歷史上日本糧食流通體制的演變及其啟示

歷史上日本糧食流通體制的演變及其啟示

日本是一個多人少的國家。糧食問題一直是與國家計劃生動有關(guān)的重要問題，與中國的國情相似。研究歷史上日本糧食政策的演變,對于我國具有一定的參考價值。日本從明治維新直到1920年以前,糧食生產(chǎn)與流通是完全自由化的,政府不加管理。但是年景有豐有歉,加上私商囤積居奇,糧價經(jīng)常大幅度波動。1918年,日本全國米價暴漲,發(fā)生的搶米風(fēng)潮,形成全國動亂,使當(dāng)時的內(nèi)閣垮臺。日本政府從這件事中吸取教訓(xùn),之后在糧食生產(chǎn)流通中不斷加入政府管理和調(diào)控,逐步形成了以政府控制為基本特征的糧食流通體制。但是“政府控制”的方式和程度是根據(jù)形勢變化而不斷演變的。分析歷史上日本糧食流通體制的演變過程及原因,以求從中獲得一些啟示。日本對糧食的管理是分品種進行的,這里僅以大米為例。一、19大米流通體制的變化1995年以前的日本糧食流通體制主要是由1942年的《糧食管理法》規(guī)范的。其后不斷有些改革,改革的原因和大米供需形勢的變化直接相關(guān)。二戰(zhàn)時(1942年)制定的《糧食管理法》是以糧食極端短缺為背景的。根據(jù)這部法律,政府基本壟斷了大米流通的全過程。農(nóng)民向政府交售大米是應(yīng)盡義務(wù),由政府向農(nóng)民分配定額,強制收購所需大米。收購價格的制定原則是確保大米再生產(chǎn)連續(xù)進行。大米的銷售主要實行配給制,銷售價格的制定主要著眼于保證消費者的承受能力,購銷價格出現(xiàn)的倒掛由財政進行補貼。進出口完全由政府壟斷。進入五六十年代,隨著大米生產(chǎn)的發(fā)展,大米供給的緊張形勢逐步緩解,從1955年起,大米收購轉(zhuǎn)而由農(nóng)民自愿申報銷售數(shù)量,政府按申報量收購。收購價格制定原則也逐步開始考慮增加農(nóng)民收入。從1960年起,日本政府采用補償成本收入法制定收購價格,主要著眼點是為了保證農(nóng)民收入。具體辦法是將大米生產(chǎn)成本中家庭勞力成本按照等值非農(nóng)勞動力成本重新估價。到六十年代末,大米的供需形勢發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變,大米生產(chǎn)連續(xù)超過需求。從1967年開始到1970年10月末,國家總庫存達到了720萬噸,形成了第一階段大米過剩。這次過剩一直到1974年才處理掉,為此日本政府總共花費了1萬億日元。1975年后又出現(xiàn)了第二階段生產(chǎn)過剩,這次過剩,一共處理掉603萬噸大米,總費用接近2萬億日元。1984年后,連續(xù)三年豐收又造成了大米嚴(yán)重過剩。為解決大米過剩問題,日本政府從1969年起多次對大米流通體制進行改革。包括以下幾個方面:(一)有限度地發(fā)揮市場機制作用。日本政府在1969年,即第一次大米過剩時期決定在大米流通中部分地引入市場機制,也就是允許非政府流通渠道經(jīng)營大米,稱為自主米流通,相應(yīng)地,由政府收購和銷售的大米稱為政府米。但自主米流通須經(jīng)過政府批準(zhǔn),并納入國家計劃。它的流通過程是:根據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省批準(zhǔn)的自主米流通計劃,農(nóng)民將自主米委托給政府指定的一級收購組織(基層農(nóng)協(xié)),一級收購組織委托給二級收購組織(農(nóng)協(xié)縣聯(lián)社)銷售。二級收購組織將大米出售給批發(fā)商,批發(fā)商銷售給零售商。自主米價格則由自主米流通委員會制定。這一委員會在糧食廳的指導(dǎo)下,由農(nóng)民代表組織和消費者協(xié)會組成。價格決定后,全年不變。可以看出,日本所謂自主米流通也并不是“自主”的,而是受到國家的嚴(yán)格管理。(二)調(diào)整政府收購政策。日本從1971年起開始實行收購限量政策。并連續(xù)調(diào)整了收購價格。1987年,政府收購價格首次下調(diào)了5.95%(這是1960年以后第一次降價),1988年又下調(diào)了4.6%。由于供需形勢發(fā)展和生產(chǎn)成本下降,1990年再度降低了1.5%,1991年又降低0.65%。1992年的政府收購價格只相當(dāng)于15年前的收購價格水平。(三)調(diào)整銷售政策。日本政府于1981年廢除了以配給和定額為特征的銷售管理體制,改為由政府指定分配渠道銷售大米,但大米銷售也要遵循國家供應(yīng)計劃的基本方針。(四)調(diào)整生產(chǎn)政策。由于連續(xù)過剩,日本大約從80年代后期開始限制生產(chǎn)。例如1987年,“稻田農(nóng)業(yè)振興計劃”,實質(zhì)上是一個限產(chǎn)計劃。這一計劃主要是在政府補貼等措施的支持下,調(diào)整種植結(jié)構(gòu),實現(xiàn)稻田轉(zhuǎn)產(chǎn),區(qū)域輪作,進一步提高生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量,以便同時起到限產(chǎn)和提高農(nóng)業(yè)競爭力的作用。在1995年以前的20多年時間里,日本政府還對價格形成方式進行了改革。開始時是由大米流通委員會制定自主米價格,價格形成過程不透明,全年價格固定不變,因而不能反映供需趨勢和質(zhì)量差異。為了使價格能充分體現(xiàn)供求趨勢和不同生產(chǎn)區(qū)域、不同品種、不同品牌的質(zhì)量差異,日本于1989年創(chuàng)建了自主米價格形成機構(gòu),該機構(gòu)在東京和大阪設(shè)立交易所,通過拍賣來發(fā)現(xiàn)供需均衡價格。其他的自主米交易價格,均以交易所價格為基礎(chǔ)。在收購資金方面,政府米由政府支付收購資金。自主米由全國農(nóng)協(xié)提供“暫定收購資金”(因最終結(jié)算是在大米銷售出去之后),“暫定收購資金”來源于中央農(nóng)林金庫,每年大約需1兆幾千億日元。政府則認(rèn)購中央農(nóng)林金庫的農(nóng)林債券,以示支持。二、19對大米價格和供給狀況的批評1995年,日本對大米流通體制進行了重大改革,其背景是:1.國際社會迫使日本開放農(nóng)產(chǎn)品市場的壓力增大,同時消費者也對大米價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際價格的狀況很為不滿。2.盡管大米幾十年過剩,但1993年卻出現(xiàn)了歉收,供給不足在日本社會引發(fā)了很大恐慌。3.在政府管制體制之外,出現(xiàn)了完全市場化的黑市大米交易,沖擊了大米流通體制,影響政策效果和國民信心。日本當(dāng)局認(rèn)為,解決上述問題的根本途徑是提高大米的生產(chǎn)效率和流通效率,但必須以確保大米供給與價格的穩(wěn)定為前提。改革的基本點如下。(一)進一步完善和加強政府對大米生產(chǎn)和流通的宏觀控制1.大米供需及收購數(shù)量預(yù)測政府繼續(xù)制定年度大米供需與價格穩(wěn)定計劃,內(nèi)容包括:大米供需預(yù)測,大米生產(chǎn)調(diào)整及生產(chǎn)目標(biāo),大米儲備及目標(biāo),計劃大米收購數(shù)量(包括政府米和自主流通米數(shù)量),進口數(shù)量等等。通過計劃對供需進行調(diào)控。2.食法框架下的大米儲備管理政府繼續(xù)保持政府米的收購和銷售,規(guī)定為200萬噸。大米進口則仍由政府直接控制。與以前不同,在新糧食法的框架下,政府從事大米購銷活動的重要目標(biāo)是為了有效地管理大米儲備。1993年發(fā)生的“米荒”使日本政府充分認(rèn)識到了大米儲備的重要作用,建立有效的儲備成為1995年改革的重要內(nèi)容。不但政府要建立大米儲備,自主流通法人也要求承擔(dān)相應(yīng)的儲備任務(wù)。政府的基本儲備量約為150萬噸,上下波動幅度為50萬噸。3.提交經(jīng)營報告1995年規(guī)定,從事大米經(jīng)營的組織,必須定期向政府主管部門提交經(jīng)營報告,接受調(diào)查和監(jiān)督,必須不斷改善經(jīng)營設(shè)施和服務(wù),自主米流通法人還必須向政府報告大米儲備情況。如發(fā)現(xiàn)經(jīng)銷商不再滿足糧食法規(guī)定的各種條件,政府將注銷其經(jīng)營資格。(二)改變已形成的流通秩序在新糧食法框架下,大米經(jīng)營實行登記制,不再實行政府指定制。所有意欲經(jīng)營大米的組織,只要具備規(guī)定條件,均可向政府提出申請,經(jīng)登記成為收購組織或自主流通法人、批發(fā)商、零售商等等,從而進入糧食市場。由于進入條件規(guī)定得比較嚴(yán)格,實際上短期內(nèi)尚難有新的大米經(jīng)營者對已形成的流通秩序構(gòu)成挑戰(zhàn)。例如申請登記成為自主流通法人的組織應(yīng)滿足的條件包括:應(yīng)是農(nóng)協(xié)聯(lián)合會或中小企業(yè)聯(lián)合會,能經(jīng)營20萬噸以上的大米,并且不以盈利為主要目的。如要求一級收購組織應(yīng)是生產(chǎn)者團體,并與農(nóng)戶簽訂的收購合同必須達到規(guī)定數(shù)量以上。這些條件事實上增加了其它組織進入糧食市場的難度。盡管如此,登記制和指定制也是很不相同的。一是滿足登記條件的經(jīng)營組織原先不一定能夠獲得政府指派,在登記制下則可以進入大米市場,因此登記制拓寬了經(jīng)營渠道,增加了競爭。二是在登記制下,凡是意欲經(jīng)營大米的組織都可以通過達到規(guī)定條件進入大米市場,取消了大米經(jīng)營特權(quán)。所以在登記制下糧食市場的競爭要比指定制有較大發(fā)展?jié)摿ΑＴ趦r格形成機制方面,主要是進一步鞏固1989年所建立的形成機制,改進功能,使交易所拍賣價格更能成為全國大米交易的領(lǐng)導(dǎo)價格。(三)計劃流米銷售數(shù)量調(diào)動農(nóng)民積極性的辦法主要是增加農(nóng)民的選擇自由。一是出售多少糧有了更大的自由。新糧食法規(guī)定,農(nóng)民在向政府申報之后,可以出售計劃流通米以外的大米。就是計劃流米的出售數(shù)量,也可以提出修改,若修改不影響國家計劃的實現(xiàn),政府就會批準(zhǔn)。二是農(nóng)民是否參加種植調(diào)整計劃,由農(nóng)戶決定,當(dāng)然參加者能享受補貼以及將部分大米出售給政府的好處。(四)政府的管制方法1993年的大米危機使日本政府認(rèn)識到建立應(yīng)對短缺機制的必要性和重要性。新糧食法規(guī)定,當(dāng)出現(xiàn)大米供給持續(xù)大幅下跌,流通計劃難以實現(xiàn),危及到國民生活和整個經(jīng)濟的穩(wěn)定時,政府可以采取以下措施:一是可以對自主米流通法人、收購商、批發(fā)商、零售商等大米購銷、儲運活動的時間、區(qū)域、價格和數(shù)量進行管制。二是可以要求生產(chǎn)者在一定時間內(nèi)向收購商出售規(guī)定數(shù)量的大米,如生產(chǎn)者拒絕,則可要求其直接將大米出售給政府。三是在上述措施不能奏效時,政府可實行配給制?？蓪Υ竺踪忎N活動實行全面的管制。三、日本大米流通體制改革的激勵(一)確保穩(wěn)定供給,提高自身運作效率日本的糧食政策支持了日本的現(xiàn)代化事業(yè)?，F(xiàn)在一些研究者把完全的市場競爭(及完全放開)作為評價糧食政策效率的唯一標(biāo)準(zhǔn),這是錯誤的。對于一個正在向現(xiàn)代化方向邁進的社會來說,糧食政策的最大效益,就是其所帶來的社會穩(wěn)定,其所為其它各項改革所創(chuàng)造的穩(wěn)定環(huán)境,因此確保社會穩(wěn)定是高效率糧食政策重要標(biāo)志。日本糧食政策演變中始終將保持供給與價格穩(wěn)定作為首要目標(biāo),這是值得我們重視的。日本糧食政策發(fā)展歷程表明,當(dāng)糧食出現(xiàn)短缺時,對于經(jīng)濟現(xiàn)代化的全局來說,政府在糧食流通中強烈干預(yù)和參與,甚至實行配給制,恰恰是一種有效率的的糧食政策(從經(jīng)濟全局看有效率)。因此,在我國這樣一個人均農(nóng)業(yè)資源不足,社會結(jié)構(gòu)快速變化的國情條件下,糧食政策的首要原則是確保社會穩(wěn)定,而政府的有力控制,是消除市場不確定性,確保預(yù)期供給的主要辦法,也是社會穩(wěn)定的保證。決不能因為一段時期的供給充裕,就放棄政府管理糧食的手段,在這一點上應(yīng)當(dāng)是堅定不移的。在確保任何形勢下糧食供給穩(wěn)定的前提下,還要努力提高糧食流通體制自身運作效率。提高自身運作效率的根本途徑是競爭,競爭的有序性和充分性是實現(xiàn)糧食政策自身運作有效率的重要條件之一。因此在確保穩(wěn)定供給的基礎(chǔ)上,要引入適度競爭。但這種競爭決不是放開不管,任憑經(jīng)營者自行其事,而是一種嚴(yán)格管理下的競爭。既要嚴(yán)格管理,又要有序競爭,這是糧食市場穩(wěn)定且充滿活力的重要基礎(chǔ)。(二)加強對私商的管理在我國的糧食流通體制改革中,加強市場管理是一個重要的問題。日本的市場管理是非常嚴(yán)格的,政府米不說,就是自主流通米也受國家計劃的強烈控制。日本這次改革實行了登記制,主要是通過規(guī)定經(jīng)營條件,設(shè)置進入糧食市場的“門檻”,明確經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù),加強糧食市場調(diào)查統(tǒng)計和經(jīng)營報告制度,來實現(xiàn)政府對糧食市場的管理。這一方面值得我們借鑒。加強對私商的管理是我國糧食市場管理的重要方面?，F(xiàn)在的情況是:絕大多數(shù)私商的規(guī)模極小,基本上是個體戶,他們不承擔(dān)任何進入糧食市場所必須承擔(dān)的義務(wù),而且進入、退出糧食市場的成本極低,如不需確認(rèn)資信、經(jīng)營能力、財務(wù)能力等。沒有任何進入退出“門檻”。使國有糧食企業(yè)與私商的競爭處于不公平狀態(tài)。正因為沒有進入退出的“門檻”,也沒有經(jīng)營監(jiān)督和報告制度。所以現(xiàn)在的千軍萬馬式的個體戶私商是一個不穩(wěn)定的、不負(fù)社會責(zé)任的流通渠道,需為之設(shè)立“門檻”。另一方面,在糧食領(lǐng)域形成獨家壟斷的局面也不好,這不利于提高企業(yè)的經(jīng)營效率。此外,我國糧食消費市場也亟需加強管理,也有必要實行準(zhǔn)入和審查監(jiān)督制度。與企業(yè)脫鉤后的基層糧食管理機構(gòu)的重要職能之一,就是摸清市場情況,管理監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營行為。(三)控制好生產(chǎn)計劃,實現(xiàn)價格控制完全通過價格手段調(diào)節(jié)糧食生產(chǎn)會帶來供給的波動,波動是一種經(jīng)濟效率的損失,同時也給政府帶來處理過剩與短缺的諸多困難。反過來,如果完全由計劃控制,放棄價格手段,則更會影響資源的有效配置,這是實踐所證明了的。日本利用“供需計劃”來引導(dǎo)生產(chǎn)與消費的做法,對我們有一定的參考價值?？梢栽O(shè)想將我國的生產(chǎn)計劃變成一種“軟約束”。將各地的生產(chǎn)計劃下達到最基層后,農(nóng)戶可以執(zhí)行計劃,也可以選擇不執(zhí)行計劃。執(zhí)行計劃的農(nóng)戶可以享受政府的優(yōu)惠政策,如按保護價敞開收購計劃內(nèi)的糧食等,而不執(zhí)行計劃的農(nóng)戶則不能享受保護價(或補貼)等優(yōu)惠政策。以此來調(diào)整生產(chǎn),穩(wěn)定供給。(四)實行危機處理機制在人均農(nóng)業(yè)資源不足的情況下,要始終保持糧食短缺的危機意識。糧食政策中需要建立應(yīng)對糧食短缺的辦法和預(yù)案。日本從60年代末期以來,大米基本是過剩,一直為解決過剩問題發(fā)愁。但是1993年大米突然歉收,就發(fā)生了供給危機,不得不緊急進口才得以度過難關(guān)。為此,日本政府在1995年的改革中設(shè)計了危機處理機制(如上所述)。我國是一個人多地少的國家,社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正處于轉(zhuǎn)換時期,糧食