之后,自上而下地形成。防災工作由政府、警察和消防、自衛(wèi)隊等各個部門參與,它既保持了國家和地方自治體的分工和協(xié)作,同時作為防災的整體,它又希望各個部門能有效地發(fā)揮自身的職能。可是,有關防災任務是由官廳之間縱向分攤,行政之間互相推諉,預定的災后重建計劃不容易完成。各部門之間相互協(xié)同能力較低;工作缺少延續(xù)性,在綜合性災害或多種災害并發(fā)的復雜局面下,很難形成應對災害事件的統(tǒng)一指揮調度,從而造成效率低下。2.災后重建時期生態(tài)恢復意識差,土壤污染治理不到位,影響地下水大地震非常強調生態(tài)安全,實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。災后重建不僅是房屋建設和基礎設施恢復,植被的修復,還有整個生態(tài)系統(tǒng)的恢復。日本災后重建雖然強調生態(tài)先行,但忽略了土壤的污染治理,土壤污染主要有加油站、化工廠、化學藥品的侵蝕,地震泄漏很多有害物質依然殘留在土壤中,部分有害物質污染了地下水。阪神大地震遺留下的地質污染問題至今沒有解決。3、日本坂神大地震的啟示災后重建不僅是被破壞的家園的恢復和改造,更重要的還要醫(yī)治災民的心靈創(chuàng)傷,這方面大家意識到了,但沒有意識到其長期性和艱巨性。日本阪神大地震一個很重要的啟示:災后重建要以受災群眾為中心,想他們之所想,急他們之所急,尊重他們的意愿,充分發(fā)揮他們的主觀能動性。心理的災后重建是一個長期的工程,非常復雜和艱巨。另一方面,政府在災后重建過程中要尊重受災群眾的意見,要向民眾說明以后將如何開展工作,定期進行信息披露,尊重受災群眾的選擇權和知情權,以便讓災后群眾積極參與救災工作。二、救贖重建的體制困境汶川大地震發(fā)生以來,黨中央和國務院領導全國各族人民取得了抗震救災的重大階段性勝利,從整個救災和重建過程中,有兩點體制上困境有待改善:1.災害防范與救助立法對于我國司法防災抗震需要一整套的法律法規(guī)體系,以便指導防災救災、災后重建等一系列難題,避免災后重建的盲目性。我國防震救災的法律不多,目前針對災害防范與救助的法律主要有《防震減災法》和《突發(fā)事件應對法》,但多為原則性的解讀,有待進一步完善。關于災后重建的依據(jù)就是國務院頒布的《汶川地震災后恢復重建條例》,體系上不具有完備性,不能提升到專門指導防震救災的重大法律。2.缺少延續(xù)性由于我國沒有專門指導防震抗災的政府機構,各部門之間相互協(xié)同能力較低,工作缺少延續(xù)性,每次都需花費大量時間與有關的部門進行權力協(xié)調,災害應急和處理的經驗無法有效保留和延續(xù)。在綜合性災害或多種災害并發(fā)的復雜局面下,很難形成應對災害事件的統(tǒng)一指揮調度,從而造成防震抗災的遲滯效應,缺乏應有的合力。三、日本災難后重建經驗向中國傳達了這一啟示從日本災后重建的經驗和教訓以及我國災后重建面對的現(xiàn)實情況來考量,我國災后重建將從以下幾個方面尋找突破口:1.重建規(guī)劃的城鄉(xiāng)和機制災后重建規(guī)劃是建立在對災區(qū)情況、地質評估的基礎上,以災區(qū)的經濟社會條件、資源承載力為依據(jù),做出科學決策。重建規(guī)劃應以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為出發(fā)點,不僅要求解決近期災民安置問題,還要考慮重建地區(qū)的長遠發(fā)展問題,應涉及城鎮(zhèn)體系,農村建設、基礎設施與公共服務、生產力布局和產業(yè)調整各個領域。重建規(guī)劃中的選址問題應加強科學論證。災后重建應在國家重建規(guī)劃的指導下進行,分層次、分時序推進,總體規(guī)劃和各專項規(guī)劃的編制要有一條主線,全面統(tǒng)籌、分類指導、立足當前、著眼長遠,保證重點、兼顧一般。2.重建相關法規(guī)災區(qū)重建大規(guī)模推進,必須要有專門的法律法規(guī)和約束重建行為,使得災后重建有法可依,有章可循。目前只有一個可供災區(qū)重建遵循的法規(guī)《汶川地震災后恢復重建條例》,條例對重建相關方針和原則、重建的主體、工程質量的鑒定、資金的籌集和政策扶持等都作了相關規(guī)定和要求,為恢復重建提供了良好的法律保障。但應該繼續(xù)加快立法進程為災后重建發(fā)揮更加積極作用,改變單純依靠政府有關職能部門起草法律法規(guī)的做法,探索委托專家起草、跨部門聯(lián)合起草等新途徑,實現(xiàn)立法的民主化和科學化。3.建立重建組織災后重建必須要有一個管理高效、負責協(xié)調的管理體系,以便有效推進災后重建進程,即建立災后重建指導小組,在這一組織體系中,它主導、協(xié)調組織各種社會力量參與重建,明確各級主體權責,建立一個“政府主導,全民參與”的重建組織體系。在統(tǒng)一的災害管理體系下,對分散的部門資源進行重新組合和優(yōu)化,建立起適應我國國情,具有監(jiān)測、預警、應對、決策和執(zhí)行等功能的災害防御體系。4.污染源較多,危害地下水災后生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞,在恢復過程中,要充分尊重和保護自然原貌,因地制宜進行生態(tài)維護和修復。更要特別注意的是加強有害廢棄物的處置。震后各種工業(yè)設施受到強烈破壞,加之連續(xù)降雨的影響,工業(yè)污染物會被雨水沖刷進入水里,將直接造成地下水的污染。迅速查封輻射源、放射源,防止進入自然環(huán)境。檢查人員對當?shù)刂饕男┯泻ξ镔|在地震中發(fā)生的概率要有把握,為避免土壤污染調查和水污染可能性低的地點,一旦排查受污染的可能性,就可以進行災后重建。5.中央對地方的財政轉移支付,發(fā)揮中央在重建地區(qū)、組織、專汶川大地震所造成的損失規(guī)模大、影響范圍廣,其恢復重建必然是一項時間跨度長、需要持續(xù)大量投入的艱巨任務,災后重建工作中需要大量資金,財政金融支持是災后重建工作的基本保障。一方面